监察机关处置反有组织犯罪介入机制研究

钱 松

一、问题的提出

中共中央办公厅于 2016 年 11 月印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，标志着我国监察体制改革的进程正式开启。2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法修正案》，新增有关监察委员会的规定，监察委员会正式成为我国新的国家机关。2018年3月20日，第十三届全国人大会议表决通过了《监察法》，监察体制的顶层设计初步完成、塑造了一项新的国家权力——监察权。监察体制建立后，取得了斐然的成绩。在2021年全年的反腐败工作中，全国纪检监察机关共立案63.1万件，处分62.7万人，全国有3.8万人向纪检监察机关主动投案，10.4万人主动交代问题。(1)《在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告》，载中华人民共和国国家监察委员会网站2022年2月24日，https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202202/t20220224_174022.html。

2018年1月24日，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》(下称“《通知》”)，正式在全国范围内开启了“开展扫黑除恶专项斗争”。2021年全国常态化扫黑除恶斗争新闻发布会公布数据现显示，截至2021年12月26日共查处涉黑涉恶腐败及“保护伞”问题9931起，移送司法机关1037人。(2)陈一新：《常态化扫黑除恶第一年，“十件实事”取得丰硕战果！》，载中共中央政法委网站2021年12月27日，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2021-12/27/content_12578393.shtml。

2022年5月1日，我国实施《反有组织犯罪法》，开启我国常态化扫黑除恶的历史新阶段。《反有组织犯罪法》规定反有组织犯罪工作应和反腐败相结合，监察机关和人民法院、人民检察院、公安机关等国家机关互相配合、互相制约，共同做好反有组织犯罪工作。结合《通知》把打击黑恶势力犯罪和反腐败结合起来的要求，各级纪检监察机关要在反有组组犯罪、尤其是党员干部涉黑涉恶问题、“保护伞”问题等方面应发挥积极作用。

作为国家政治机关(3)参见钟纪言：《赋予监察委员会宪法地位 健全党和国家监督体系》，载《人民日报》2018年3月3日，第3 版。，监察机关所拥有的是区别于立法权、司法权、行政权等权力类型的一种新型国家权力——监察权(4)参见吴建雄主编：《监督、调查、处置法律规范研究》，人民出版社 2018 年版，第 33 页。。为充分发挥在反有组织犯罪工作中的作用，我们需要探索监察机关介入有组织犯罪案件办理的机制，这种机制以监察机关在反有组织犯罪中的定位为出发点，以介入的规范路径为基础，回归于介入机制的完善。

二、监察机关介入反有组织犯罪工作的规范定位

《反有组织犯罪法》赋予了监察机关介入反有组织犯罪工作的规范定位。在反有组织犯罪的相关工作中，监察机关角色定位有何特殊之处？和检察机关、人民法院等其他国家机关在完成有组织犯罪预防、控制、调查、处置等工作时有何异同？结合《反有组织犯罪法》的立法旨趣和《监察法》赋予监察机关规范行权基础，我们可以明晰其规范定位。

(一)监察机关与其他国家机关的内在协同

《反有组织犯罪法》第6条规定，监察机关在反有组织犯罪案件中应当和公安机关、司法机关等国家机关配合，《监察法》第4条规定监察机关在办理公职人员职务违法和职务犯罪案件时，应和审判机关、检察机关、公安机关互相配合，互相制约。两项规定结合起来，表明监察机关应以办理公职人员涉有组织犯罪的案件作为其介入有组织犯罪案件管控的基本路径。监察机关的职责包括监督、调查、处置三项权能，这是监察机关介入有组织犯罪的权力基础。根据权力法定原则，监察机关介入有组织犯罪办理各个环节时不能脱离其法定的职权范围，亦不能超越其法定权力，侵入其他国家机关的职权领域。公职人员可能和其他人构成有组织犯罪的共同犯罪、公职人员可能收受有组织犯罪主体的贿赂、公职人员可能滥用职权或者玩忽职守、加剧有组织犯罪的社会危害、公职人员可能为黑社会性质的组织非法征用土地提供帮助，凡此种种，监察机关介入有组织犯罪的规范定位均围绕“公职人员”这个主体要件展开，这是监察机关和其他国家机关完成反有组织犯罪内在协同的核心要素。

首先，监督职能方面，监察机关融入有组织犯罪预防机制，契合有组织犯罪“打早打小”的刑事政策需要充分发挥其监督职能。监督职能是监察机关的第一职能，(5)参见魏昌东：《监督职能是国家监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建》，载《法学论坛》2019年第1期。监察监督从廉政教育到道德操守，和纪律监督、派驻监督、巡视监督、行政监督、司法监督等多种监督方式紧密衔接，严密了有组织犯罪防控法网。从《反有组织犯罪法》第4条、第12条等条文的立法内容可以看出，我国对有组织犯罪采取的是积极的预防政策，基于有组织犯罪特殊的社会危害性，以处罚早期化为原则，坚持惩防并举、标本兼治的方针。这和监察机关监督对象广泛、监督类型多样、强调监督权及时介入的特征相契合。监察权中的监督权能具有积极主动的内在属性，监察机关往往是通过主动行权、主动干预来实现国家监察全覆盖的目标的。这种全覆盖包括对象的全覆盖，即全体公职人员及相对应的主体(如行贿的黑恶势力个人或受公职人员保护涉黑涉恶的组织)和行为的全覆盖，即公职人员行使权力的全过程和结果(如公职人员受贿后滥用职权保护涉黑涉恶人员)。“全覆盖”的监察监督和“发现在早、处置在小”有组织犯罪防治措施内在逻辑是一致的。

其次，调查职能方面，监察机关的调查职能主要针对公职人员的职务违法和职务犯罪案件展开，而不是公职人员的一切行为。因此，监察机关并不能直接因存在组织、领导黑社会性质组织行为而直接进行立案调查。监察机关调查程序介入反有组织犯罪案件的，以下三条路径。一是以公职人员作为行为主体切入，当公职人员涉及有组织犯罪，同时又涉及贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等违法或犯罪行为时，监察机关可根据《监察法实施条例》第51条、第52条的规定对涉案公职人员立案调查，其他机关分别对其他罪名立案，由监察机关组织协调案件办理的重要事项。二是以非公职人员作为行为主体切入，根据《监察法》第22条、《监察实施条例》第46条的规定，在查办行贿罪、共同的职务犯罪时，可以对非公职人员立案调查。立案调查后，再根据《监察法实施条例》第51、52条的规定和其他国家机关就有组犯罪协同办案。三是黑社会性质组织、恶势力组织实施了《监察法实施条例》规定的属于监察机关管辖的案件，其中的主要责任人属于公职人员的范畴，此时监察机关直接对这类人员立案调查。

最后，处置职能方面，监察机关的处置职能包括谈话提醒、批评教育、政务处分、问责、移送审查起诉、提出监察建议等。监察机关的处置职能在国家工作人员涉有组织犯罪的防控和综合治理中可以发挥重要作用。多年的实践经验表明，处理有组织犯罪案件不能“一抓了之”，需要进行全面有效的犯罪控制。犯罪控制指的是“以准确的犯罪信息为依据，运用限制犯罪人任意发展的多种措施组成一个有机系统，对犯罪进行有针对性的调节与制约的一系列宏观工作过程”。(6)参见莫洪宪：《犯罪学概论》，中国检察出版社 1999 年版，第 325 页。有组织犯罪的有效治理需要的是从犯罪组织者到掌握公权力的“保护伞”均在“有针对性”地调节与制约范围内。监察机关的处置职能不同于过往公安司法机关以对犯罪的定罪量刑为核心的处置模式，其职责覆盖面包括从廉政建设落实到党中央的政策执行，可以有效应对晚近有组织犯罪发展的新趋势。

《反有组织犯罪法》的颁布实施，构建了惩治黑社会性质组织犯罪与惩治恶势力组织犯罪紧密衔接的全新刑事责任体系。(7)参见黄京平：《扫黑除恶历史转型的实体法标志——〈反有组织犯罪法〉中的刑法规范的定位》，载《江西社会科学》2022年第2期。基于监察权的行使，监察机关可以有效介入反有组织犯罪案件的办理，和《反有组织犯罪法》处置有组织犯罪的基本原则高度契合，和其他国家机关在反有组织犯罪的工作机制和预防机制中协同配合，共同发挥积极作用。

(二)监察机关与其他国家机关的差异审视

1.权力来源的差异

监察机关行使的监察权来源于监察法规，而非刑事法规。我国主流学术观点认为，公、检、法三机关在刑事诉讼中互相配合、互相制约、互相分工，共同塑造出了“各管一段” 的流水线式的刑事诉讼三阶段程序。(8)参见龙宗智：《“以审判为中心”的改革及其限度》，载《中外法学》2015年第2期。对审判机关、检察机关、公安机关而言，适用刑事诉讼法并无任何规范意义上的逻辑困境。《刑事诉讼法》第3条、第5条和第7条明确规定了人民法院、人民检察院和公安机关应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律，但监察机关的各项履职活动并不在这条流水线上。《监察法》第4条则规定监察机关与审判机关、监察机关抑或执法机关之间的关系是“互相配合、互相制约”，并无“互相分工”的表述，这和《刑事诉讼法》关于公、检、法之间关系的表述存在明显差异。监察机关所享有的是调查权限，不是侦查权限，所启动的是调查程序，不是刑事诉讼程序。这意味着监察机关介入有组织犯罪案件办理的规范路径有别于公安司法机关，主要体现在以下三个方面。

其一，互相制约程度不同。监察机关对所管辖案件的立案调查并不等于刑事诉讼程序的开启，根据《人民检察院组织法》第5条和第20条的规定，检察机关监督侦查活动的合法性，不包括监察活动。因为监察机关的监察权限不是自至于刑事诉讼法、实施的不是刑事诉讼程序。监察程序和刑事诉讼程序最早的衔接点是审查起诉阶段，移送审查起诉是监察机关的处置权能之一，而此时案件已经调查完毕，在监察机关实施调查程序的整个阶段，检察机关实施法律监督的时空条件很不充分。同时，检察机关审查公安机关移送审查起诉的案件的权限大于审查监察机关移送审查起诉的案件。人民检察院审查监察机关移送案件时，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。而审查公安机关移送审查起诉案件时，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。即审查监察机关办理的案件“必要”时才能自行侦查、审查公安机关办理的案件“需要”时便可自行侦查。在这种监察权和检察权的权力分配模式下，如果检察机关审查的是公安机关作为主体移送审查起诉的有组织犯罪案件，可以根据需要退回补充侦查或自行侦查。而如果审查的是监察机关移送审查起诉的有组织犯罪，需要补充核实的，必须先退回监察机关补充调查，必要时才能自行侦查。此外，检察机关对公安机关享有立案监督权，可以监督公安机关立案或不立案的履职行为。而监察机关的立案则不在检察机关监督的范围之内。根据《监察法》和《监察法实施条例》的规定，监察机关经过初步核实后，认为需要立案的，按规定报批后即可立案。这里说的“按规定报批”并不包括向检察机关报批。

其二，互相配合性质不同。有学者指出，监察机关成立后，我国的刑事诉讼模式发生了由单一的“侦查—审查起诉—审判”模式变成了“侦查—审查起诉—审判”和“调查—审查起诉—审判”并行的模式。(9)左卫民、唐清宇：《制约模式：监察机关与检察机关的关系模式思考》，载《现代法学》2018年第4期。这一论断注意到调查权和侦查权的共同特征——“求刑权”。(10)汪海燕：《监察制度与刑事诉讼法的衔接》，载《政法论坛》2017年第6期。在求刑权运行层面，监察机关的监察活动和司法机关、行政机关一样需要受作为国家法律监督机关的检察机关的监督。但是，这一论断也忽视了监察机关监察权的其他属性。纪委监委合署办公的模式下，纪检监察机关办案对象可以是公职人员的一个违反党纪的行为，也可以是违反《政务处分法》的行为，还可以是违反《刑法》的职务犯罪行为。《反有组织犯罪法》第50条规定国家工作人员涉有组织犯罪的行为并不一定都是“犯罪行为”，也包括了职务违法行为。监察法规赋予监察机关的监察活动既涵盖了对属于中共党员的公职人员的党纪监察，也包括对所有公职人员的政务监察，还有对那些涉嫌构成职务犯罪的公职人员的刑事监察。(11)陈瑞华：《论国家监察权的性质》，载《比较法研究》2019年第1期。如果某公职人员参加有组织犯罪的行为仅仅违反了《中国共产党纪律处分条例》中的群众纪律(12)参见《中国共产党纪律处分条例》第115条明确将利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当“保护伞”的规定为违反群众纪律的行为。，监察机关行使的是党的纪律检查权，这一权力并不属于求刑权。因此，不同于公安机关、检察机关和审判机关线性的职权配合模式，监察机关介入有组织犯罪的权力行使逻辑是多维的，在有组织犯罪案件的办理过程中，监察机关的办案模式和司法机关、行政机关配合的性质是不同的。

其三，互相分工内涵不同。根据《监察法》的规定，监察机关是行使国家监察权的专责机关，主要负责公职人员职务违法和职务犯罪的监督、调查和处置工作。《监察法实施条例》赋予监察机关管辖的100个罪名中，并不包含《刑法》规定的组织、领导、参加黑社会性质组织罪、入境发展黑社会组织罪、包庇、纵容黑社会性质组织罪等罪名。作为国家监察的专责机关，监察机关的监察权限中有诸如询问、讯问、查询、冻结、扣押等和公安司法机关实施的刑事强制措施近似的内容，也有诸如谈话、留置等专属于监察机关的调查权限。而在反有组织犯罪案件的办理过程中，取保候审、逮捕、不起诉等措施的实施权限属于公安司法机关、不属于监察机关。对于参加有组织犯罪的嫌疑人，监察机关也不能单独采取责令具结悔过、予以训诫、赔偿损失等处置方法。《反有组织犯罪法》中的很多条款赋予了监察机关和其他国家机关的规范分工的链接点，涵盖了监察机关在反有组织犯罪工作中预防、调查、处置等多方面的职能、在实现这些职能时，监察机关的工作任务和公安机关等国家机关是存在明显差异的，在党纪政务处分领域，监察机关尚无和其他国家机关“分工”的规范依据；在治安处罚的领域，监察机关亦无介入的规范空间。

2.性质的差异

监察机关是国家政治机关，坚持双重领导体制，国家监察委员会和党的纪律检查委员会合署办公。机构设置上，有遵循党纪的监督检查部门，亦有履行国法的审查调查部门；履职程序上，有立案检查，亦有立案调查；工作原则上，既坚持依法依规办案，又追求政治效果和法律效果的统一。这样的双重属性意味着其在反有组织犯罪工作上有着不同于人民法院、人民检察院、公安机关或者司法行政机关的定位。公安机关侦查有组织犯罪、人民检察院审查起诉有组织犯罪、人民法院行使审判权审判有组织犯罪、权力运行逻辑是统一的，而监察机关则较为复杂，违纪、违法和犯罪均在其监察全覆盖的范围内。

(三)监察机关办理反有组织案犯罪的定位

监察机关在反有组织犯罪工作中发挥积极的作用和其特殊规范定位密切相关。不同于公安司法机关、行政机关等国家机关可以在既有的成熟法律框架下互相分工、互相配合，自监察制度改革以来，监察机关和司法机关、行政机关等国家机关如何衔接、监察权和其他国家权力如何衔接、监察法规和其他法律法规如何衔接等问题一直是理论和实务关注的热点和难点。这些问题均是监察机关找准在国家治理能力和治理体系现代化进程中规范定位的核心议题。在反有组织犯罪工作中，监察机关应结合和其他国家机关的协同和差异，明确自身的规范定位，将这种定位建立在两个维度之上。

权力属性维度。监察机关通过行使监察权介入有组织犯罪案件的治理工作，监察权决定了监察机关参与反有组织犯罪工作的上限和下限。监察权是一种什么样的权力，决定了监察机关在反有组织犯罪工作扮演什么样的角色。从监察实践的具体情况看，监察权是一种复合型权力，(13)参见徐汉明：《国家监察权属性探究》，载《法学评论》2018年第1期。融合了监察制度改革前的纪律检查权、职务侦查权、职务犯罪预防权和行政监察权等多种权力类型。监察机关拥有的监察权不是过往权力的简单叠加，而是重塑了国家权力体系的基本构架。监察权的复合属性是监察机关发挥其在反有组织犯罪工作发挥积极作用的基础。不同于人民法院、人民检察院或公安机关主要负责某一环节的工作，监察机关在反有组织犯罪工作的定位和其所享有权力的属性一样具有复合属性。从积极预防、主动监督到深挖公权力“保护伞”、做到扫黑必“打伞”，均有监察机关介入的空间。在有组织犯罪的预防工作上，监察机关可以和其他国家机关一样实施廉政教育。在惩治方面，监察机关可以同公安机关一样对公职人员有组织犯罪展开调查。如果所调查的行为属于犯罪行为，监察机关和检察机关对接移送审查起诉工作。如果所调查行为不属于犯罪行为，监察机关可以依法依规给予涉案公职人员政务处分、党纪处分。如果相关主管部门怠于履行反有组织犯罪的职责，监察机关可以向这些主管机关发出监察建议，督促其整改。公职人员涉嫌违纪违法所得的，监察机关可依法予以没收、追缴或者责令退赔，涉嫌犯罪所得的，移送人民检察院。监察机关所拥有的权力使其在反有组织犯罪工作扮演着特殊的角色。

权力对象维度。监察机关的监察对象是公职人员行使公权力的一切行为，包括职务违法和职务犯罪行为。监察机关监察权的对象维度包含了是三个要素：主体要素“公职人员”由《监察法》第15条、《监察法实施条例》第39条至第43条界定。“职务犯罪”由《监察法实施条例》第26条至第31条结合《刑法》分则中的具体罪名限定范围。“职务违法”由《监察法实施条例》第23条和第24条规定了内涵和外延。监察机关介入反有组织犯罪工作的规范定位是对“所有行使公权力的公职人员”进行国家监察全覆盖的国家政治机关。无论是公职人员直接参与的有组织犯罪活动，还是利用职务便利为有组织犯罪活动提供帮助、包庇有组织犯罪的行为，只要同时具备“有组织犯罪”和“行使公权力的公职人员”两个要素，均是监察机关权力对象。

综上所述，监察机关在反有组织犯罪工作中既有和其他国家机关的共性定位，亦有实现其职能的特殊路径。介入反有组织犯罪工作需要准确把握此间的协同与差异，充分发挥监察机关作为国家监察全覆盖专责机关的积极作用。

三、监察机关介入反有组织犯罪工作的规范路径

《反有组织犯罪法》的颁布实施表明扫黑除恶专项斗争的常态化，常态化的反有组织犯罪活动立足于长效性防控机制的建构。这种机制的建构是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。作为国家治理体系和治理能力的制度保障，监察机关在反有组织犯罪活动中理应发挥积极作用，其介入有组织犯罪规范路径可从有组织犯罪的发展趋势切入，以实现反有组织犯罪的预防和控制机制为目标。

(一)立足有组织犯罪的发展趋势

我国有组织犯罪日益职业化、专业化和组织化的趋势对治理提出了更高的要求，需要多部门、多区域甚至全社会的参与。我国有组织犯罪的一大发展趋势就是向政治领域的渗透，局部地区甚至形成所谓的“黑金政治”。(14)张远煌：《中国有组织犯罪的发展现状及立法完善对策》，载《法治研究》2012年第2期。因此，坚决深挖黑恶势力“保护伞”是扫黑除恶专项斗争的主要目标。黑恶势力的“保护伞”主要是指国家公职人员利用职务便利或所掌握的公权力、参与涉黑涉恶违法犯罪或包庇、纵容黑恶势力犯罪的行为。常见的诸如有案不立、打击报复举报人、利用职务之便为黑恶势力犯罪开脱罪责等行为。监察机关作为国家监察职能实施的专责机关，对有所有行使公权力的公职人员进行监察活动，其中必然包含公职人员作为黑恶势力“保护伞”的监察。这正好应对了有组织犯罪的发展新趋势的核心问题。

监察机关打击黑恶势力“保护伞”的最佳策略应建立在其监督职能的实现之上。监察机关通过监督职能的履行为反有组织犯罪工作提供的制度供给可以从两个方面展开。

1.从监察机关监督职能的类型切入反有组织犯罪案件办理的规范路径。《反有组织犯罪法》在第二章《预防和治理》中强调监察机关等国家机关开展反有组织犯罪宣传教育、并赋予监察机关对行业主管部门预防有组织犯罪不力的行为提出监察建议的权力。监察机关的监督职能分为“对人监督”和“对事监督”两种类型。(15)周乐军：《“对人监察”抑或“对事监察”——论我国监察委员会监察权的边界》，载《时代法学》2018年第4期。

对人监督覆盖一切公权力的行使主体。这里的“主体”仅指公权力行使的个人，而非公权力机关或组织。(16)根据《监察法》的规定，监察委员会监督的对象是公职人员而非公权力机关，如果发现涉嫌单位犯罪的，依法对该单位办理立案调查手续。对单位立案或者以事立案后，经调查确定相关责任人员的，按照管理权限报批确定被调查人。这一监督类型刚好契合了我国刑事法规体系中多数黑社会性质组织犯罪的主体要件。例如，包庇、纵容黑社会性质组织罪的主体是国家工作人员，属于公职人员范畴，在监察委员会对人监督的范畴之内。

对事监督以“从事管理”为切入点，通过监察监督工作，统筹衔接纪律监督、派驻监督、巡视监督等多种监督方式，既监督合法用权、也监督合理行权、既要求遵纪守法，也强调道德操守。监察监督方式从廉政教育到专项工作检查，均可以较为全面地为预防有组织犯罪提供制度供给。这种制度供给不限于“犯罪”，涵盖了违纪、违法和犯罪多层次的行为，和我国过往治理有组织犯罪“打早打小”的原则相匹配。有组织犯罪的组织性和职业性表征了其蕴含的社会危害性，尤其部分犯罪组织实施犯罪行为时蕴含的犯罪亚文化因素，对社会稳定具有持久的危害性。因此，在不同时期的反有组织犯罪活动，我国都坚持“打早打小”的原则，践行积极预防的刑事政策。

2.从国家监察全覆盖切入

近年来，我国有组织犯罪发展呈现了许多新趋势、新特征。黑恶势力寻求政治领域保护伞、犯罪组织结构扁平化、企业化、网络黑恶势力兴起嬗变，对我国治理有组织犯罪传统法制体系提出了挑战。在国家监察制度改革以前，我国治理有组织犯罪的国家机关主要是公安机关、检察机关、人民法院、司法行政机关，治理的规范依据主要是以刑法和刑事诉讼法为基础、反洗钱法等专门性法律为主干、国际公约相关规定为补充的刑事法律体系。(17)参见蔡军：《我国有组织返祖刑事规则体系的检视和重构——基于有组织集团向企业化发展趋势的思考》，载《法商研究》2021年第3期。这一体系和有组织犯罪犯罪的实际存在是严重脱节的。(18)参见张远煌：《犯罪研究的新视野：从事实、观念再到规范》，法律出版社2010年版，第213页。例如，作为国家基本法律的刑法无法涵盖全部有组织犯罪的类型。刑法规范设计的惩治共同犯罪、犯罪集团、黑社会性质组织犯罪的规范手段难以涵摄有组织犯罪萌芽、发展、成熟的全过程。近年来，有组织犯罪发展黑恶势力向企业化发展，不断寻求政治势力的“保护伞”，通过政治势力获取不正当竞争优势、形成区域和行业的垄断地位，此时国家治理措施再介入。治理成本和治理效果都不甚理想。

《监察法》第1条强调的国家监察全覆盖。这里全覆盖包括了全部公职人员、全部公权力和行使公权力的全过程。监察机关的全覆盖的规范依据远大于过往司法机关、行政机关拥有的执法空间，对于遏制有组织犯罪发展的新趋势有积极的作用。尤其是全覆盖中的“非刑罚化”处罚机制，可以对在萌芽阶段的有组织犯罪或者有组织犯罪的保护伞有针对性地予以规制、处置，填补过往有组织犯罪案件管控的真空，有效贯彻了社会化防控理念。

(二)强化反有组织犯罪的防控机制

《反有组织犯罪法》的颁布重塑了有组织犯罪的防控机制。过往治理有组织犯罪存在重打击轻预防、认定有组织犯罪的范围过于狭窄，公安司法机关、行政机关、相关行业主管之间信息沟通不畅、配合机制不健全等问题。《反有组织犯罪》有针对性地规定了反有组织犯罪预防和治理的基本方法，凸显了预防优先的基础理念。监察机关作为有组织犯罪治理的责任主体在强化反有组织犯罪防控机制中有多重路径发挥积极作用。

1.强化基层组织廉政建设、遏制权力寻租

从过往治理经验看，有组织犯罪向政治势力渗透主要方式之一是将触角伸向街道、社区、乡镇、村委会等基层组织，在基层政治权力缺位、效能低下的领域通过金钱、财物等手段贿赂腐蚀基层官员。同时，部分基层干部利用手中权力主动进行权力寻租，进一步加剧了有组织犯罪的社会危害性。强化反有组织犯罪预防和控制，监察机关应着力于基层政权的廉政建设、遏制权力寻租行为，通过对基层组织的有效监督和检查、是监察机关介入反有组织犯罪工作的重要路径。

基层组织在反有组织犯罪工作中应处在前沿位置。从社会防卫的理念出发，有组织犯罪的治理可以积极采用非刑罚措施、非强制性措施、非国家措施，这些是基层组织从源头上净化有组织犯罪的土壤，对萌芽状态的有组织犯罪进行积极干预的有效手段。尤其是在有组织犯罪刑满释放人员的复归社会方面，基层组织更是有着无可替代的地位。《反有组织犯罪法》第9条、第12条、第18条等条款均规定了基层组织在反有组织犯罪预防和控制中的职责。监察机关充分发挥监督职能可强化基层政权建设，尤其是基层党组织的建设、督促基层组织充分履行职责，发挥其社会管理作用。从廉政教育、依法履职、秉公用权到道德操守的全面监督可真正切入基层组织权力运行的方方面面。监察机关的监督职能的定位是“监督的再监督、检查的再检查”。(19)魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辩证：属性、职能与职责定位》，载《法学》2017年第3期。在纪法共治的目标指引下，监察机关对基层组织的监督检查是强化有组织犯罪的防控机制的重要举措。

2.立足公共权力治理，建构有组织犯罪防控长效机制

公共权力是指人类社会群体生活中被用于处理公共性事务的权力，具有强制性、对全社会都具有约束力。(20)参见赵智明：《论公权价值含量》，载《学术界》1995年第2期。从《反有组织犯罪法》的立法指引看，常态化的反有组织犯罪工作仍然由国家机关主导。这势必涉及治理有组织犯罪的公权力的合理运用。监察机关通过行使监察权介入反有组织犯罪工作，除了作为直接参与者办理有组织犯罪案件外，还可以作为监督者对治理有组织案犯罪的公权力的运作情况进行监督检查，确保公权力在反有组织犯罪中依纪依法运行，精准应对有组织犯罪。

监察机关作为监督者，可以对公权力运行监督，聚焦于公权力没有发挥应有效能的环节。包括公权力应介入而未有效介入或者不应介入却违规违法介入两个方面。应介入未介入方面，重点监督公权力管理缺失导致的权力真空，公共政策不能有效防控犯罪等问题。诸如黑恶势力组织通过贿买基层政权寻求不正当竞争优势、牟取巨额非法利润或者部分基层干部权力寻租，包庇、纵容黑恶势力组织的产生和发展。不应介入却违规介入领域，重点关注权力滥用、重复管理、多头管理等现象。诸如政企不分带来公权力管理失效、公权力和黑恶势力勾结介入民生领域导致各类犯罪滋生、危害社会稳定。

立足监督职能构造监察机关介入有组织犯罪的规范机制，完善介入的规范性是我国当下反有组织犯罪工作取得进一步成效的重要措施。我们既要全面充分地发挥监察机关的特殊作用，亦不能忽视公权力本身的法治风险，监察机关介入有组织犯罪的机制亦有可完善之处。

四、监察机关介入有组织犯罪案件机制的完善

治理有组织犯罪，权威高效、高度集约化的监察权有着显著的优势。但任何公权力的运行，如果没有合理制衡，偏离法治轨道、必然会蕴含着各种风险。监察机关介入有组织犯罪、发挥监察制度优势应理性严谨地防范其中的权力运行风险、完善介入机制。

(一)明确监察机关介入有组织犯罪工作的价值指引

监察机关办理有组织犯罪应在统一法律规范的指引下进行，确保反有组织犯罪案件的办理在法治的轨道里平稳运行。检视监察机关在《反有组织犯罪法》中的规范路径，我们应明确其介入机制的价值目标，这种规范路径的价值目标有两个方面：一是健全有组织犯罪的防控体系；二是将反有组织犯罪工作纳入到监察机关反腐败的战略拼图。

1.健全的有组织犯罪防控体系的实现

监察机关介入有组织犯罪工作应以建构健全的有组织犯罪体系为目标，并以这种目标作为指引，来修正介入机制的方方面面。建构有组织犯罪的防控体系需要准确定义有组织犯罪的内涵和外延，有组织犯罪有犯罪学和刑法学两个维度的定义。从本源上看，有组织犯罪是一个犯罪学意义上的概念，刑法意义上有组织犯罪应以犯罪学对有组织犯罪的有效分析为基本前提。(21)参见赵薇、王昭振：《有组织组犯罪鉴定及组织行为实行行为化——基于犯罪学与刑法学的视角转换》，载《法学家》2008年第3期。《反有组织犯罪法》第2条从广义有组织犯罪出发，吸收犯罪学意义上的有组织犯罪概念的合理因素，将恶势力犯罪也纳入到反有组织犯罪的视野中，并兼顾《刑法》关于黑社会性质组织犯罪的规定，将事实意义上有组织犯罪和规范意义上的有组织犯罪均纳入到视野中。犯罪学强调“一定的社会经济文化环境产生一定的犯罪形态，社会经济文化因素的改变必然带动犯罪形态的变化”。(22)康树华主编：《犯罪学大辞书》，甘肃人民出版社1995年版，第272页。从事实意义上的有组织犯罪概念切入，在有组织犯罪由低级到高级演进的过程中，尤其是有组织犯罪逐渐具备“组织性”的过程中，监察机关在“违纪”“违法”和“犯罪”等不同阶段通过行使监察权中的监督权能可介入反有组织犯罪工作，将遮蔽有组织犯罪的“保护伞”揭开，根除有组织犯罪发生的社会因素，有效阻却有组织犯罪的生存因素，实现一般预防和特殊预防的融合，在“刑罚”之外构造更为全面的犯罪防控体系。

同时，《反有组织犯罪法》第5条规定，反有组织犯罪应当依法进行，无论是依据监察法规，还是刑事诉讼法规，反有组织犯罪工作不能脱离法治的轨道。监察机关依法调查的反有组织犯罪终需司法机关的审查起诉和审理判决。监察机关应如公安机关一样，按照罪刑法定原则来认定相关罪名、按照刑事诉讼的证据标准来收集固定相关证据。因此，即使包含了以非刑罚措施处置有组织犯罪的路径，从全面依法治国的基本要求出发，反有组织犯罪工作仍然离不开以审判为中心的司法机制的制约。实现健全有组织犯罪防控体系的目标，监察机关仍然应坚持权力运作的基本原则(如比例原则)和公安机关、检察机关、审判机关等国家机关一并做好实体和程序上的衔接工作。

2.建构全面反腐败模式的制度需求

党的十八大以来，监察体制改革一直致力于监察机关行使监察权的权威性和独立性，目的在于实现一种不同以往的反腐败模式。这种模式突出集中统一和权威高效的特点。当下，我国反腐败模式改为由纪检监察机关统一行使调查权，惩治和预防腐败案件，这是新时期我国反腐败制度客观需求。

在处置有组织犯罪，尤其是打击黑恶势力背后的公权力“保护伞”时，必然涉及监察机关排他地处置有组织犯罪，甚至积极介入并主导公安机关、检察机关办理的有组织犯罪案件等权力分配问题。若一起有组织犯罪案件的主体中有公职人员涉嫌受贿罪时，应由监察机关为主展开调查。在现行的监察法规下，监察机关进行案件调查时，被调查人不享有聘请律师的权利，且如上文所述检察机关也不能介入监察机关调查程序行使法律监督权。作为比较，如果一起涉黑案件中公职人员参与但不涉及贪污贿赂等监察机关管辖的案件，继而由公安机关依照刑事诉讼法负责侦办，涉案人员的处遇和由监察机关主办的有组织犯罪案件将有明显不同。此时，我们应注意到，反腐败作为当下国家治理的核心诉求，某种程度上和全面依法治国的价值理念形成了博弈，这种博弈要兼顾政治效果、法律效果和社会效果的统一。监察机关介入有组织犯罪案件的办理所寻求的规范定位不能离开国家治理能力和治理体系现代化投射于腐败治理的基本制度需求，也就是说，监察机关首先是一个高效权威的新型反腐败国家机关，是在其履行反腐败职责的过程中处理相关的有组织犯罪。而无论是反腐败，还是反有组织犯罪，均以国家治理能力的提高为最终价值目标。反有组织犯罪工作应坚持和反腐败相结合、惩防并举、标本兼治。监察机关介入有组织犯罪的路径完善不能离开建构新时期反腐败模式的价值指引。

(二)监察机关介入有组织犯罪的纪法衔接优化

“纪法衔接”指的是党的纪律和国家法律的衔接。“纪”主要是指党纪中的惩罚性的纪律。诸如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规所规定的内容。“法”主要是指《刑法》《刑事诉讼法》《监察法》等国家立法。纪法衔接包括了制度和执行两个方面。(23)参见任建明：《运用好监督执纪“四种形态”离不开纪法衔接》，载《中国党政干部论坛》2016年第1期。监察机关介入有组织犯罪的路径中，有依纪进行的情形，如对依据《中国共产党纪律处分条例》对涉及有组织犯罪的公职人员进行的立案审查。有依法进行的情形，如依据《政务处分法》对涉嫌参与有组织犯罪的公职人员给予政务处分的情形，有依据《刑法》对涉嫌有职务犯罪公职人员确定罪名，并依据《监察法》在调查完毕后移送审查起诉的情形。凡此种种，均涉及纪法衔接的问题，监察机关介入反有组织犯罪工作，需要完善纪法衔接工作，完善的角度有两个方面：一是政治话语和法律话语的转换；二是纪法衔接模式的优化。

1.政治话语和法律话语的转换

监察机关是国家政治机关，其权力来源既包括《监察法》等国家法律，也包括《中国共产党党章》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规。在纪委监委合署办公的模式下，政治话语和法律话语的衔接是纪法衔接首先需要重视的问题。《监察法实施条例》第2条的规定中提及的“四个意识” “四个自信” “两个维护”等概念均具有“建构在中国传统政治文化和马克思主义基本理论基础之上”的特征，是具有“政治性、时代性、社会性和可传播性”的政治话语(24)参见李宁、凡颖：《改革开放以来学术界关于中国共产党政治语言研究述论》，载《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。，这样的话语逻辑在过往的规范性法律文件中是不常见的。监察机关完成反有组织犯罪监督、调查、处置等相关工作需要完善相关政治话语向法律话语的转换，将监察法规中的政治话语融入《刑法》《刑事诉讼法》等规范性法律文件中的法律话语中，这样才能和共同履行反有组织犯罪职责的检察机关、人民法院等国家机关行权的底层逻辑相衔接。两种话语逻辑转换的关键是坚持纪法共治、法治优先。党内法规和国家法律都是在中国共产党的领导下制定和实施的，根本目的是一致的。监察机关在反有组织犯罪的相关工作中转换政治话语为法律话语可从两个路径展开。

一是内容的精确性。法律是明确的，政治话语转换成法律话语的进程中，应将抽象的政治话语具体化、明确化。这一方面需要国家监察委通过监察解释进一步明确，另一方面需要监察机关在行使监察权时坚持比例原则、法律优先原则,自觉控制权力边界，在反有组织犯罪工作中规范行使监察权的权能。

二是执行的系统性。执行的系统性意味着监察机关在完成反有组织犯罪相关工作时应将政治话语嵌入法律话语体系中，以法律话语为基础，确保两种话语模式所属系统的有效衔接。例如，《监察法》第11条和《中国共产党条例》第27条均有“权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财”的表述。这些相同的文字分别存在于党纪和国法中，所蕴含的内容需要依据法律适用予以明确。以“权力寻租为例”，当监察机关将所调查的公职人员涉有组织犯罪案件移送检察机关审查起诉时，应从刑事法规的角度将“权力寻租”对应为受贿罪、滥用职权罪、包庇、纵容黑社会性质组织罪等行为，不能任意扩大权力寻租的范围。同时，如果被调查人的“权力寻租”行为尚未构成犯罪，则对应政治纪律、组织纪律、廉洁纪律等党的纪律和《政务处分法》的相关规定，予以被调查人党纪政务处分。

2.纪法衔接模式的优化

“纪在法前、纪严于法”是我国当下纪法衔接主要模式。监察机关介入反有组织犯罪工作仍然遵循这一模式，可以通过履行监察权的三项权能完善其介入机制。

监督职能方面，监察机关应坚持纪在法前，把党纪挺在前面的原则。监察机关“不仅是单纯的办案机构，监督是其首要职责、基本职责”。(25)黄武：《监督室纪委监委的首要职责基本职责》，载《中国纪检监察》2018年第9期。在有组织犯罪的治理中，监察机关通过对公职人员履行党章、宪法、法律、党的政策方针、党中央的重要任务部署、落实党风廉政建设等情况进行全面监督，从中发现并杜绝有组织犯罪发展的苗头。

调查职能方面，监察机关介入反有组织犯罪工作应坚持执纪审查和监察调查并重，即可以通过职务犯罪的调查介入反有组织犯罪工作，也可通过职务违法调查遏制有组织犯罪的犯罪，还可以通过执纪审查有效预防公职人员参与有组织犯罪。

处置职能方面，监察机关坚持纪法共治的路径。监察机关应强化党纪执行的实效性，将诸如问责、党纪处分等党纪措施落到实处。同时，避免“以纪代法”，明确党纪处分不具有终局性，同时构成违纪违法或犯罪行为的情形，应依法办理。监察机关和检察机关、审判机关建立好信息沟通机制，及时确保纪法共治，违纪、违法和犯罪行为的处置结果前后衔接。

(三)监察机关介入有组织犯罪的法法衔接的完善

监察机关介入有组织犯罪的“法法”衔接主要是《监察法》和《刑法》《刑事诉讼法》的衔接问题。在完成反有组织犯罪的相关工作时，监察机关的职权往往不具终局性。反有组织犯罪的前端需和公安机关衔接、终端则对接检察机关、审判机关。此时，“法法衔接”的完善就显得尤为重要。监察机关办理有组织犯罪案件的“法法衔接”的完善应建立在职务违法和职务犯罪的合理界定以及监察法规和刑事法规的有效衔接上。

1.职务违法与职务犯罪的合理界定

监察机关介入反有组织犯罪“法法衔接”首要的问题就是要合理区分职务违法和职务犯罪的界限。根据罪刑法原则，犯罪必须由刑法规定，职务犯罪也不例外，因此职务违法和职务犯罪区分的关键在于准确定义“职务违法”，不能“以纪代罚”，也不能一律做犯罪处理。公职人员参与有组织犯罪的行为本身不一定构成犯罪，有可能“停留”在违法层面。职务违法行为有一个共性要素和两种类型。职务违法的共性要素是“与职务相关联”，两种类型分别为社会危害性没有达到犯罪程度的职务违法行为和符合刑法规定但因时效、主体要件缺失等因素不构成犯罪的职务违法行为。监察机关介入有组织犯罪工作应准确把握违法和犯罪的界限。实务中，监察机关应以刑法规范作为行权的底层逻辑，紧扣刑法为监察机关办理有组织犯罪案件罪提供的规范供给，在罪刑法定原则的基础上查办公职人员参与有组织犯罪相关违法犯罪行为，不宜任意扩大行权范围。

职务违法和职务犯罪的合理界定还应注意违法与犯罪认定前后回转的情况。这种情况是指监察机关在调查阶段认为罪名属于公安机关，从而改变管辖至公安机关办理或认为调查对象的行为属于犯罪并移送审查起诉至检察机关，但之后公安机关侦查后作出不移送审查起诉决定、检察机关审查决定不起诉、或审判机关作出无罪判决的，监察机关应根据公安司法机关的处理结果进行审查并对涉及有组织犯罪行为的公职人员依其主体身份(区分是不是党员干部或是公职人员但非党员)作出相应的党纪政务处分，确保不遗漏处罚以及和公安司法机关处理结果的一致性。

2.监察法规和刑事法规衔接的完善

在反有组织犯罪的相关工作中，监察机关需要和公安司法机关完成实体和程序方面的衔接，这种衔接主要是监察法规和刑事法规之间的衔接，监察机关办理有组织犯罪案件行使的监督、调查和处置行为构成了有组织犯罪案件后续诉讼程序展开的基础。但因监察权运行的特殊性，监察机关介入有组织犯罪工作的机制仍然需要进一步厘清完善。

实体上，监察机关办理有组织犯罪切入点是“犯罪主体”，意即能构成为监察对象的主体才是监察机关介入有组织犯罪的抓手。根据《监察法》第15条的规定，“公职人员及有关人员”，并不包括单位。而根据《反有组织犯罪法》的规定，有组织犯罪包括“黑社会性质的组织、恶势力组织实施的犯罪”，这意味着单位可以构成有组织犯罪的主体。由是观之，监察机关介入有组织犯罪的机制在实体上和刑事法规存在差异，这种实体衔接上的缺失需要多个方面完善。从根本上说，这需要出台司法解释或监察解释予以明晰，在立法层面上正本清源。在立法工作未展开时，可先从两个方面完善。一是案件办理的前端，根据《监察法实施条例》第44条的规定，监察机关先对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法追究法律责任。其中，构成犯罪的，移送审查起诉。此时，监察机关只能以个人犯罪的证据标准移送审查起诉，这需要办案的监察机关在个人犯罪和单位犯罪的证据构架上进行适当的修正，在调查公职人员个人涉及有组织犯罪时同步收集符合单位犯罪要件的相关证据，如证实利益归属单位和归属于个人之间差异的证据材料。全面收集证据可以确保案件办理的证据标准前后统一。二是案件办理后端，审查起诉过程中，检察机关可以通过补充侦查或补充调查等形式将监察机关在调查程序中作为个人犯罪办理但符合单位犯罪要件的罪名调整成相应的罪名。

程序上，监察机关介入有组织犯罪工作在程序上和其他国家机关的衔接主要是基于监察法规展开的调查程序与基于刑事法规展开的刑事侦查、审查起诉等刑事诉讼程序的衔接。监察机关的调查程序处于闭环状态，在办案程序、强制措施、认罪认罚等方面规定和刑事诉讼程序均有差异。理论上，《监察法》应创设出至少不低于《刑事诉讼法》对侦查取证行为的规制水平的规范。(26)参见纵博：《监察体制改革中的证据制度问题探讨》，载《法学》2017年第2期。但从立法文本上看，《监察法》设置的监察程序在规范要求上确实弱于刑事诉讼法程序的规定。例如，《监察法》第25条规定查封、扣押相关证据时，“应当会同持有人或者保管人、见证人”当面完成核对工作。而《刑事诉讼法》规定的查封、扣押程序则要求“应当会同在场见证人和被查封、扣押财物、文件持有人”当场完成核对工作。一个是持有人“或”保管人、见证人、一个是见证人“和”持有人，一个是“当面”完成、一个是“当场”完成，很明显监察机关调查程序在取证标准是低于刑事诉讼程序的。

因之，在立法层面尚未有进一步规定的前提下，监察机关在程序上完善法法衔接应明确检察机关法律监督权对监察权的合理制约。在肯定监察机关独立行使调查权的基础上，通过检察机关行使法律监督权，引导监察机关对有组织犯罪的调查活动，并通过审查起诉权将案件办理的程序安排、证据适用等问题收束到符合刑事法治的轨道上来。检察机关对监察机关在反有组织犯罪工作的监督本质上是一种权力制衡，通过法律监督权规范化、法治化监察权的运行。

综上所述，监察机关在反有组织案件办理过程中的介入机制应建构在全面依法治国和全面从严治党的平衡和竞合之上。国家纪检监察体制改革从加强对所有行使公权力的公职人员的监督入手，实现国家监察全覆盖。这种全覆盖当然地包括对公职人员涉及有组织犯罪的监察。监察机关办理有组织案件是其通过完成反腐败任务实现国家治理能力和治理体系现代化战略的一个重要拼图。