永平县生态公益林管理存在的问题与对策

杨建标 马猛妮

（永平县营林经果站，云南 永平 672600）

0 引言

永平县位于云南省大理白族自治州西部、澜沧江东岸，境内森林资源丰富，是云南省重点林区县之一。加强生态公益林管理，促进生态文明建设，实现人与自然和谐相处，是永平县立县之本。

1 生态公益林的由来

生态公益林是指以满足保护和改善人类生存环境、保持生态平衡、保存物种资源、科学试验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目标的森林和灌木林。根据《中华人民共和国森林法》，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类，其中防护林和特种用途林是生态公益林的来源和基础。

2 永平县生态公益林建设现状

2.1 两类林区划

1999年，永平县进行生态公益林和商品林区划，将218 322.38 hm2林业用地区划为138 946.16 hm2生态公益林、79 376.22 hm2商品林。2008年，永平县进行森林资源二类调查，当地生态公益林面积69 633.80 hm2，商品林面积142 456.20 hm2［1］。2016年，永平县林业用地面积215 126.00 hm2，其中生态公益林面积63 309.00 hm2，占永平县林业用地面积的29.43%；商品林面积151 817.00 hm2，占永平县林业用地面积的70.57%；生态公益林和商品林占比约为3∶7［2］。2020年，永平县林业用地面积237 301.90 hm2，其中生态公益林面积69 618.40 hm2，占永平县林业用地面积的29.34%；商品林面积167 683.50 hm2，占永平县林业用地面积的70.66%［3］。

2.2 公益林区划界定与生态效益补偿

2.2.1 国家级公益林区划界定与生态效益补偿。2004年，永平县开展国家重点公益林区划界定工作，界定国家重点公益林面积22 274.00 hm2。将其按生态区位划分，江河两岸15 127.00 hm2，水土流失严重地区7 147.00 hm2；按权属划分，国有公益林4 565.00 hm2，集 体 所 有 公 益 林17 709.00 hm2［4］。2009年，当地编制国家级公益林生态效益补偿实施方案时，落实补偿面积22 273.33 hm2，其中国有公益林3 077.46 hm2，集体所有公益林19 195.87 hm2，涉及4个乡镇、19个村、1个国有林场、120个林班、806个小班、3 978户农户［1］。

2.2.2 省级公益林区划与生态效益补偿。2008年，永平县区划省级公益林面积47 359.80 hm2，2009年经省级核查认定为40 000.00 hm2。同年，当地编制省级公益林生态效益补偿实施方案时，落实补偿面积39 953.40 hm2，其中国有公益林3 817.20 hm2，集体所有公益林15 432.87 hm2，个体所有公益林20 703.33 hm2，涉及7个乡镇、56个村、413个林班、1 979个小班、5 207户农户［4］。

2.3 公益林修编

2011年，永平县对省级公益林进行修编，根据群众意愿、工程征占用及原生态区位错误等原因进行调出，并按区划界办法补进，总面积不变，乡镇间调整平衡。修编后，永兴县省级公益林面积39 953.40 hm2，其中国有公益林3 820.00 hm2，集体所有公益林17 210.40 hm2，个体所有公益林18 923.00 hm2，涉及7个乡镇、1个国有林场、1个自然保护区、55个村、257个林班、1 963个小班、4 557户农户［5］。此次修编后，永平县生态公益林面积为69 633.80 hm2其中国家级22 273.33 hm2，省级39 953.40 hm2，县级7 407.07 hm2［5］。

2013年，永平县开展公益林落界工作，对因与林地保护利用规划衔接错误、小班面积异常扣除等175个矢量小班进行调整，并在乡镇内调整平衡，国家级和省级公益林面积与上期一致。

2017年，永平县进一步完善国家级公益林区划界定工作，对不符合区划标准、改变林地用途、非林地三类进行剔除，同时进行补进，保证总量不变，乡镇间微调平衡。修编后，当地国家级公益林面积为22 273.33 hm2，其中国有公益林3 123.46 hm2，集体所有公益林19 149.87 hm2，涉及4个乡镇、19个村、1个国有林场、120个林班、948个小班［6］。

2019年，永平县第二次对省级公益林进行修编，将县级公益林面积纳入省级公益林。修编后，永平县省级公益林面积47 353.33 hm2，其中国有4 891.24 hm2，集体所有公益林13 101.06 hm2，个体所有公益林29 361.03 hm2，比上期增加7 399.93 hm2，涉及7个乡镇、1个国有林场、1个自然保护区、66个村、437个林班、4 998个小班［7］。修编后，永平县生态公益林面积为69 626.66 hm2，其中国家级22 273.33 hm2，省级47 353.33 hm2。

2.4 公益林优化

2021年，永平县与云南省同步开展公益林优化工作，与国土“三调”数据融合，对生态公益林进行优化。对国土“三调”为林地，符合国家级和省级公益林区划条件的原公益林不调整；对国土“三调”为非林地的原公益林予以剔除；对国土“三调”为林地，属于在册耕地造林，但不是退耕还林的，予以剔除。对国土“三调”为林地，符合国家级和省级公益林区划条件的用材林和能源林，补进为公益林。优化后，永平县生态公益林面积为70 026.00 hm2，其中国家级22 510.50 hm2、省级47 515.50 hm2；将其按权属分，国有为7 856.50 hm2，集体所有为17 930.50 hm2，个人所有为44 239.00 hm2［8］。

2.5 管理现状

2.5.1 管理机构。永平县林草机构健全，设置有永平县林业和草原局、大理永平金光寺省级自然保护区管护局、永平县森林草原防灭火指挥部等管理机构。永平县林业和草原局内设办公室、森林资源管理股、林长制办公室等13个股室，下设州级自然保护区管护局（博南山国有林场）、永平县林检局、永平县营林经果站、永平县森林资源管理站、永平县核桃产业服务中心5个事业单位和永平北斗林场1个森工企业。永平县森林资源管理股具体负责公益林管理工作，其他单位按职能职责负责公益林管理相关工作。永平县每个乡镇设有林业站，每个村（社区）设1名林业员，负责公益林管理等林业工作。

2.5.2 制度建设。永平县已将生态公益林管理纳入林长制进行考核，县、乡（镇）、村层层签订目标责任书。永平县结合实际，制定了《永平县生态公益林管理办法》《永平县森林生态效益补偿资金管理细则》《永平县生态公益林管护人员聘用办法》《永平县生态公益林管护人员考核管理办法》等，制作了护林员上岗证、护林员工作手册，统一发放巡山记录本，为当地林业建设提供了保障。

2.5.3 管护形式。永平县建立了全县统一的管护体系，划定了稳定的管护责任区，统筹考虑管护面积、人员配置和森工企业职工安置等因素进行管护。永平县对于权属为国有的公益林，由永平北斗林场聘用公益林专职管护人员管护；权属为集体的，由村民小组、村委会推荐护林员管护；权属为个体的，由农户自己管护。2011年，永平县与农户签订禁伐协议149份，限伐协议6 222份。2021年，永平县共有村级护林员749人，其中生态护林员554人、天保护林员195人，由乡镇人民政府负责组织实施辖区内的公益林管护工作，明确管护职责。永平县推进实施县、乡镇、村、小组、林农、管护人员“六位一体”的公益林管护机制。县、乡、村各级林长和护林员都安装了巡林App，确保公益林得到有效管护。

2.5.4 管护措施。一是实行封育管护，除满足农户基本生活需要保留少量的农民自用材、薪材的资源消耗外，停止天然林商品性采伐。二是禁止毁林开垦、乱占林地等破坏森林资源的活动，对森林资源实行监测、核查、执法3个全覆盖，加强常态化管理。三是森林草原高火险期内禁止一切野外用火；其他森林草原防火期野外生产性用火需要落实防火措施，按照规定申请批准；未经批准，不得在森林草原防火区内擅自野外用火。四是瞭望台在防火期实行24 h监视。五是护林员每个月巡护不低于20 d，发现情况及时上报。六是对森林病虫害发生情况进行监测上报。

3 永平县生态公益林管理取得的成效

3.1 生态公益林蓄积量不断增长

经过二十多年的管护，永平县森林蓄积量不断增长，林分质量得到提高。2020年，永平县生态公益林的蓄积量达4 463 696 m3［3］。

3.2 生态功能得到提升

永平县通过加强生态公益林管护，生态公益林的水源涵养、水土保持、固碳释氧等生态功能得到了较大提升，自然灾害发生率大大降低，区域生态环境明显改善。2012年以来，永平县没有发生较严重的山洪、泥石流等自然灾害。

3.3 生物多样性得到有效保护

永平县加强生态公益林管理后，境内生物得到保护，物种数量不断增加，尤其是大理永平金光寺省级自然保护区动植物种类增加较多。《大理永平金光寺省级自然保护区综合科学考察报告》显示，保护区有维管束植物183科667属1 485种；有国家重点保护植物35种（2021版），其中国家一级重点保护植物1种（须弥红豆杉），国家二级重点保护植物34种；与1990年相比，保护区植物种类新增27科190属481种；保护区动物种类有2 636种，其中新纪录1 870种，重要种类526种，优势种328种，并发现1个新属、2个新种［9］。

3.4 全民爱林护林意识得到进一步提升

永平县的生态公益林森林生态补偿深得民心，惠及6 300多户农户，既解决了公益林管护经费短缺问题，又让农户得到了一定的经济补偿，调动了农户护林积极性，使农户的生态环境保护意识得到了提高，形成了全民爱林护林的共识。

4 永平县生态公益林管理存在的问题

4.1 落界工作十分繁重、艰巨

永平县前期生态公益林落界以集体林权制度改革试点时核发的林权证为基础，林权勘查宗地图是1∶50 000地形图，数据粗略、不准确，加之公益林多次修编、调整，且时间紧、任务重、基层技术力量薄弱，导致公益林落界不精准。公益林优化后需要对调出、补入的集体和个人所有的1万多个公益林图斑重新进行落界，同时对保留的公益林完善落界。此项工作涉及面广、技术要求高、工作量大，任务十分繁重、艰巨。

4.2 孤立、零星、“插花”情况突出，管理难度大

2021年，永平县生态公益林面积70 026.00 hm2，共有15 164个图斑，但细碎、孤立、零星及“插花”、交叉的图斑突出。由于时间紧，当地没有完全进行调整优化，增加了管理难度。

4.3 管理人员不稳定，业务不熟悉

2016—2022年，县、乡公益林管理人员频繁更换，县级公益林负责人共更换了5人，某乡林业站站长更换5人。部分乡镇林业站甚至没有相对固定的业务人员负责公益林管理工作。由于变动频繁，管理人员对业务不熟悉，导致公益林管理工作开展滞后。

4.4 护林员补助低，巡护积极性不高

虽然公益林补偿标准不断提高，管护支出也有所增加，但扣除各级统筹后，667 m2用于直接管护的费用约为4.5元。同时，永平县属于天保工程区，停止天然林商品性采伐，对商品林仍需要加强管护。目前，永平县天保护林员中保护区护林员补助标准为1 400元/（人·月），其他159人补助标准为750元/（人·月），生态护林员554人补助标准为667元/（人·月）。护林员补助低，导致其巡护积极性不高。同时，由于补助未能按时发放，有的护林员主动终止合同。

4.5 补偿资金兑补滞后

由于部分农户的公益林没有林权证，有的林权证的四至和实际四至不相符，有的农户林地之间四至界限存在争议等，导致部分地块无法兑付资金。属于集体的部分补偿资金滞留在账户，没有发挥效益。还有部分地区因财政困难，补偿资金存在延期兑补的情况。

5 永平县生态公益林管理对策

5.1 精准落界，摸清底数

永平县应加强领导，抽调林业技术人员，将91卫地图、林调宝和ArcGis等软件相结合，在乡镇、村、小组、农户的配合下，重新进行全面落界。林业技术人员现地勾图，把公益林图斑面积准确落实到林权权利人。落界结果在各村委会、村民小组进行公示，为兑补资金提供依据。

5.2 完善监测，强化管理

永平县应对公益林实行“总量控制、区域稳定、动态管理、增减平衡”的管理机制。对于经批准公布的公益林区划界定成果，任何单位和个人不得擅自调整。国家级和省级公益林动态管理应当遵循责、权、利相统一的原则，确实需要调出的应当不影响整体生态功能，保持集中连片。同一地块，一经调出，不得再次申请补进［10］。在符合有关规定的条件下，给予基层对公益林调出、补进更加灵活的政策，建议对面积小于10 hm2的孤立、零星、“插花”的地块可直接调出，更合理地调整优化公益林，充分发挥公益林的整体综合效应。

5.3 稳定队伍，加强培训

永平县应加强对生态公益林管理工作的领导，稳定县、乡生态公益林管理机构和人员，不要随意调换公益林管理人员。同时，当地应根据县、乡生态公益林管理人员和业务人员的变动情况，及时开展业务培训，建议上级主管部门每年开展一两次业务培训，每次培训三四天，使新进人员掌握生态公益林管理政策、业务知识，提高其业务素质，确保其管护好公益林、用好补偿金。

5.4 优化管护范围，提高护林员补助

永平县应结合林长制网格化管理，把公益林管理落实到各级林长、护林员；统筹管理专职管护人员和生态护林员，合理划分管护范围和面积，提高专职护林员补助（参照村委会副主任补助标准），并按时发放。对护林员的聘用可以采取竞争性承包管护，强化对护林员的考核管理，确保生态公益林管理工作有序、高效开展。对管护责任区内发生破坏森林资源的情况，林业管理部门要追究各级林长的责任；对未及时向上级有关部门报告的护林员视为不认真履职，应及时辞退。

5.5 及时兑补补偿资金，落实生态惠民政策

根据落界成果，林业部门应及时与财政部门对接，完善资金兑补手续，争取年内将当年的补偿资金兑补给林权权利人，落实生态惠民政策。对权属、四至界线存在有争议的，林业部门应采取先搁置权属争议，再协商兑补方案，最后解决争议的处理措施。对于属于集体的资金，有关集体应严格按照公益林管理相关规定，采用“一事一议”民主决策制度，确保安全、高效、合理使用资金。

6 结语

生态兴则文明兴。永平县要想实现绿色发展，必须保护好森林资源，保护好生态公益林。