城镇职工基本养老保险中央调剂金政策调剂效果分析——基于2008—2017年省级面板数据测算

胡乃军，索朗坚参

(中国科学院大学 公共政策与管理学院，北京 100049)

在人口老龄化形势日益恶化与制度统筹能力较低的背景下，基本养老保险正面临严峻的考验。特别是在省际统筹之下，基本养老保险制度破碎[1]，无法发挥社会养老保险统筹互济和风险分担的功能，导致基本养老保险地区间差距不断扩大，严重影响制度公平与可续性。社会保障制度的核心问题是通过公平的收入分配共享经济社会的发展成果。养老保险金制度作为社会保障制度的重要组成部分也同样需要解决这一核心问题。因此，养老保险金制度首先解决的问题是平等性的问题，因为所有人都同样面临老年风险，通过政府强制、社会统筹的方式，在国民之间建立缴费与领取的机制，实现纵向代际间的较为平等的赡养关系。与此同时，对于横向不同地区、不同职业间的平等关系需要通过政府的再分配和制度改革来维持。养老保险制度最终的目的是相对公平地为广大老年群体的养老生活提供最基本的物质保障。

目前基本养老保险制度统筹还处在较低的水平，各个省份之间的制度抚养比、制度覆盖率、历史债务负担、基金收支结余情况等各方面存在明显的差异[2]。养老保险制度横向的互助共济、风险共担能力较弱，随着经济社会的发展如果各地区之间的差距进一步拉大，容易引发制度公平性问题。为缩小地区间基本养老保险差异，均衡区域养老负担，2018年基本养老保险中央调剂金政策正式实施，在中央层面对基本养老保险基金进行再分配，提高基本养老保险制度整体抗风险能力，促进养老保险制度的公平性。

根据中央调剂金政策中的制度安排，建立相应的计算模型，利用历史数据在较长的时间段内，模拟运行中央条调剂金政策，假设从2008年开始实行中央调剂金政策，测算得到2008—2017年10年间的中央调剂金政策运行数据。在测算结果中选取各省调剂金上解额、下拨额、各省基本养老保险基金结余、可支付月数等关键指标，从缩小养老保险地区差距、弥补困难省份基金缺口和促进养老保险制度公平等角度，衡量和考察中央调剂金政策的效果。利用历史数据虽然不能将人口变化和经济发展等因素纳入考察范围之内，但是在一定程度上避免了对未来养老金收支和各种参数估算的误差，能够较为准确地反映中央调剂金政策所带来的变化。

1 测算模型构建

1.1 中央调剂金政策的制度安排

中央调剂金政策调剂金的筹集和拨付额的计算方式如下：

某省份上解金=(某省份职工平均工资×90%)×某省份应参保人数×调剂比例。

某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额。

全国人均拨付额=筹集的中央调剂基金/核定的全国离退休人数。

其中，各省份职工平均工资为统计部门提供的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资；各省份在职应参保人数暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者的平均值为基数核定。

本文使用的原始数据全部来源于人力资源和社会保障部、国家统计局、中国统计年鉴、财政部等官方机构，实证计算部分由SPSS和EXCEL完成。

1.2 中央调剂金测算模型构建

1.2.1 各省上解调剂金

假设用Wi表示i省上缴金额，即

(1)

式中：Upi为i省城镇非私营单位就业人员平均工资；Uri为i省城镇私营单位就业人员平均工资；β、α分别为城镇私营单位就业人员及撑着非私营就业人员加权数；Lgi为i省城镇职工基本养老保险在职参保人数；Lqi为i城镇企业就业职工人数；γ为上解金比例。

1.2.2 各省下拨额

假设用Ti表示i省的下拨金额，即

(2)

1.2.3 各省净调剂金

已知Wi为i省的上解金额，Ti为i省拨付的调剂金额，假设用Ei表示i省的中央调剂金缴拨额，得

Ei=Ti-Wi

(3)

缴拨差额可以判断调剂金在各省份之间的流向，当Ei>0时，则i省为调剂金流入省份，在中央调剂金制度中处于受益位置，接受来自其他省份的转移支付；当Ei<0时，则i省为调剂金主要流出省份，在中央调剂金制度中处于贡献位置，为其他省份提供调剂金；Ei=0时，i省的基本养老保险基金不受中央调剂金制度的影响。

1.2.4 当期结余和累计结余

用Ki表示i省的调剂后当期结余，Ii为i省的当期养老基金收入，已知Ei表示i省的中央调剂金缴拨额，得

Ki=Ii+Ei

(4)

用Gi表示i省的调剂后累计结余，Ai为i省的养老基金累计结余，得

Gi=Ai+Ei

(5)

1.2.5 可支付月数

用Zi表示i省基本养老基金可支付月数，Pi为i省的当期养老基金支出,得

(6)

1.3 中央调剂金模拟测算结果

2008—2017年各地区上解中央调剂金情况来看，随着调剂金比例的提高，各地区上解调剂金资金规模也在逐年提高，其中，北京、广东、上海、江苏、浙江等经济发达省份贡献调剂金最多，由于调剂比例每年只增长0.5个百分点，各地区上解额度增速较慢。由此可见，调剂比例的提高需要渐进式推进，将各地区的调剂强度控制在适当的范围之内，避免由于调剂强度过高、比例上升过快导致地方政府出现抵触情绪和逆向调节风险。

从各地区中央调剂金拨付情况来看，大部分经济相对发达的地区调剂金拨付额在逐年稳定增长，而经济欠发达的中西部地区调剂金的拨付额有增有减，并不趋于稳定，产生这种状况的主要原因与当地的人口基数有关。经济发达的省份人口基数相对较大，而中央调剂金的拨付又与当地的退休人口数量有关，随着时间的推移，发达省份退休人员数量远高于欠发达省份，这些地区的调剂金拨付额也随之增长。因此，如果把时间跨度拉长，中央调剂金政策不仅仅只对欠发达地区有利。

另外，2008—2017年各省区市中央调剂金净调剂金额也在逐年增长(表1)。其中，北京、浙江、江苏、广东等几个省市，净调剂额在10年间均为负增长，在2017年，调剂比例提高到7.5之后，只有天津、河北、吉林3个省份净调剂额为正，其余地区的净调剂额由正转负，中央调剂金政策效果明显减弱，表明中央调剂金存在最优的调剂比例和政策时间窗口，尽量将最优调剂效果出现的时间提前。

表1 2008—2017年各省区市净调剂额度 单位：亿元

2 中央调剂金政策效应分析

2.1 缩小地区间养老保险基金差距

根据模拟测算结果可以看出，基本养老保险中央调剂金政策的实施，对于有效缩小养老保险地区差异效果显著。如图1、图2所示，研究在不同区域选择典型省份，对这些省份调剂前后基金结余情况进行对比发现，在中央调剂后，各省份之间的基金结余差距有所收缩。另外，在固定较低的调剂比例下，调剂效果有限，如果在合理的范围内，调剂比例逐年提升，则调剂效力大大增强。在职工平均工资、退休人数、参保人数等众多参数不可预测的情况下，中央调剂金的地区均衡作用主要取决选择何种水平的调剂比例，政策优化的目标也是追求最佳的调剂比例。

图1 2008—2017年部分省市调剂前基金结余情况

图2 2008—2017年部分省市调剂后基金结余变化

2.2 缓解基金缺口省份的支付压力

从调剂结果来看，中央调剂金政策可以缓解部分省份的基本养老保险基金支付压力。中央调剂金政策实质上是对基本养老保险基金的再分配，通过将经济发展基金结余相对富余省份的养老基金转转移给经济发展相对落后、养老负担较重的省份，一方面这些省份的基金缺口得到补充，缓解了养老压力，另一方面通过调剂金在省际之间的流动，有效分散了基本养老保险基金支付风险。

以基本养老保险常年处于亏损状态的黑龙江省为例，中央调剂金政策实施之后，该省基本养老保险可支付月数明显增长，基本养老保险基金支付压力有所缓解(图3)。但从长期来看，可支付月数仍在逐渐减少，基金支付压力逐年增大，一方面是该省劳动人口大量流失导致的养老保险制度抚养比被迫抬升，另一方，中央调剂政策效力随着调剂比例的提高而逐渐削弱，虽然这是历史过程中出现的问题，但与目前这些省份所面临的状况大同小异。因此在中央调剂金政策最佳调剂效果耗散之前，尽快跨越到全国统筹。

图3 2008—2017年黑龙江省基本养老保险基金可支付月数调剂前后变化

2.3 促进养老保险制度的公平性

公平是养老保险制度最基本的原则，作为社会再分配主要方式，一旦丧失了公平性，则失去了制度的内在价值。从当前养老保险制度发展的现状来看，离真正意义上的制度公平性还有不小的距离，养老保险地区之间的公平性有待改善。在养老保险省级统筹下，各地区之间的养老保险制度、基金收支结余、待遇给付水平都存在较大的差异，虽然区域间经济发展失衡是形成这种差距的最主要的原因，但是省级统筹下的养老保险制度不仅没有缩小和消除差距，反而在继续扩大这种差异，加深了制度公平性问题。

基本养老保险中央调剂金政策的实施意在提升养老保险制度公平性。在当前的状况下，中央调剂虽然不能从根本上消除当前养老保险制地区不公平性问题，但作为过渡性政策，可以为实现真正意义上的全国统筹奠定基础、积累经验，减小养老保险制度改革和发展阻力。另外，从制度的效力来看，中央调剂可以很好地均衡地区之间的养老负担，让东部沿海经济发达的省份反哺中西部和东北的经济发展相对落后地区，体现了社会主义制度的公平性和优越性。

2.4 提高基本养老保险基金整体抗风险能力

中央调剂金政策能够将个别省份的闲置养老基金重新在省际之间流动，在分散养老压力的同时能够提高基本养老保险整体抗风险能力。本文从测算结果中选取年度结余基金和年度可支付月数两个核心指标，将10年的数据求和平均之后得到各省年度平均结余和年度平均可支付月数(图4、图5)，并将两组数据进行调剂前后对比发现在中央调剂后所有省份的基金结余均得到改善。由此表明，基本养老保险在长期不仅能缓解养老负担较重省份的支付压力，而且可以帮助那些基金富余省份累计结余得到增长，提高养老保险基金抗风险能力，实现了养老保险制度的帕累托改进。

图4 各省区市基金年平均结余调剂前后变化

图5 各省区市平均可支付月数调剂前后变化

另外从可支付月数的变化来看，固定调剂比例下，不同省份之间仍然存在较大的差距，但是那些累计结余较少、养老压力较大的省份，可支付月数明显增长，减轻了内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁等省份的基金支付压力。也有部分省份调剂后可支付月数有所减少，如北京、上海、福建等省市，而浙江和广东两省由于基金基数庞大和人口大量涌入，使调剂之后可支付月数仍有增长。由此可见，人口流动对于养老保险地区差异起到关键性的作用。

3 结论与启示

3.1 结论

中央调剂金政策模拟运行结果表明，中央调剂金政策能够在较短的时间内有效缩小地区养老保险差距，缓解养老负担较重省份的基金支付压力；当调剂比例提高到2017年的7%后，大部分省份的净调剂金为负数，调剂效果不明显，甚至可能出现逆向调剂的风险，中央调剂政策存在最优调剂比例问题[3]；随着人口老龄化进程的加快，退休职工多的省份将会获得更多的调剂金，发达省份人口规模大，职工人数多，未来相应的退休人口也会比其他省份更多，因此，从长期来看中央调剂金不仅仅只对落后省份有利；通过各省份10年间调剂数据加权平均后发现，中央调剂之后所有的省份累计结余都有所增加，表明中央调剂金政策能够很好地分散各地区的养老金支付风险，从而提高基本养老基金整体抗风险能力。

3.2 启示

就当前养老保险制度所面对的形势而言，实施中央调剂金政策具有充分的必要性，在省级统筹下各地区养老保险制度存在较大的差异，养老保险基金收支差距大，社会养老保险统筹互助作用无法发挥，影响制度的公平性和可持续发展。中央调剂金制度的实施一定程度上缩小了基本养老保险地区差异，对促进制度公平性、提高养老保险整体抗风险能力、缓解困难省份的基金支付压力具有非常显著的效果，这些都证明了中央调剂金政策的有效性。但是，中央调剂金政策实施必然会触及地方政府的利益，政策的深化和推进难免陷入各级政府的利益纠葛；另外，制度实施时间不长，调剂机制尚不成熟，而且监督激励机制尚未真正建立，这些问题都可能阻碍中央调剂金政策目标的实现。因此，中央调剂金政策本身还需要不断完善和升级。

落实和推进中央调剂金政策是实现养老保险全国统筹的关键一步，随着中央调剂效力不断提高，基本养老保险首先在中央层面实现统收统支，为实现“六个统一”奠定了良好的基础，地区差距逐渐缩小、改革阻力不断减小[4]，应当牢牢把握这个关键的机会窗口，继续深化养老保险改革，巩固中央调剂金政策成果的同时实现真正意义上的全国统筹。