新常态背景下南京市鼓楼区空间优化建议——基于区级政府行政事权的思考

南京市规划设计研究院有限责任公司 韩月娥

一、城市空间发展的“新常态”如何

（一）从“增量扩张”到“存量优化”

贯彻党中央“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念下，面对资源环境紧约束、城市品质提升、区域协同发展等新常态、新要求，上海建设用地减量化行动提出“五化调控”。通过“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提升”，构建了资源、效能、机制“三位一体”的土地全生命周期管理体系。

（二）从“空间建设”到“空间治理”

空间建设是政府主导，垄断建设用地供应，体现执政者意志。政府土地一级开发、土地增值、高速度发展是经营城市的路线。空间治理是协调各种利益，理解各种需求，而制度设计、政策规划则成为重点。政府提供公共服务，通过招商引资、吸纳人口，最终获得税收，是以高质量发展为特征的运营城市路线。

（三）从“大规模拆旧建新”到“城市有机更新”

城市空间品质是城市的核心竞争力。大拆大建的“旧区改造”难以为继，应转向内在生长、精细管理、精雕细刻的“城市更新”与“空间品质提升”模式。例如南京小西湖街区的微更新，通过一系列探索，形成了多元主体参与、持续推进的“小尺度、渐进式”再生路径。

二、鼓楼区空间现状特征

（一）鼓楼概况

鼓楼区西北方向紧临长江，东南踞城市中心新街口，具有独特的区位优势。总体定位为国家重要的科技创新中心、江苏省政治经济文化管理中心、苏南重要的现代服务业基地、南京市现代化国际性人文绿都核心区。总面积53平方千米，规模位于主城四区中第三位。

（二）空间特征

1.山水资源特征

鼓楼区是南京“山水城林”城市特色的缩影，自然资源品质好，个性鲜明。长江贴身而过，秦淮河、金川河穿境而流，幕府山、老虎山、北崮山、狮子山、清凉山等山体镶嵌其间。由幕府山、老虎山一路延至狮子山、清凉山，形成较为连续的山体脉络。长江、秦淮河、金川河、护城河、十里长沟形成主要的水系。明城墙及新街口——鼓楼、湖南路、中央门、龙江节点展示出了城市风貌。中山路及颐和路公馆区已形成富有南京特色的林荫道（图1）。

图1 “山水城林”分析图

2.人文资源特征

鼓楼区历史文化资源丰富，且保存较好。现有各类文物古迹699处。如远古时期的北阴阳营、南唐前的石头城，以及明代的郑和文化、晚清的商埠文化等，这些在南京城市发展史上产生了深远影响。中西合璧的民国公共建筑及高级住宅区等，在中国近代建筑史上占有重要地位。

（1）古代历史文化遗存

远古时期的北阴阳营、南唐前的石头城、明鼓楼、明城墙、明代的郑和宝船遗址等。

（2）民国历史文化遗存

现有民国文化资源主要分布在中山北路、颐和路、大马路、仙霞路等沿线，以及南京师范大学、南京大学周边地区。

（3）高校历史遗存

南京大学、南京工业大学（虹桥校区）、南京师范大学、河海大学、金陵协和神学院等高校内保留了众多优秀的历史建筑。

（4）现代人文因素

现代建设也形成了一些标志性建（构）筑物，如长江大桥、紫峰大厦、阅江楼、省政府等，成为鼓楼空间特色的重要影响因素。

（5）科教

鼓楼区历史上科教资源较多，共有高等院校18个，大学科技园7个，重点实验室21个，工程技术研究中心72个，空间上形成了一个智能C环。（图2、表1）

图2 鼓楼区高校分布图

表1 鼓楼区科教资源占南京市的比重

（6）医疗

鼓楼区是南京市医疗健康资源最集中的城区。闻名省内外的十余所综合医院和专科医院在区内集聚（三级医院有11家）。区内还分布有南京中医药大学、中国药科大学、南京医科大学、江苏省和南京市药物研究所、南京生物化学制药研究所、医药生物技术国家重点实验室等。

（三）小结

自然、历史、现代是鼓楼的三大特色主题，鼓楼区空间特色为“依山滨江山水城、石城虎踞文化城、商贸科技现代城”。

三、鼓楼区空间优化对策与建议

图3 空间特征叠加图

新常态背景下，我们应该转变认识、改变行为，变“大拆大建”为“精雕细刻”、变“高速发展”为“高质量发展”、变重“生产空间”建设为“生活生产”空间并重、变“空间开发”为“空间治理”。鼓楼区的目标是建设一个更具有善意的城区，包括善意的设计、善意的空间、和善意的管理。在此基础上我们提出三大愿景，及其对应的三大空间策略。

（一）空间策略一

1.愿景一

围绕人的需求，塑造出一个更有善意、更有爱的城区。

（1）营造平等共享的社会体系

建设公共设施一体化、加大供应可以接受的住宅、保障社会弱势群体应有的权利、营造扶持文化多样性与注重社会价值的氛围。

（2）营造健康绿色的幸福家园

建立高效公共保健医疗体系，消除健康盲区；加强疾病预防管理，增强应对突发卫生事件的能力，保障市民食品安全；建立完善的教育体系，消除知识盲区；增加老龄人口参加社会活动的机会，健全老龄社会福利体系。

（3）共创共享丰富的城市文化

营造所有人共享的文化氛围，促进地区的文化特色发展。

2.空间策略——善意的设计、善意的空间、善意的管理

调查、掌握市民的需求，营造多元的街道空间，充分挖掘绿地空间，形成连贯的慢行步道系统，打造15分钟社区生活圈。

做一些善意的细节设计，比如安装在红绿灯上的提示音箱、慢车道和人行道“无缝连接”的缘石坡道、不间断的盲道、快速便捷的交通换乘、清晰的指示系统、公共厕所体系、体现性别关怀的厕位比例等等。

3.重点空间行动

以滨江绿化带、外秦淮河等为线状支撑，串联面状公园，构建覆盖鼓楼区的慢行绿道系统。绿道系统不仅仅是通道型空间，更是能停驻、能停留、能交往的空间，是串联多元功能的空间，是体验鼓楼文化的空间，是体验城市善意的空间。

（二）空间策略二

1.愿景二

关注社区要素中的社会化要素，重塑社区精神，建设一个让人更愿意扎根生活的城区。

社区是指聚集在一定的地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是社情民意、社会基层各种矛盾和问题反映比较集中的地方，它是城市的“细胞”。为社区服务的公共设施包括各种商业设施、文化娱乐中心、医疗卫生机构等。

2.空间策略——走进社区、重塑社区，加强社区规划

改善民生、推进社会治理创新成为十八大以来的关键词。中国城市发展从经济主导转向经济、社会、生态协同发展，社区的一些社会化要素逐渐引起广泛重视，多元复合型的社区开始出现。

3.重点空间行动

以多元复合型社区为重点，开展社区治理和社区重塑行动。“复合型社区”社区重塑的关注点主要包括：与社区相融合的就业和创业机会、共同的文化认同和心理归属、一站式的生活服务、活力开放的公共空间、安全舒适的社区环境。

（三）空间策略三

1.愿景三

围绕存量空间，塑造出一个弹性生长的城区。

（1）增量规划

目标：如何建设满足公众需求的基础设施

重点：建设的标准、城市形态、发展方向、空间组织、功能分区、路网布局、建筑景观、重大设施选址等。

技术：规范标准（用地标准、用地性质、道路宽度、间距）；建筑特色（风格、色彩）；公建配套标准；财务平衡等。

（2）存量规划

目标：如何将“区位”转移给最优的使用者

重点：用途改变的途径、容积率改变的途径、新城市功能的引入、产权的转移、公共服务的定价与收费等。

技术：运营成本与收益分析、公共产品的定价与收费模式、违规建设的界定及管理等。

2.空间策略——存量摸底、存量规划、存量利用

中心区位土地价值的重新认识和发掘、建成区品质提升、环境整治的急切需求、历史街区保护和文化重塑，这些原因导致存量规划与存量空间利用成为迫切要求。

传统的“伪存量空间利用”模式是以“危改”“旧改”的名义推倒老旧建筑重建，为了提高土地经济价值变相提高用地开发强度，忽视存量空间再开发的社会效益。

存量空间利用的步骤：

（1）整体目标确定：从城市整体层面确定发展定位、发展目标、产业选择等。（2）存量空间摸底：已批未建用地、闲置超期用地、投资额极少用地、综合效能较低用地等。（3）主体诉求调查：对各利益主体进行调查，加强公众参与，促进多方谈判协商。（4）详细政策制定：根据多轮反馈协商、确定相关政策，如设计土地用途转换的途径等。（5）组织实施：根据按照程序，进行报批、审查、公布实施。

3.重点空间行动

中国城市传统的旧城改造模式不是更新，而是拆除重建，遵循着“拆迁—安置—增容—出让”的路径，导致城市密度不断增大、公共服务（交通、学校、绿地）等缺口不断加大、历史街区大规模消失、城市传统市井生活消失。

以城市更新作为实现空间品质提升、产业转型升级、社会和谐幸福、低碳生态发展的综合性目标的重要途径，针对不同类型提出分区分类的更新模式和指引。可以采用多样化的城市更新模式，旧厂房改造、城中村改造、老旧危房改造、地铁沿线更新、基础设施再利用等。

四、结语

我们相信“一个更具有善意的城区”的目标和“更有爱、更关怀人的城市、更愿意扎根生活的城市、更能享有绿色空间的城市、更能弹性生长的城市”的愿景，能够让鼓楼区成为一个真正的首善之区。