京津冀推进“3亿人参与冰雪运动”的政策研判、现实困境及应然选择

吕 婵 阚军常 叶海波

(哈尔滨体育学院，黑龙江 哈尔滨 150006)

2015年1月14日，习近平总书记在会见国际奥协主席艾哈迈德亲王时指出，北京举办冬奥会将带动中国3亿多人参与冰雪运动，这将是对国际奥林匹克运动发展的巨大贡献。自此“3亿人参与冰雪运动”作为推动我国冰雪运动发展的一个重大目标被正式提出，亦成为2022年北京冬奥会36项承诺中最为引人关注的一项软实力壮举。中国体育的跨越式前行，注定要补齐“夏强冬弱”的短板。冰雪运动的普及与发展，不只在于夯实项目发展的群众基础，更攸关健身方式的养成与国民体质的提升，[1]必将成为一项惠及民生的长远工程。总体而言，北京冬奥会和京津冀一体化战略背景下，为实现“3亿人参与冰雪运动”迎来了前所未有的现实基础与政策支撑，以“3亿人参与冰雪运动”为目标,必将扩大地域覆盖与人口增长[2]，对于建设健康中国和体育强国具有重要意义[3]。那么如何借助政策红利培育冰雪运动文化和人口，拉动冰雪体育产业发展，发挥“双奥”品牌叠加效益，助推全民健身与全民健康深度融合，将成为体育强国梦的关键一步。

1 “3亿人参与冰雪运动”的内涵解析

1.1 “3亿人参与冰雪运动”的价值内涵

“3亿人参与冰雪运动”目标的实现离不开冰雪运动本身的可持续发展，应充分发挥冬奥红利和政策红利带动我国大众冰雪运动发展，以京津冀协同发展为引领，协调区域间冰雪运动均衡发展，培育具有民族特色的冰雪运动文化，带动冰雪人口稳步增长，补齐“夏强冬弱”的短板，助推体育强国梦的实现才是其内在的价值内涵。具体而言，“3亿人参与冰雪运动”的价值内涵体现在以下方面：其一，通过大范围、多人群推动和普及冰雪运动，引领体育健身休闲新方式，将冰雪运动融入生活，提高全民族体质和健康水平，打造真正惠及民生的体育工程，成为实现健康中国战略的有效手段。其二，在中国4亿青少年中推广和普及冰雪运动，将有利于我国冰雪运动的可持续发展。“3亿人”的核心群体即是青少年，青少年具有极强的带动性，将形成以家庭为单位的冰雪运动习惯。因此，无论是在奥林匹克精神遗产、奥林匹克组织遗产还是奥林匹克文化遗产方面，这都将成为打造北京“双奥”品牌的关键环节。其三，“3亿人参与冰雪运动”有利于实现冬夏项目和竞技体育与群众体育间的均衡发展，推动校园冰雪运动的开展，加快冰雪体育消费升级，带动冰雪体育产业高质量发展，成为推动体育强国建设的有力支撑。

1.2 “3亿人参与冰雪运动”的人群界定

对于拥有14亿多人口的大国而言，“3亿人”在体量上占据了我国人口的近1/4，可谓一个庞大的数字。由此需要进一步明确“3亿人”背后的人群范围，对参与人群进行合理界定与规划，有针对性地完成国家既定目标。近年来，伴随国家“北冰南展西扩东进”战略的推进和北京冬奥会的成功申办，华中、华南、华北、西北和西南地区大众参与冰雪运动的热情不断高涨。但整体而言尚处于“娱冰、娱雪”的体验式和观赏式发展阶段。针对我国冰雪运动发展的现实基础及参与人群特征，“3亿人”的界定应尽量向外延展，扩大涵盖范围，以培育冰雪运动文化为基准，包括直接参与人群和间接参与人群两大部分。其中，直接参与人群包括冰雪运动竞技专业领域相关人群(运动员、教练员、裁判员等)、大众冰雪运动直接参与人群(业余运动员、高校冰雪项目队员、冰雪项目社会体育指导员、冰雪运动发烧友、青少年冰雪运动参与人群和初级体验人群)。间接参与人群则指由冰雪运动直接参与人群带动的间接体验和观赏人群，以及与冰雪运动发展直接相关的社会组织、企业、行政机构和高校等领域相关工作人员等。

2 京津冀助推“3亿人参与冰雪运动”的政策研判

2.1 北京市推动冰雪运动发展的政策研判

北京作为2022年冬奥会的主办地，得天独厚的地理位置和资源禀赋，高效的政府执政能力，使其成为三地中政策文件出台最多(截止2020年，已有相关文件14项)，执行效益最好的城市。通过资料收集和实地调研发现，北京的政策文件主要集中在冰雪体育产业、校园冰雪运动、群众冰雪运动和冰雪运动发展规划等相关领域，涵盖范围最广，内容制定较全面(如表1)。目前，北京市政策文件的执行落地情况较好，在全国范围内具有引领和示范作用，尤其在冰雪运动进校园方面，基本实现了政府购买服务的市场化运作目标，企业、学校和政府三方协同联动效果良好。在经费保障方面明确提出，将冰雪运动的发展资金纳入预算管理，这极大地增加了政策的执行力，有效提高了冰雪运动人口数量，培育了冰雪运动文化，推动了校园冰雪运动发展。北京市还推广“以冰雪为伴，与快乐同行”为口号的冰雪运动普及活动，通过奥林匹克教育示范学校、北京市冰雪运动特色学校的建设发展，充分发挥北京市青少年校外冰雪活动中心的作用，引导鼓励全市基础教育阶段学生参与冰雪运动。同时，丰富多样的群众冰雪活动，满足了人们日益增长的多元化体育消费需求，弘扬了具有民族特色的中华冰雪体育文化。例如：以“全民健身迎冬奥、快乐冰雪圆梦想”为主题展开的北京市民快乐冰雪季”已经成功举办六届。群众冰雪活动极大地助推了“3亿人参与冰雪运动”目标的实现。

表1 北京市助推“3亿人参与冰雪运动”发展的相关政策规划

然而，在冰雪运动实践发展过程中却也越发凸显出相关领域政府政策导向的缺失与失灵。政府制定政策的优势在于弥补“市场失灵”，促进冰雪运动实现超常规发展，提高区域的国际和国内竞争力。然而，却也容易造成政府的“寻租”行为和对市场反应的有限控制，政府与企业之间联系的脱节，造成对市场信息获取的不全面、不及时，使其在决策时不能做出正确抉择[4]。目前，北京市尚缺少对商业和大众冰雪体育赛事发展监管的相关政策，国家简政放权改革背景下，体育赛事审批权的放宽更加需要配套保障措施的完善，在此领域北京市尚未形成行之有效的政策文件。

2.2 河北省推动冰雪运动发展的政策研判

河北省作为冬奥会雪上项目主赛场，截止2020年底，先后出台了相关政策文件10项，数量上仅次于北京市。2019年河北省建立了联席会议制度，全面推动河北省冰雪运动的发展。如《关于加快冰雪运动发展的意见》推进落实方案中，关于加快推进冰雪场馆设施建设方面，明确提出以“两核三带”总体布局为引领，打造张家口、承德两个核心区，建设京津张、乘秦唐、太行山脉三条冰雪旅游休闲带，各市、县依据气候、地貌等资源条件建设冰上场馆设施和嬉雪场地，构建分布广泛的冰雪场馆设施服务网点，落实方案具有可操作性。同时，张家口市宣化区第二中学成为我国第一所冰雪特色学校，通过冰雪运动进校园的落实，提升了河北省冰雪竞技水平，增强了冰雪竞技运动的后备人才储备，成为河北省青少年成就冬奥梦想的摇篮。总体来说，河北省冰雪运动相关政策呈现的主要特征有：第一，整体保持与国家政策的高度一致和有效衔接，能够根据国家层面的政策要求，制定和出台相关文件。第二，所有政策紧紧围绕承办和参与冬奥会的现实需求以及实现“3亿人参与冰雪运动”目标的需要。第三，河北省冰雪运动政策内容相对全面，政策目标明确，政策主、客体和政策环境互动良好。第四，河北省政策受到当地经济发展水平的限制，宏观指引性较好，政府与企业、学校联动性差，造成政策落地性和实施效益不佳。

通过实地调研发现，河北省冰雪运动政策方面最大阻力是市场和学校范围执行效力差，政策落地难，尚未形成政府、市场、高校和社会组织四方协同联动机制，缺少互通互联平台，呈现出冰雪运动进校园难、青少年到校外参与难的“两难”境地。整体而言，河北省青少年冰雪运动人口增长缓慢，大众滑雪人口数量增长较快，出现项目、产业发展和参与人群不均衡等显著问题，政策时序性和指导性较差。

表2 河北省助推“3亿人参与冰雪运动”发展的相关政策规划

2.3 天津市推动冰雪运动发展的政策研判

由于天津市不是冬奥会举办地，冰雪运动政策较少，到目前为止，共出台7项，数量上处于落后，而且政策制定的连贯性和落地性较差，尚未发挥优化资源配置，引领冰雪运动发展的政策优势。从实地调研情况来看，天津市冰雪运动发展整体情况落后于北京市和河北省。目前，天津市冰雪运动由天津体育局下设的水上和冰雪运动中心负责，全面负责天津市的冰雪运动发展，人员编制较少，造成实际工作中往往处于被动地位。2019年，天津市才提出冰雪运动进校园活动和冰雪“七进”活动，无论是在冰雪运动的政策执行力，还是政策制定的广度和深度方面均处于落后地位。与此同时，由于天津市主要以冰上运动为主，冰上俱乐部与政府缺少有效沟通，造成财政补贴不能有效落实，青少年冰雪运动人口较少，企业运营尚停留在捆绑商业模式的初级阶段。政府管理部门尚未形成联席会议制度，导致各自为政，积极性和预判性不足的问题较明显。而该地区“3亿人参与冰雪运动”目标实现的外在障碍则是自然环境制约,冰雪场馆匮乏,项目认同感较低,专业人才紧缺以及赛事活动影响力较小[5]。总体而言，政策不能有效反映市场需求，指导性和动态性不足，尚未有效助推“3亿人参与冰雪运动”。

表3 天津市助推“3亿人参与冰雪运动”发展的相关政策规划

3 京津冀推进“3亿人参与冰雪运动”的现实困境

3.1 缺少相关职能部门的联动政策保障，不能满足新业态的现实需求

目前，京津冀地区冰雪运动发展的相关政策多数由省、市政府、体育局及相关部门、发改委、省教育厅、旅游局等行政职能部门制定和推行，尚缺少相关具体职能保障部门的支持和保障。例如：北京市某企业建成并投入使用的冰雪气模馆作为一种新型冰雪场馆建设模式，虽然得到了政府部门的支持，但由于在消防安全上未达到国家标准，迟迟得不到消防部门的验收和许可，致使在举行大型活动时，必须提前和消防部门报告审批，严重影响了场馆的运营和赛事活动的举办，某种程度上限制了冰雪运动新业态的发展。天津和河北省在推动冰雪运动进校园时，均不同程度地存在缺少相关职能部门的政策保障，缺少安全保障政策，政府购买服务不能有效推进，造成学校和冰雪俱乐部无法达成共识，政府相关政策无法切实落地执行。

3.2 体教融合不足，冰雪体育人才培养和保障政策缺失

冰雪运动进校园的推进过程中，学校是主阵地，学校体育是发挥体育育人功能，促使学生全面发展的重要一环，是为学生终生体育锻炼习惯夯实基础的起点，也是竞技体育后备人才的培养渠道之一[6]。实现“3亿人参与冰雪运动”的核心在青少年群体，政策制定和落实上体育系统和教育系统的脱节，造成家长参与度和积极性不高，直接影响青少年参与冰雪运动的热情。目前，虽然北京市青少年参与冰雪运动的热情较高，冰球U系列赛事发展良好，但此部分群体多以未来出国求学为参与目标，没有形成健全良性的人才培养体系和输送渠道，造成高端冰雪人才培养断档现象严重。河北省和天津市体教分离现象更为严重，教育系统扶持政策的严重缺失制约青少年冰雪人口的增长和冰雪文化的形成。同时，政府缺乏对冰雪俱乐部在人才培养方面的保障政策，造成俱乐部培养多年的冰雪人才流失严重，项目协会注册政策的不健全也不利于冰雪人才培养体系的建立。

3.3 冰雪运动社会体育组织不健全，整合利益相关者的体制机制尚未建立

目前，我国体育改革步入深水区，强调体育治理体系现代化，国家实行“放管服”改革，政府行政管理部门与项目协会脱钩势在必行。当政府简政放权后，社会组织必然要承担起部分职责。然而，目前我国社会体育组织发展尚处于初期阶段，长期依赖于行政部门的管理与支持使其独立性较差。同时，社会体育组织的外部环境和内部体制机制尚不健全，缺少与市场、政府之间的协同联动机制，无法独立承担起大众冰雪运动发展和单项冰雪体育项目发展的重任。主要原因在于制度供给不足和社会体育组织参与不足导致的政策效率低下[7]，各利益相关者间无法得到有效协调。同时，由于冰雪运动发展长期严重滞后于夏季项目，冰雪社会体育组织发展更加缓慢，冰雪项目协会在数量上严重不足，在质量上效能发挥不佳，缺乏行业规范和政策保障，尚未形成多元主体参与的发展格局，严重影响冰雪竞技体育和群众体育发展，直接限制了“3亿人参与冰雪运动”目标的实现。

4 京津冀助推“3亿人参与冰雪运动”的应然选择

4.1 建立长效部级联席会议制度，加强刚性政策的保障效力

基于冰雪体育运动涵盖门类的多元化需求，应加强建立多部门协同的长效部级联席会议制度，提高政策文件制定的协同性、针对性、连续性和导向性。尤其加强教育部门和体育部门的沟通与合作，将校园冰雪运动发展纳入教育体制内进行普及与推广。拓宽政府从市场、社会组织和相关部门获得信息的渠道，避免信息传递过程中的不完全、不对等现象，保证信息的完整性和充分性，不断强化政策制定的有效性。在保证政策文件指引性的同时，针对不同利益集团的诉求，加强刚性文件的制定和落实，引导相关保障和职能部门参与文件的制定和执行，避免行政部门之间的隐性壁垒，沟通障碍，协同阻滞等问题，真正发挥国家宏观调控和政策效益的优势，保证政策落地的有效性。

4.2 创新体教融合模式，建立和完善冰雪体育人才培养机制

体育从诞生之日起，就是教育的重要组成部分，本来不存在回归教育的问题, 但由于我国特定时期的需要, 人为将竞技体育从教育的大系统中剥离出来, 从而形成了我国特殊竞技体育人才培养模式[8]，同时也造成了我国大众体育发展的严重滞后。目前，京津冀地区青少年冰雪体育运动发展存在人员注册难，俱乐部利益得不到保障，人才培养体系和渠道不畅通等现实问题。因此，我们应该创新体教融合模式，让体育回归教育的本源，从政府体育部门和教育部门协同出台冰雪体育人才培养和保障政策，打破体育在教育系统的政策阻滞和隐性壁垒，将冰雪体育发展融入升学政策体系中，切实推进冰雪运动进校园。同时加强各级各类校级联赛体系的建立，制定“小——中——大”联赛运作和保障政策，以冰雪体育赛事为核心，打通人才输送渠道，完善冰雪体育人才培养体制和机制。创新运动等级认证政策，打破运动员等级认证的壁垒，实行运动技能等级认证与运动员等级认证挂钩，将运动技能等级测试赛、校际联赛和高水平的群众性比赛纳入运动等级认证范围。

4.3 明确政府角色定位，培育冰雪运动社会体育组织

“3亿人参与冰雪运动”的核心在于大众冰雪运动的发展，大众冰雪运动很大程度上属于公共体育服务范畴，需要不断提高政府提供公共体育服务的生产与管理能力。其中应充分推进政府与市场、社会组织的协同发展，利用合作博弈理论和新公共服务理论明确三者在推动大众冰雪运动发展中的角色定位，充分发挥冰雪运动社会体育组织的桥梁作用，有效推动政府政策落地，辅助推进政策工具创新，明确冰雪运动发展的行业诉求，将社会和市场的有效需求反馈至政府，推动政府联合社会体育组织建立和完善行业发展扶持政策。从冰雪运动长远发展来讲，政府应逐步退出市场，将安排者角色比重加大，弱化生产者和提供者角色，通过明确扶持政策、建立行业标准和加大监管力度等措施，培育冰雪体育市场和冰雪运动社会体育组织，优化冰雪运动发展的外部环境和竞争机制。鼓励政府采用项目制、凭单制的资助方式扶持和培育冰雪体育社会组织，提高其承接冰雪体育服务的能力，进而形成冰雪体育服务多元主体供给市场。同时，强化冰雪运动社会组织骨干人才培养扶持政策，重点扶持各类冰雪运动俱乐部及其他的骨干人才培养，以知识、技术、技能培训为主，提升管理能力，不断提升冰雪运动发展的软实力。

5 结语

“3亿人参与冰雪运动”是我国步入中国特色社会主义新时代这个重大历史时间节点的标志性宏观愿景。这个目标的实现不仅有利于冰雪运动的长远发展，而且将成为实现体育强国梦的助推剂。而京津冀一体化作为国家重要的区域发展战略和2022年冬奥会之间的耦合反应，也将区域冰雪运动的整体发展紧密联系在一起。那么如何结合北京首都的新功能定位，发挥其辐射带动作用，形成区域协同联动发展格局，促进冰雪运动均衡一体化发展，将成为推动“3亿人参与冰雪运动”有效落地的重要举措。京津冀地区应该取长补短，利用宏观政策指引，加强微观政策执行效力，进而实现我国“3亿人参与冰雪运动”的发展目标。