我国公共体育服务政策分析——基于政策工具视角

李 媛 游贵兵

(淮北师范大学 体育学院，淮北 235000)

“十三五”期间，我国公共体育服务体系秉持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，人民体育参与的获得感、公平感和幸福感得到了有力保障，人民在实现美好生活的向往上迈出了坚实的一步。“十四五”时期，面对错综复杂的国内外形势，在“国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进”的新发展格局下，我国公共体育服务应继续强化质量管理，完善体系建设，不断满足人民日益增长的美好生活需要。近年来，我国为促进公共体育服务的发展，满足人民公共体育服务的需求，出台了一系列相关政策来保障公共体育服务顺利运行。政策工具作为政策分析强有力的导向仪，是政府推行新时代公共体育服务政策的助推器，是实现公共服务高质量发展目标的动力机。如何科学有效地利用政策工具，将决定我国公共体育服务的未来发展前景。因此，通过政策工具视角来探析我国公共体育服务政策，明确其政策工具选择特征及其效用，并提出相关优化策略，对促进我国公共体育服务的可持续发展具有重大意义。

1 研究设计及文本的选择

1.1 研究思路与设计

政策工具研究起源于20世纪50年代中期，它借助于工具的视角和方法将公共政策理解为由一系列政策工具构成的有机体[1]，受到西方公共管理学及政策科学研究的影响，政策工具的研究得到迅速的发展，并成为公共政策领域研究的焦点话题。学术界在政策工具领域最丰硕的收获莫过于对政策工具分类的研究，但针对政策工具的分类，并没有形成统一的观点。其中由Roy Rotherwell和Zegveld[2]依照政策不同的着力面，将其划分为环境型工具、供给型工具和需求型工具三类的分类方式最具代表性。而我国最早关于政策工具的研究于20世纪80年代便开始，但在体育领域通过政策工具的视角对体育相关政策的研究则出现在2012年以后，刘春华[3]等通过构建基本政策工具及体育强国价值判断二维分析框架的方式，对《体育法》政策文本进行量化分析。郝大伟[4]等基于11份国家层面的体育产业政策文件，对其政策工具的选择与使用情况进行分析。芦胜男[5]等构建了基本政策工具、政策效用主体层次和政策影响力的三维分析框架，对2014-2019年的37份国家层面的体育消费政策进行分析。

综上所述，国内学者对体育政策工具的研究愈发深入，对不同类型政策工具的使用更加多元化，分析框架的构建更加系统化，对于优化体育公共政策体系具有重要的意义。基于本文的研究主题，研究认为公共体育服务政策工具是政府为解决公共体育服务政策问题，达成预定的公共体育服务政策目标、执行政策方案，所采取的方法和手段。因此，选用何种类别的政策工具，其内部工具的合理搭配，将决定未来我国公共体育服务政策体系的发展。鉴于此，研究基于政策工具视角，选取2000年以后国家层面颁布的23份有关公共体育服务的政策文本为研究对象，运用内容分析法，借助Nvivo12.0软件对其进行编码处理，以政策工具的环境型、供给型和需求型政策工具为X轴，以公共体育服务供给主体的政府主体、市场主体及社会主体为Y轴，构建二维分析框架，探究我国公共体育服务政策文本中政策工具的选择及组合情况，对于加强我国公共体育服务发展，完善体育公共政策体系具有重要意义。

1.2 政策文本的选择

研究针对国家层面颁布的关于公共体育服务的政策文本进行研究，同时发现国内关于公共体育服务的相关研究主要是在2000年左右发展服务型政府提出后才得到关注的，因此研究对所有政策文本的选取遵循以下基本原则：1)权威性原则。选定的政策文本发文单位为中共中央、国务院等国家层面的单位。2)完整性原则。政策文本的颁布时间跨度为2000年至2021年。3)相关性原则。政策文件的主要内容必须与公共体育服务密切相关，文件内容能够直接推动公共体育服务的发展。4)代表性原则。政策文本样式的选择主要包括意见、条例、通知、办法等政策文件。

依据以上四项原则，通过中共中央国务院、国家体育总局、国家卫生健康委员会等官方网站进行检索，经过与专家讨论与筛选，最终遴选出23份公共体育服务相关政策文本作为研究样本(见表1)。

表1 2002—2021年我国公共体育服务政策一览表

2 构建基于政策工具的公共体育服务政策分析框架

2.1 X维度：公共体育服务政策工具维度

上世纪五十年代，美国专家拉斯韦尔提出了“政策科学”的概念，自此，政策研究成为学术界关注的焦点话题，研究领域从最初的政策文本分析扩展到政策工具的制定、分类等方面。本研究基于我国公共体育服务政策的本体性特征，并与公共服务相关的具体执行问题相吻合，借助Zegveld和Rothwell建立的政策工具分类方法，将政策工具划分为供给型、需求型、环境型三类，作为二维框架中的X轴。其中，供给型和需求型政策工具对公共体育服务的发展起到持续的推动和拉动的作用，环境型政策工具表现为间接的影响作用[6]，具体表现为：

供给型政策工具包括人才培养(提供公共体育服务的指导人员或开展相关人才培训和课程)、咨询服务(即通过信息平台等方式直接提供信息宣传服务)、资金投入(提供公共体育服务发展的资金)、科技支持(政府提供相关科研资助等)、场地设施建设(即政府为公共体育服务提供器材和设施)。

需求型政策工具主要包括政府采购(政府通过采购的方式，推动市场及社会参与公共体育服务)、服务外包(政府通过委托的方式，与市场、社会等单位进行合作研发针对公共体育服务发展的活动项目)、海外交流(即承办国际体育比赛，进行国际交流等)、贸易管制(即设立公共体育服务相关进出口的各项管制措施，从而拉动公共体育服务发展)。

环境型政策工具主要包括目标规划(即政府期望公共体育服务能够实现的目标和远景规划)、法规与管制(政府制定的一系列公共体育服务的规章制度、标准等)、策略性措施(即为推进公共体育服务的计划、开展，对相关供给主体采取的措施和手段)、税收优惠(即对公共体育场地设施等进行财政扶持和税务优惠)。

2.2 Y维度：公共体育服务供给主体维度

刘次琴[7]认为我国公共体育服务的发展离不开政府、市场、社会等多元供给主体的共同参与，同样公共体育服务政策制定必然受到多元供给主体的影响，因此在制定公共体育服务政策分析框架时，公共体育服务的多元供给主体也是本文研究的重要内容。研究将政府主体、市场主体、社会主体作为公共体育服务政策分析的Y维度。其中政府供给主体是指提供公共体育产品和服务的各级体育行政部门等，政府供给主要形式是相关的法律法规制定、市场机制的设立、提供基础公共体育服务。市场供给主体是指以营利为目的的利益集团或组织等，市场供给主要形式是承包场地设施的建设、承办相关运动比赛等。社会供给主体是指不以营利为目的、提供某种公共服务的体育志愿社团、体育行业协会等，社会供给主要形式是承接政府购买公共体育服务等。通过对公共体育服务供给主体进行分析，充分探究我国公共体育服务供给形式，厘清我国公共体育服务各供给主体的作用及功能。

2.3 二维分析框架的构建

通过对政策工具、公共体育服务供给主体分析发现，政策工具是达成公共体育服务的主要手段，公共体育服务供给主体是具体实施领域。以政策工具(X维度)为主要维度，公共体育服务供给主体为辅助维度，最终形成一个二维分析框架(见图1)，这对探讨我国公共体育服务政策的发展具有重要意义。

图1 公共体育服务的二维分析框架

3 基于二维框架的公共体育服务政策分析

3.1 政策文本内容编码情况

本研究在重复阅读所选政策文本内容的基础上，运用NVivo12.0软件对选取的23份政策文本内容进行编码分析。在进行编码的过程中，为了避免政策条款归类出现模糊不清的情况，遵循政策编码的逻辑条理清晰性、全面系统性以及科学专业性的原则，对23份政策文本中的有关公共体育服务政策内容进行逐一编码(部分示例见表2)。为确保编码的客观性及准确性，编码前对2位编码者进行培训并采用单独编码的方式，选取Kappa系数对2位编码者的编码节点进行一致性检验，结果显示两组编码节点的Kappa系数值均大于0.81(Kappa≥0.81，信度较高)，表明具有较高的编码信度[8]。通过对公共体育服务相关政策文本进行编码，能够发现我国公共体育服务政策工具的选择及组合情况。

表2 公共体育服务政策文本编码示例

3.2 政策工具X维度分析

从政策工具维度出发，借助NVivo12.0软件对选取的23份公共体育服务政策文本进行编码处理，得出我国公共体育服务政策运用了供给型、需求型、环境型3种政策工具。其中供给型政策工具占比25.21%，环境政策工具占比66.64%，需求型政策工具仅占比8.15%，表明当下公共体育服务政策更加倾向于以环境型政策工具为主导，供给型和需求型政策工具为辅的政策工具使用模式，体现了政府在政策运用上的偏爱性。

表3 政策工具类型使用百分比

3.2.1 供给型政策工具弱势，场地设施建设备受关注

政府作为推动公共体育服务发展的主导力量，应在供给侧加大对我国公共体育服务的支持，并在政策方面有所体现[9]。但通过分析发现，供给型政策工具在我国公共体育服务政策中处于相对弱势的地位。在内部工具中，场地设施建设占比34.6%，咨询服务占比20.3%，科技支持占比16.4%，人才培养占比19.6%，资金投入仅占比9.1%。随着社会大众健身意识的提高，对于体育场地设施的需求也愈加提升，场地设施建设作为公共体育服务建设的基础，决定了公共体育服务实际开展的高度，其建设的情况将直接影响到公共体育活动的开展，因此在政策上对场地设施建设方面有所偏重。咨询服务和科技支持是保障公共体育服务全面开展的重点，通过构建体育信息智能服务平台可以让公众获得更多的场地及活动的开放信息，因此在政策上应得到一定的重视。公共体育专业人才是满足现如今多样化的公共体育服务需求，专业化的健身指导的重要保障，公共体育专业人才的培养情况决定了公共体育服务的质量，在政策上应引起重视。资金投入是推动公共体育服务发展的源动力，多层次的资金来源，充足的资金投入，是开展场地设施建设、专业人才培养等的催化剂，但在政策工具的运用上没有很好的体现，公共体育服务的发展需要多样化的资金来源，需构建多层次的资金投入，因此应在政策上给予一定的关注。

3.2.2 环境型政策工具过度，策略性措施使用过溢

整体上看，环境型政策工具占比达66.64%，处于三大政策工具中的主体地位，作为间接持续影响公共体育服务发展的政策工具，存在使用过度的情况，说明政府为推动公共体育服务的发展对于环境型政策工具存在过度依赖性。在内部工具中，策略性措施占比73.1%，法规与管制占比17.6%，目标规划占比7.7%，税收优惠占比1.6%，体现出内部工具使用并不协调。策略性措施具有明确的导向性，对其的高度使用，反映了政府加快推动公共体育服务发展、促进公共体育服务精准化供给的决心，为公共体育服务发展营造良好环境的急切性。但法规与管制政策工具及目标规划政策工具的运用不足，体现出我国公共体育服务在具体实践过程中可操作性较低，适配的政策支持缺乏等问题，不利于我国公共体育服务的可持续发展。税收优惠是我国公共体育服务事业发展的重要保障和有力推手，税收优惠政策工具使用的缺失将会降低市场及社会供给主体参与到公共体育服务事业发展的程度，进而影响到我国公共体育服务事业的良性发展。

3.2.3 需求型政策工具严重缺失，政府采购等使用不足

相对于其他两种政策工具而言，需求型政策工具对于我国公共体育服务事业的发展表现的更加直接和快捷。但通过分析得出，需求型政策工具的使用严重缺失，仅占比8.15%。其内部工具中市场建设占比37.8%，应用最多，政府采购、海外交流分别占30.9%、22.6%，贸易管制仅占比8.7%。事实上，政府采购、海外交流及贸易管制等政策工具的使用对于公共体育服务的发展具有直观的导向作用，是提高市场及社会供给主体参与公共体育服务事业，破除社会力量参与隔阂的重要手段。例如，通过政府采购及贸易管制能够直接促进市场及社会力量的参与，优化公共体育资源配置，提高公共体育服务供给效率和质量。同样为促进我国成为“体育强国”，应加强公共体育服务的对外交流，提升国际化水平，加强与其他国家的交流与合作。但是，由于政府采购、海外交流和贸易管制等政策工具的匮乏和缺失，降低了公共体育服务政策的引领作用，因此在今后公共体育服务政策制定的过程中应加大对需求型政策工具的使用。

3.3 公共体育服务供给主体Y维度分析

从整体来看，我国公共体育服务政策涉及政府供给主体、市场供给主体和社会供给主体三个方面。但研究显示，公共体育服务政策工具在不同供给主体维度的选择和使用并不平衡，其中政府供给主体政策工具的应用频率最高，占政策工具总体比重的67.93%，其次市场供给主体占比16.35%，社会供给主体占比15.72%，表现出当下我国公共体育服务多侧重于政府供给主体参与的战略意图。

3.3.1 高度重视政府供给主体的参与

政府高度重视政府工具主体参与公共体育服务的发展主要体现在政策工具的高频使用上。究其内因，政府具有提供公共体育服务的职责和职能，扮演着指导公共体育服务未来总体发展方向的角色。其中环境型政策工具的下位工具策略性措施的频繁使用是政府供给主体政策工具占比高的主要原因，体现出当前政府希望通过政策加快政府供给主体参与公共体育服务发展的迫切性。而供给型政策工具的下位工具均被使用，其中场地设施建设是供给型政策工具主要应用的手段，符合当下政府包办大型体育活动中心建设、资金投入等的现实情境。但在需求型政策工具的使用上，整体政策工具的应用缺失，其下位工具除政府采购及市场建设外，海外交流和贸易管制均未被使用，存在严重的不均衡现象。在政策工具的选择上，政府供给主体表现出主体的地位，但其三种下位政策工具存在缺失及不均衡现象，这是未来我国公共体育服务政策制定需多加关注的地方。

3.3.2 市场供给主体及社会供给主体重视程度不足

随着公众对公共体育服务需求的提升，多元供给主体参与公共体育服务的模式逐渐形成，但通过对公共体育服务政策进行分析，呈现出市场供给主体及社会供给主体参与重视程度不足的情况。市场供给主体是以公众针对公共服务产品的不同偏好为依据，进而调整价格的方式来缓解和改善多元公共体育服务需求的矛盾。同样社会供给主体以社会需求为导向，鼓励社会公众及非盈利组织参与社会服务，进而提供公共体育服务。但现有政策显示，市场供给主体占比政策工具总体比重的16.35%，社会供给主体仅占比15.72%。表现出目前政府针对市场供给主体及社会供给主体参与公共体育服务的重视程度不足，主要与早期政府侧重单一供给主体参与公共体育服务的相关政策有关，但这将影响公共体育服务事业的整体发展。

4 建议

4.1 完善公共体育服务政策工具结构，提升政策效用

通过整体分析，我国公共体育服务政策呈现出政府对环境型政策工具的过度使用，这将造成政策在实际推行的过程中出现可操作性较差的情况。因此为推动我国公共体育服务的发展，应适当降低环境型政策工具的使用频率，增强政策的针对性及可操作性，明确具体的公共体育服务政策实施细则。同时完善内部工具搭配组合，减少策略性措施的应用，避免重复使用，提升税收优惠的使用强度，均衡内部要素，通过税收优惠等手段引入市场及社会主体的参与，以提升公共体育服务的发展活力[10]。

此外，适当加大供给型政策工具的应用力度，充分发挥其对公共体育服务发展的推动作用。从内部政策工具来分析，政府在完善场地设施建设的基础上，应加大科技支持和资金投入政策工具的使用频率。一方面借助互联网的作用，推出符合当地实情的公共体育服务信息化模式，推动公共体育服务的科技化发展。另一方面建立公共体育服务发展专项资金，完善公共体育服务激励制度，加大支持力度。

最后，应提升需求型政策工具的使用频率。需求型政策工具的严重缺失将会降低其对公共体育服务发展的拉动作用，从内部工具的应用来看，在稳定市场建设及政府采购政策工具应用的基础上，提升海外交流和贸易管制政策工具的使用。因此应加强海外交流政策支持力度，提升我国公共体育服务的国际化水平。同时建立完善贸易管制制度，通过相关管制措施，实现公共体育服务的可持续发展。

4.2 促进政策工具维度与公共体育服务供给主体维度的有效衔接

目前我国公共体育服务相关政策多倾向政府供给主体参与公共体育服务发展，但未来多元主体合作供给模式是公共体育服务发展的趋势，市场供给主体及社会供给主体的参与程度都决定了我国公共体育服务发展的方向。因此未来我国公共体育服务政策的制定需综合考虑三种供给主体的均衡参与，协调三种供给主体内部政策工具的应用。

首先，政府应加快制定和出台促进市场供给主体及社会供给主体参与公共体育服务的相关政策文件。加强供给型政策工具及需求型政策工具的应用，提高政府向企业或非盈利组织购买公共体育服务，并加大相应的专项资金投入，提供所需的场地设施，利用互联网等平台，加大公共体育服务宣传力度，吸引市场供给主体及社会供给主体参与到公共体育服务建设之中。

其次，提高政策工具结构适配性，根据不同的供给主体，调节环境型、供给型及需求型政策工具在三种不同供给主体的应用，填补下位政策工具使用上的空白，增强政策工具与公共体育服务供给主体的契合度。提高供给型、需求型政策工具的应用，发挥其推动和牵引作用，实现我国公共体育服务整体协调发展。