全球体育治理的现实困境与中国方略——基于人类命运共同体视角

郑志强，任慧涛，翟丽丽

(1.山西师范大学 体育学院，山西 太原 030000；2.泉州师范学院 体育学院，福建 泉州 326000； 3.山西师范大学 外国语学院，山西 太原 030000)

全球体育治理缘起于20世纪90年代初期，国际体育组织及附属机构在全球大量兴起，各类国际体育组织由离散化的状态逐渐走向集中化[1]，逐渐形成一种以国际奥委会为中心的，较为稳定的国际治理制度和治理规范。随着全球体育治理问题的不断积累和叠加，使得治理任务变得更为困难和复杂，国际体育组织对全球体育治理的掌控力下降[2]，已经无法有效解决全球体育治理问题，需要更多的主体参与进来，共同推动全球体育治理秩序稳定、和谐发展，推动全球体育可持续发展。党的十九大报告把“倡导构建人类命运共同体，促进全球治理体系变革”作为中国外交工作的重要举措和成就[3]。将人类命运共同体作为中国参与全球体育治理的行动纲领，对国际体育局势进行准确研判，分析世界发展的各种不确定性和共同挑战，联合世界各国人民共同应对各种危机，共同建设人类社会的美好未来。基于此，本研究以全球体育治理为研究对象，从学理层面阐述全球体育治理的理论内涵，以及分析全球体育治理的现实困境，以中国参与全球体育治理为基点，阐述人类命运共同体理念与全球体育治理理念的价值共识，探讨人类命运共同体理念推动全球体育治理秩序变革的积极作用，提出人类命运共同体理念推动全球体育治理议题的中国方案。

1 全球体育治理的基本内涵

1.1 全球治理的含义

按照詹姆斯·罗西瑙的观点，治理是通过现行规则之间的重要制度安排，当两个或多个规制出现重复和交叉时，或两个或多个主体利益竞争和冲突的情况下，需要采用更规范、更法治的原则、规则和决策程序协调[4]。全球治理主要是针对全球性发展问题而言的，很多全球性问题需要各个国家和国家组织共同行动和共同应对，在治理理念和治理方案上达成一致。1995年，全球治理委员会创办《全球治理》杂志，并发布《我们的伙伴关系》报告，系统阐述了“全球治理”理念。该报告指出，“治理”是多元主体共同管理事务，多元主体包括个人、机构、公共部门与私人部门等，并引入利益相关者概念，强调不同利益主体、相互利益关系冲突的协调与合作。全球治理既包括被授权的正式组织和机制，也包括被人们和相应机构认可的非正式制度安排[5]。

全球治理需要体现公共性、多元性和协商性[6]。它不仅仅是一套国际规则，也不单是某一项国际活动，而是一种完整的过程。安东尼·麦克格鲁认为，全球治理不仅包括正式制度、组织结构以及国际规则和规范，这些制度和规范主要来源于国家组织、政府部门的权威制定，还包括国际非政府组织、团体、跨国公司、公民社会、专家学者等，对国际制度、规则制定、治理结构、治理体系等产生影响的目标和对象[7]。气候变暖、环境恶化、难民危机、贫困、疾病等问题，给人类社会可持续发展提出严峻挑战，人类社会需要以整体论和共同利益论为价值导向，摒弃对抗和冲突思维，寻求多元主体的协商、对话，健全和发展人类安全、和平、发展、福利、平等的新的国际秩序，推陈出新，共同创造人类社会公共事务的新规则、机制和方法，解决全球治理集体行动难题，推动全球治理秩序和治理体系有序变革[8]。

1.2 全球体育治理的基本内涵

对于全球体育治理内涵的理解，国内学界分别使用“国际体育组织的治理”[9]“奥林匹克的治理”[10]“世界范围的体育治理”[11]“全球体育秩序的治理”[12]“全球体育法的治理”[13]等不同概念来表述，可见，国内学界对全球体育治理基本内涵的理解尚无定论。从治理范畴来讲，全球体育治理属于全球治理体系的一种，是全球化的产物和结果[14]。从本体论视角来讲，全球体育治理是典型的奥林匹克治理。它主要依托国际奥委会、国际单项体育协会为核心的治理机制和程序，依靠稳定的组织制度、组织结构、组织体系等，依法独立运营，保持高度自治，不受外界干预和控制[15]。从参与主体角度来看，全球体育治理是由政府间国际组织(联合国、欧盟)、国际体育组织(国际奥委会、国际单项体育协会)、国际体育监管机构(WADA、CAS)等各类机构组成的治理体系[16]。从描述性意义来讲，全球体育治理内涵与全球治理内涵有着较为相似之处，它是一种无政府治理状态，主要依靠国际体育组织的体育制度、治理结构、治理规范、治理规则等正式制度安排，维持现有的全球体育治理秩序。全球体育治理，是一种超民主的治理，各种治理主体以平等关系，通过民主对话和协商，采取共同行动承担全球体育问题的责任，以维持全球体育治理的正常秩序。

2 全球体育治理的构成要素

2.1 全球体育治理的价值理念

全球体育治理价值体现在全球体育治理要达到的体育治理愿景和目标。具体体现在以下四个方面。(1)普适性。作为一种全人类的生活哲学，奥林匹克价值理念超越了国家、种族、意识形态、地缘政治，反映出一种多元化的利益价值观，满足不同国家、国际体育组织、国际组织、专家学者、运动员、球迷观众、媒体、赞助商等利益相关者的利益诉求。(2)合法性。即全球体育治理要遵守全球体育法律法规，服从和服务于全球体育治理的总目标。这要求各类参与主体严格遵守各类体育法律法规，弘扬体育治理的民主价值和法治精神，共同维护国际体育秩序的公平公正，确保全球体育治理的透明、问责、团结等善治目标的实现。(3)合规性。国际体育组织不断完善内部治理，构建高效科学的法人制衡机制，加大组织财务审计力度，确保体育自治的透明与规范。(4)可持续性。奥林匹克休战协议、性别平等、种族平等、难民人道主义等都是奥林匹克可持续价值的延续，各类参与主体建立永久性合作关系，发挥体育在促进世界和平与发展、体育推动全球可持续发展、体育与全球健康等议题中的功能和价值[17]。

2.2 全球体育治理的重要主体

全球体育治理的主体是指制定和实施全球体育规制的组织机构。(1)联合国。联合国致力于全球体育政策制定、政策实施、政策评估等领域，借助体育的力量促进世界和平与发展、体育推动全球可持续发展[18]。(2)国际奥委会。国际奥委会是全球体育治理的缔造者、倡议者，是全球范围内成立最早的、最具影响力的国际体育组织。(3)国际单项体育协会。国际单项体育协会拥有自主管理各自项目的权利，制定统一的竞赛和裁判规则，推动赛事的国际化发展。当前，被国际奥委会官方承认的国际单项体育协会共67个，被列入奥运会项目的体育协会有40个，夏季奥运会协会共33个，冬季奥运会协会7个。国际单项体育协会是国际体育治理的核心机构，其成员由国家体育协会的代表组成。

2.3 全球体育治理的客体

全球体育治理的客体。一类是全球体育治理领域的内生性问题。(1)兴奋剂、种族歧视、性别不平等引发对全球体育法治、体育精神、体育道德、体育伦理的困境反思；(2)国际体育组织腐败导致国际体育组织自治的透明度、合法性、公信力下降，国际体育组织之间的利益冲突加剧，在机制和体制上难以形成统一行动，导致全球体育治理的集体性困境；(3)新型国家参与全球体育治理的意愿和能力增强，但在国际体育治理中的话语权缺失。另一类是全球治理领域的跨国性问题：如体育促进可持续发展议题，体育促进世界和平与发展的议题。这类重大议题必须依靠国际社会的共同努力才能有效解决。联合国、国际奥委会将体育作为其实现全球治理的重要工具[19]，推动体育促进世界和平与发展、体育促进全球可持续发展、体育与气候治理、体育与健康等公共性问题，使得体育在全球治理中的价值和功能凸显[20]。

2.4 全球体育治理的监管机制

当前，负责全球体育治理监管的两大主要机构包括世界反兴奋剂机构(WADA)和国际体育仲裁法庭(CAS)。其中，WADA的主要任务是负责审定违禁药物名单，负责反兴奋剂的检测、处罚、预防、教育等工作。CAS专门负责国际体育领域的纠纷、维护运动员的合法权利和全球体育治理的私法公正[21]。CAS的主要职责包括：调解国际体育组织之间的利益纠纷、根据国际奥委会的要求出具法律意见、调解全球体育治理领域的一般性纠纷。如体育商业赞助、兴奋剂、国籍认定。体育竞赛资格判断和竞赛规则合理性的技术性问题。

2.5 全球体育治理的效果

全球体育治理效果是指国际体育组织对国际体育治理的有效性。国际体育制度和国际体育环境是影响全球体育治理效果的重要因素。Becca Leopkey认为国际奥委会与国际单项体育协会之间的利益关系既合作又冲突，国际奥委会奥运商业赞助收入分配比例是双方治理关系的核心轴，在国际奥委会加大奥运商业赞助分配的情况下，国际单项体育协会采取积极配合的态度，在奥运商业赞助分配减少的情况下，国际单项体育协会配合态度较消极[22]。阿诺特·赫拉尔认为国际单项体育协会善治绩效一般，存在决策和机制不透明、选举和治理程序规范性不够、利益相关者参与不足等问题，导致组织内部投机主义盛行，组织的合法性和可信度缺失[23]。任慧涛对联合国和国际奥委会推行的体育可持续发展战略实践效果进行了总体评价发现，现阶段，赛事碳排放指标体系标准缺失，未能根据单项体育协会赛事规模和密度，制定具有差异化和可操作性的激励政策，全球体育可持续治理效果总体欠佳[24]。

3 全球体育治理的现实困境

3.1 全球体育治理价值理念共识的弱化加速“价值基石”的瓦解

现阶段，国际体育组织之间利益分歧较大，国际奥委会与国际单项体育协会、WADA等机构之间“二元对立”思维根深蒂固，导致全球体育治理的价值基础显现出无法与治理实践相适应的价值共识。如在兴奋剂治理层面，表面上，国际体育组织同意搁置分歧，共同遵守WADA反兴奋剂标准，但实践中，国际体育组织之间利益分歧较大，难以形成较为统一的治理共识。2016年，国际奥委会主席巴赫表示：“同意与WADA紧密合作，支持WADA兴奋剂打击的处罚。”同年，WADA向国际社会提议全面禁止俄罗斯运动员参加里约奥运会，但这一建议被IOC拒绝，国际奥委会将决定权交给各国际单项体育协会。各类国际单项体育协会之间由于运动项目文化、地区影响力、话语权的差异，在国家运动员选拔机制上对待兴奋剂态度并不统一，造成全球兴奋剂治理机制的分散性和治理体系的复杂性。

3.2 国际体育组织自治封闭性，外部监督排他性，导致全球体育治理的民主性与合法性缺失

国际体育组织腐败问题导致其合法性和公信力危机，以及自身自治体系无法代表全球体育公共的管理规范制度。国际奥委会主席巴赫向全世界强调“改变或被改变”的理念，增强奥运会的独特性和普遍性，推动奥运会的可持续发展。但从其改革的实践效果来看，诸多改革措施只是外围的修修补补，难以取得实质性的进展。国际体育组织内部治理结构的封闭性、同质性，国际体育管理机构并不总是能有效履行其管理职责。国际体育组织对外部的监管极力排斥，重视机密性、等级制和自上而下的决策机制，使得国际体育组织腐败问题频发，国际体育组织的透明度、可信度和合法性严重缺失[25]。像国际奥委会这样一个规模庞大的非营利法人机构，主要依靠商业赞助维持其生存和发展，但其内部治理缺乏法人制衡机制，同时又保持高度的自治，排斥外部力量的干预和监管，使得其组织制度和治理程序的合法性、可信度下降。正如英国体育首席运营官Simon Morton说：“保护主义的作法不会阻止这种威胁，国际奥委会和国际单项体育协会也不能躺在曾经的功绩上，声称拥有管理全球体育运动的历史性权利。”[26]

3.3 全球体育治理机制被不断分化，治理议题不断泛化，增加全球体育治理的难度

首先，国际体育组织之间利益冲突严重，导致全球体育治理体系的逐步分化。长期以来，国际奥委会和国际单项体育协会之间存在利益调试性难题。国际单项体育协会抱怨国际奥委会分配比例不合理、支出不透明。1976年，国际单项体育联合总会(ASOIF)成立，标志着国际单项体育协会结成利益联盟，就奥运会商业化改革、职业运动员参与、奥运会商业收入分配比例等问题上形成对抗。为了削弱国际单项体育协会联盟的整体实力，1982年，国际奥委会组建夏季奥林匹克项目联合会(AIOWF)和冬季奥林匹克项目联合会(ASOIF)两大组织。国际体育组织内部利益的冲突升级，导致组织内部派系林立，奥林匹克体系的治理结构被逐渐分化。

其次，全球体育治理体系的碎片化加剧全球体育治理乏力。全球体育治理主体不断增多、治理领域不断分化和散化，制度安排向多层面和多领域发散。对原有奥林匹克治理体系造成较大冲击，国际奥委会治理机制改革相对滞后，新旧体制之间的各类制度复合性加大，不同行为体、组织与机制之间缺乏有效互动。

最后，全球体育治理议题范围扩大，造成全球体育治理的难度加大。除了传统的体育内生性问题，如兴奋剂、体育腐败、性别平等、种族歧视、操控比赛等传统的治理难题之外，一些非传统、突发性的全球热点问题增多，如体育促进可持续发展议题中的环境治理、气候问题、体育促进世界和平与发展、体育与艾滋病防护、体育参与区域冲突和协调等成为全球体育治理新的议题。旧的问题尚未得到有效规制，新的问题源源不断，导致治理问题不断积累，国际体育组织之间治理理念分歧、利益关系交错变化，职能结构不断重叠，治理主体之间的合作与冲突加速，使全球体育治理的难度增加。

3.4 单边主义、保护主义回流，全球体育治理变革进程缓慢

受疫情的持续冲击，全球体育治理领域的不确定性因素增加，安全办赛成为各国体育治理的重要变量。为确保办赛与防疫工作同步进行，各国政府推行体育赛事现场观众禁令，体育产业技术要素全球流通受限，体育赛事贸易、技术、数据、运动员、教练员跨国流动性降低，各国体育治理结构更加“内视化”。以美国为首的西方国家单边主义和保护主义回流，参与全球体育治理的积极性下降，不再主动承担作为超级大国应履行的国际体育义务，在国际体育贸易制造各类不尽合理的规则与条款，不断对国际体育规则、体育制度进行修改，对发展中国家参与全球体育进行打压和抵制，全球体育治理多边合作陷入停滞状态。

4 推动全球体育治理变革的中国方略

4.1 人类命运共同体理念引领全球体育治理理念的价值共识

人类命运共同体是一种普适性的全球治理理念，是符合全人类体育发展的理想模式。一方面，人类命运共同体作为引领全球发展的新理念，具有大局性、前瞻性、普适性和统领性，为现代奥林匹克运动的异化问题提供了新思路，引领了新方向。人类命运共同体理念与现代奥林匹克运动在本质内涵、实现路径和实践归宿上高度契合；现代奥林匹克运动的异化表现在本质异化、过程异化、结果异化三方面，亟须价值重构、身份明晰与本源回归。共商共建，建构现代奥林匹克运动参与主体内外合一的规则制度体系；互利共赢，生成现代奥林匹克运动长效共生机制[27]。 另一方面，人类命运共同体是一种整体性思维下的全球观，是对长期以来西方体育主导个体本位的思维方式的否定。在人类命运共同体理念的指引下，基于马克思主义理论中国化的体育理论创新与实践价值为指导，推动两者之间在形成理念共识与价值互动，优化两者的内在关系与融合路径，挖掘人类命运共同体的理论意涵、现实价值与时代特征，以中国传统的体育文化智慧思维与全球体育治理进行持续的“互系性通变”。

4.2 人类命运共同体引导全球体育治理主体关系走向合作共赢

全球体育治理问题的不断积累和叠加，使得治理任务变得更为困难和复杂，任何一种主体已经无法有效解决全球体育治理问题，需要更多的主体参与进来，共同推动全球体育治理秩序稳定、和谐发展，推动全球体育可持续发展。“合作共赢”是人类命运共同体所倡导的核心意识，联合国、国际奥委会、国际单项体育协会之间应建立平等均衡的新型合作伙伴关系，构建利益相连、相互依存的集合体。构建人类命运共同体离不开国际体育治理各类主体在各领域的合作，推动全球体育治理的完善是人类命运共同体构建的必由之路。人类命运共同体不是某个具备超级权力性质的体育组织机构，而是各国政府、国际体育组织、国际政府间组织共同构成的一种共生关系。人类命运共同体号召各利益相关主体平等参与、集思广益、共同商议，主张全球体育成果共治共建共享。

4.3 人类命运共同体推动全球体育治理体系的良性变革

人类命运共同体作为一种新型的全球治理秩序和规范，着眼于制定一套符合全球人类整体利益，全球各个国家、国际体育组织、国际组织之间共同遵从的体育治理制度和规范。全球体育治理制度规范核心有以下两点：一是利益共同体下治理主体各自责任的界定和分担。二是立足于全球体育发展未来。中国应积极构建好与各类主体之间的合作关系，有效推动全球体育治理体系逐渐转变成为一系列多层次、多领域、多主体的制度体系安排。积极参与全球体育治理机制变革，推动国际体育组织进行实时管理、透明度、去中心化，打破内部壁垒，对其内部权力、治理边界进行重塑。向国际体育组织改革介绍中国体育治理的经验和优势，有效参与国际体育组织治理的理念构建、议题设置、决策制定等，向国际体育组织输送高质量的体育人才，提升中国在国际体育治理中的话语权。

4.4 人类命运共同体为全球体育治理提供中国议题

一方面，和平与发展是全人类所追求的共同愿景。人类命运共同体倡议中国积极参与全球体育治理，推动构建“合作共赢，共同发展”的世界体育合作交流模式[28]。中国始终维护联合国和国际奥委会的自治地位。共建人类命运共同体，共同建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界，是中国体育参与全球体育治理的战略选择。另一方面，绿色发展和可持续发展是时代潮流。人类命运共同体始终以应对和解决体育面临的全球性挑战为主要目标。人类命运共同体将生态体系引入国际秩序语境。在生态上构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系。倡导实现人与自然和谐相处，是人类命运共同体理念的重要内涵。以2022北京冬奥会举办为契机，中国始终秉承‘绿色办奥’理念，按照《奥林匹克2020议程》办奥“新规范”，落实奥运会“可承受、可收益、可持续”发展理念。在人类命运共同体理念指引下，中国应将可持续发展的理念与方针融入体育外交战略中[29]，中国体育外交应紧密结合“一带一路”倡议，注重体育与环境治理领域的大国合作，有效吸收美国、英国、欧盟等西方国家的治理经验，提升中国体育与环境治理效能，向世界各国分享中国体育与环境治理经验的“示范效应”。同时，综合利用现有的国际体育制度体系，联合国、国际奥委会、国际单项体育协会等主体采取联合行动，通过制定有约束力的国际体育规则或各种非正式的安排解决全球体育问题。

5 结语

“百年未有之大变局”与“百年未有之大疫情”加剧全球体育治理体系变革，使得治理任务变得更为困难和复杂，任何一种主体已经无法有效解决全球体育治理问题，需要多元主体共同参与推动全球体育治理秩序稳定、和谐发展，推动全球体育可持续发展。作为一种普适性的全球价值理念，人类命运共同体与全球体育治理在理念内涵上保持一致，对协调多元体育主体与多重利益关系，以政策和规则引导为主要治理方式，推动全球体育治理理念的可持续发展。在具体实践中，中国反对国际体育霸权主义和单边主义，倡导多边主义，协调与联合国、国际奥委会等机构的伙伴关系，以2022年北京冬奥会举办为契机，积极践行联合国和国际奥委会体育与可持续发展理念。中国体育外交坚定不移地走和平与发展道路，加快体育强国建设步伐，有效引导国际体育治理秩序变革，为全球体育治理议题提供中国方案。