高校学生精准资助规范化研究

●柯 心

2022年全国教育工作会议在北京召开，其中，“实施教育数字化战略行动”崭新亮相，这将进一步推动高等教育从课堂教学向智慧教育延伸。贫困大学生在学习成本上的附加困难随之而来——缺少设备或者设备陈旧无法支持有效的数字化学习、无法支付网课费用而缺乏多元化学习资源等。针对这些问题，国家教育主管部门要求“各地各校要保障家庭经济困难学生的基本学习生活需求”，有针对性地为家庭经济学生提供成长发展“精准资助包”[1]，确保贫困生的学习条件不受经济情况影响，但“基本学习需求”的权利溯源是什么，如何依法依规地满足需求？这就要从法治角度对高校学生精准资助规范化加以研究。

一、高校学生精准资助的权利溯源

贫困生在数字化教育中的困境只是高校学生资助面临“不平衡不充分”这一内在问题的外在表现。学生资助的关注点已经从一个地区、一个群体的普遍问题，扩展到单一学生的个性化问题。做到平衡和充分，就需要将“精准资助”施于单一个体，“大水漫灌”的资助表面上提高了整体受助水平，不平衡不充分依然存在。要精准解决类似于贫困生数字化教育困境的“不平衡不充分”，就要先对高校学生精准资助的权利溯源加以研究，进一步以规范化方式确保贫困生应助尽助，确保采取的资助措施规范到位，确保资助经费的增益和高校育人目标的实现。

高等教育不是义务教育，基于高校学费制的实行，具有一定的经济性。高等教育是教育扶贫的重要环节，也受到人民群众关于教育机会公平、权利公平、学生发展公平的监督。“精准资助”是由保障型资助向发展型资助的合理制度进阶，是“能学”到“学好”的加强版，其制度发展基于高校学生资助权利援引的扩充——从教育公平到全面发展。

“不平衡不充分”新问题的提出正向推动高校学生资助的权利援引在内涵方面发生变化。全国学生资助管理中心明确，要围绕“立德树人”这一根本任务，强调以物质帮助为基础，通过浸润式、拓展式、激励式的育人方式，实现资助育人的长效性。“从圆求学梦到圆成才梦”，这说明学生资助援引的权利内涵正在不断更新扩充。学生资助依法援引的权利从“个体公平教育权利”向资助学生乃至青少年“整体全面发展权利”扩充，其法律渊源来自于宪法第四十六条对国家教育培养目标的要求，即“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”。这一根本法规定有两个层面的权利内容，一是公民的平等受教育权利，二是受教育对象的全面发展权利。[2]

“不平衡不充分”就是要“圆成才梦”。党的十九大报告明确提出“优先发展教育事业，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，由此可见在维护教育公平权利的基础上，要坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展，要实现“质”的飞跃。宪法第四十六条是学生资助的权利援引，其后半部分正是精准资助在根本法上有法可依的渊源所在。

二、 高校学生精准资助规范化的关键点

高校学生精准资助的权利溯源是宪法关于“学生在品德、智力、体质等方面全面发展”赋予的基本权利，需要通过地方政府乃至高校将各自的政策或办法上升为具有法律效力的规则，依法依规地加以保障，这就是该项工作规范化的过程。如何通过准确有效的规范化，将具体规则与概括性、抽象性的根本法条文在内涵上保持一致，使之具有可操作性，存在一些立法实践上的关键点。

(一)“一般条款”与“列举+兜底”模式的选择

高校学生资助的起点是找准资助对象，其认定工作是难点。[3]多数地方政府和高校目前采取的资助规则是“一般条款”模式，即在精准扶贫的大背景下，规定建档立卡的贫困家庭学生成为赋权的当然对象，“建档立卡”等于认定条件。然而，当前政府建档立卡主要标准依然是“纯收入”，虽然考虑了孤残、大病、受灾等因素，但其“满足基本生活需求”的标准仍与高校资助“满足基本学习生活需求”直至“全面发展”这一标准相差甚远。因此，在规范化过程中必须考虑高校资助的特殊性和进阶性，建议采用“列举+兜底”模式，将“建档立卡”的条件作为兜底，将限制学生全面发展的困难情况以列举模式纳入规则，如“无法负担教学必要设备”“无法负担境外必要学习”等，同时将这类困难情况与“建档立卡”贫困生的资助投入进行区分，确立对这类学生施以资助的法律依据，得以合法地保障“全面发展”权利，真正做到依法精准资助。除了家庭困难学生认定，在精准资助方式、资助范围等方面的规范化也宜采用“列举+兜底”模式。

(二)“强制性”与“赋权性”规则的合理使用

保障型学生资助时期，保障的是受教育权，而学生精准资助保障的是全面发展权。因此，前者的规范化重点在于避免政府资助投入经费的使用不到位，后者的规范化重点则转移到政府资助投入的绩效产出，因此要制定以精准方式解决个性化贫困问题的配套规则。传统的资助规则更多地追求执规便利，试图以“一刀切”的方式吓跑潜在“违规者”，然而也吓退了众多有意创新的“良民”。由于个性化需求无法在规则制定时做到考虑穷尽，精准资助的规范化应更多地使用“赋权性”规则，尤其在有助于提高资助绩效的方面，要给予高校或基层资助工作者更多的选择空间和创造空间。然而，提倡“赋权性”规则并不代表“强制性”规则被完全替代。学生资助是一个经济手段，在经费使用的基本原则上，仍建议采用“强制性”规则，避免资助专项经费由“公”变“私”，也能对相关资助责任主体职责予以强制规约。

(三)规范化与立德树人的有效结合

法律的重要功能之一就是教育，学生精准资助规范化的最终目标是为高校培养合格人才保驾护航，这与高校立德树人的教育职责始终一致。一方面，学生精准资助规范化的“硬法”必须与资助育人的“软法”有效结合，做到“晓之以理”与“动之以情”的协调一致，才能实现权利保障与人才培养的双赢，同时最大程度地提高资助经费的产出效益。如，在规范化过程中强调对受助学生个人征信情况的考虑，这与对受助学生的诚信教育一致。学生在规则的约束下对个人申报情况尽责，保障了自己与他人的合法权利，实现了诚信教育的预期。另一方面，学校积极进行诚信教育活动，牢固树立学生的诚信意识，也确保了规范的有效执行。如，制定公益服务规则要求受助学生提供公益服务达到一定时间，这与受助学生的感恩教育一致，规范化与立德树人的结合点就是“回馈社会”。因此，在两者协调一致的时候，资助规范化与资助育人会成为资助工作者的左膀右臂，助力高校育人目标实现。

三、完善高校学生精准资助规范体系

解决“不平衡不充分”，相应的资助理念从“扶贫型单一资助”进一步向“扶贫+扶志+扶智型复合资助”提升，要从“洒胡椒面”到“因人而异”转变，要从“一刀切”到“分层分类标准”细化；从教育公平到全面发展，学生资助援引的公民权利内容拓展，相应的资助理念也应从“避免失学”，更进一步向“育才造士”延伸，从育人的“单一环节”向“全过程”延伸，从“贫困生”向“教育对象”的群体延伸。高校学生精准资助规范体系应紧密围绕以上转变加以完善。

(一)明确精准资助的制度核心

解决个性问题的法律依据在于“精准资助”的合法地位。个性问题的特点就是很难有统一解决路径、统一资助标准。如，不赋予精准资助合法地位，则可能造成部分资助“不合规”“超标”的误解，甚至让资助责任主体(如高校)以不敢越位、越规为借口怠于创新，不能应助尽助。要根源性地解决文章开篇提出的问题，就必须明确高校学生资助不能继续“一刀切”地漫灌式资助，而应转变为以个体情况与需求为导向的精准式资助。资助效果要在扶贫帮困的基础上发展性地体现“全面发展”的社会价值，关键在于从规范层面明确精准资助的制度核心所在，即以“立德树人”为根本任务导向，重视培养受资助学生的综合能力，抓住“精确化”这一制度核心，最终实现公民个体的全面发展乃至社会总体进步。

我国现行高等教育法第九条在宪法、教育法的框架下，强调公民接受高等教育的权利，进一步明确“国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育”，该条文要求针对经济困难学生建立保障权利的措施机制；第四十二条、五十四条、五十五条、五十六条也分别规范了奖勤助贷减免补相关资助方式。现行法律主要从权利义务角度针对资助具体方式进行法律规范，这对处于转型期间的高校学生资助工作来说显得缺乏足够的法律支撑，精准资助可能仅仅被看作工作要求，而非国家依法管理高校学生资助的规范性要求，精准资助要实现的全面发展育人目标也可能仅仅被当作资助工作可有可无的附带产物。如此一来，巨额的资助经费无法达到最佳配置，经济效益极低，同时“给钱了事”的简单型资助仍将广泛存在，育人的社会效益也微乎其微。

目前，不单法律规范层面未对“精准化”的制度核心作明确，学生资助体系内的政策文件亦未对此有明确表述，仅在《教育部等六部门关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》(教财〔2018〕16号)中提及“认定家庭经济困难学生是实现精准资助的前提”，也非对“精准化”的强制性要求。因此，极有必要在规范层面加入新时代高校学生资助精准化的制度要求。如此一来，各地区各高校在制定相应的学生资助规范性文件时，方能在指导思想上具有法律规范的制度援引。

(二)确立精准资助的育人内涵

资助方式体现公平，铺设资助育人底色。[4]精准资助在明确“精准化”的制度核心前提下，应进一步依法确立育人内涵，受助学生全面发展的目标才能精准完成。发展权并不是简单的权利累加，而是在发展进程中扩展个体能力以及实现其价值的权利。保障型学生资助的育人内涵在于通过物质育人消除生存贫困，而发展型学生资助则将资助工作作为受资助学生个体实现“增权”的过程，即非输血而是造血。造血不是简单的经济造血，而是从解决生存贫困向消除人文贫困转变的综合造血。个体“增权”的内涵就是培养受资助学生参与发展的能力和参与自身发展决策的能力，这一内涵与精准资助的育人内涵应是统一的。

尽管我国现有法律制度未直接界定公民全面发展权的概念，但是宪法第四十六条从教育目标的角度体现了国家推进教育对象在品德、智力、体质等方面全面发展的法律要求，这对精准资助实现学生全面发展权提供了法律支撑。精准资助的育人内涵包括以下方面：一是以社会主义核心价值观为引领，培养德行先行、全面发展的社会主义事业建设者和接班人，这需要资助工作紧密围绕大学生的三观教育、励志教育、诚信教育和社会责任感教育。[5]二是强调以综合能力提升为目标的智力教育，保障型资助往往单一看待学生家庭经济情况，简单地将完成学业定义为资助工作内涵，这显然与培养有助于社会发展的高素质人才需求相脱节。新时代精准资助育人要提高针对性，以个体化路径实现不同类型学生不同能力的提升。三是应前瞻性地引入学生资助育人对消除“贫困文化”影响的积极内涵。这种由家庭传承和相互影响而形成的文化内涵对受助学生的社会心理影响可能远远超过贫困客观条件带来的生理影响，或者从积极性方面给予他们潜在的打击。[6]“贫困使人更加贫困”，在一流高校学生中精英阶层子女占比数据表明，“鲤鱼跳龙门”“寒门出才子”的现象只少量存在，更多贫困之人已将贫困内化为一种习惯，而丧失了依靠自身改善现状的动力。因此，发展型学生资助应通过精准的制度设计，鼓励学生达到一定学习标准(奖学金)或锻练某种生存能力(勤工助学)，引导学生加强对自身人力资本投资的积极性，实现内生发展推动作用，提升人力资本质量直至消除“贫困文化”的不利影响。

(三)创新精准资助的育人机制

自精准资助提出以来，各地区各校分别进行了精准资助的方法创新，如，贵州对建档立卡高校贫困家庭学生增设专项扶贫项目，山东出台四项建档立卡贫困家庭学生资助全覆盖政策、海南提高非义务教育阶段的资助标准等。这些方法是精准资助在推动高校学生资助事业发展过程中的有益探索。由于学生资助政策的经济性特点，创新资助方法提高资助的精度与准度，从政策效益上来说是具有经济动力的，然而育人机制创新带来的社会效益往往会被忽略或者后置。因此，需要从制度规范层面进行规约，避免将工作方法创新与育人机制创新相互割裂，要意识到育人机制是工作方法的延续与提升。

从规范化角度看，高校学生精准资助育人机制创新需聚焦于“树立法律责任意识，培养学生诚信品格”的育人重点。资助资金来自纳税人的“钱包”的全民属性，天然地要求“消耗者”提供充分对等的信息，做出诚实可信的行为。因此，朴素的诚信原则要求受助学生严格依照法律规定，违法行为并不能借由大学生的特殊身份给予豁免。目前，由于法律规范对虚报、瞒报等弄虚作假行为界定不清、处置不明，造成学生法律责任意识淡漠的消极后果，甚至因违“法”成本过低而轻视法律法规，很大程度上影响了资助育人功能的发挥。因此，精准资助育人机制的创新应加强以法律责任为核心的责任感培养，还要体现“教育为先”的育人理念，针对不严重、尚未违反法律规定的违规行为，及时进行其他责任追究。

(四)评估精准资助的育人绩效

高校学生资助作为公共财政政策，其绩效结果如何当然地受到“纳税人”，尤其是经济弱势群体的关注。在公共管理领域，结果导向的绩效评估受到越来越多的认可。一直以来，在教育领域的结果导向改革鉴于教育结果评估因素的复杂性，而始终以比较平和且模糊的表达描述，如“提高教育质量”或“保障教育公平”等。随着信息技术和统计方式的改进，教育结果的评估已经成为可能。就发展型学生资助而言，在全面推进精准资助过程中，学生得到全面发展的育人结果应当进行绩效评估。

我国自2007年起每年发布全国学生资助发展报告，就是政府对绩效的自我评估，是对社会关注的回应。绩效结果影响公众对政府的信任度，符合公众预期的结果是维持社会长治久安的定心剂。然而，报告的内容主要关注当年资助工作发展、年度间资助资金和受助对象的数据对比，在育人绩效的评估方面尚未体现。当然，精准资助本身是资助工作的创新要求，其带来的育人绩效评估是重点，更是难点。完善精准资助工作的育人绩效评估制度，就是要依法从教育成效的角度对一定时期内财政资助成本与育人社会效益产出进行比较，研判“精准化”的资助方式、路径、办法等是否实现了既定的育人目标，达到应有的社会贡献。绩效评估的评估主体、标准、程序等制度对结果有着重要影响，因此应从制度规范层面确立具有客观性、中立性和预见性的基本要求。