基层检察机关检委会决策的困境与出路

刘燕

摘 要：检察委员会是人民检察院的办案组织和重大业务工作议事决策机构。在司法体制改革、内设机构改革等叠加变革形势下，基层检察机关检察委员会在议题范围、人员组成、机构配置、议事议案数量对比和决策过程科学性等方面存在诸多不足，通过正确处理与检察官独立行使检察权的关系、去行政化以增强专业化、规范落实议事议案范围等措施寻求科学决策路径。

关键词：基层检察机关 检委会 科学决策

1979年《人民检察院组织法》第一次以法律形式确定了检察委员会（以下简称“检委会”）决策实行民主集中制，2018年新修订的《人民检察院组织法》就检委会决策机制进一步细化，在突出检察长对检委会决策影响的同时，又强调了上级检察机关对下级检察机关的领导作用，使检委会决策机制更加科学、合理、有效。基层检察机关承担着全国检察机关80%以上的办案量，在司法体制改革、内设机构改革等叠加的形势下，其检委会决策面临着诸多问题，有待我们给予足够重视。

一、基层检察机关检委会决策机制面临的困境

（一）司法体制改革给检委会决策带来挑战

检委会作为检察机关内部实行民主集中制原则的重大检察业务决策机构，其作出的决策是检委会整体的决定，不是检察长或单个委员的个人决定，具有很高的权威性。司法体制改革推行检察官办案责任制，即最大限度保障检察官对其承办案件的独立性和自主权，《人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会工作规则》（以下简称《工作规则》）均对检委会对重大案件、重大事项的决策权作了规定，这就决定了检察机关对检察官在办案中的权限只能在检委会决策权之外进行放权。在这种情况下，就需要对案件办理权限在检委会和检察官之间进行明确划分，即需要明确哪些案件由检察官自主决定，哪些案件应当交予检委会集体决策。

虽然《工作规则》第8、9条对应当提交检委会讨论决定的案件和事项作了尽可能明确规定，但执行起来仍然存在不少模糊地带，比如第8条中对拟提请或者提出抗诉的重大、疑难、复杂案件的界定。在司法责任制下，检察官为避免承担责任，很可能会将大量处于模糊地带的案件交由检委会讨论决定。基层检察机关办案量本来很大，由此提请检委会研究决定的案件必定增多，容易导致检委会委员疲于应付。而且，一旦检委会作出错误决策，现行制度下又很难追究责任，长此以往，会对检察机关的办案质量造成不良影响，损害检察公信力。

（二）人员组成和机构设置影响决策质量

当前，检委会委员选任主要按照行政级别来确定，致使其成为一种政治待遇，影响了其专业性功能的发挥。以山东某基层检察机关为例，11名委员中有8名是50岁以上的行政领导，一旦成为检委会委员，一般会延续至退休，而非领导层即使具有丰富的法律专业知识和司法实践也难以进入检委会。事实上，担任委员的行政领导经常需要承担大量行政事务，很少直接参与办案，对提请检委会讨论研究的议题未必有时间细致研究，对新修改和出台的法律法规学习得未必及时、深入。

在某些基层检察机关，即使是检委会专职委员，也不具体负责检委会相关工作，只是作为院领导在其他业务部门办案。同时，基层检察机关单独设置检委会办公室的很少，负责检委会工作的人员大都身兼数职，既要负责检委会日常工作，还要承担所在部门的其他工作，制约检委会办事机构应有的议题过滤和程序审查职能发挥。

（三）议事决策与议案决策发展不平衡

从《工作规则》第8、第9条分别规定的应当提交检委会讨论决定的案件和事项范围来看，检委会的议案职能处于“天然的少数”[1]。实践中，基层检察机关检委会的工作重心基本围绕具体案件展开，在总结业务经验、讨论业务政策等议事方面关注不足。这固然与基层检察机关案件基数大，疑难、复杂案件较多有关，更多是因为检察机关内部党组会、检委会、检察长办公会、院务会的议题范围界限模糊，很多本应由检委会讨论的业务事项被其他类会议取代，以及检委会研究决策流程繁琐、审批较多，为提高效率的需要，能由其他会议决定的事项一般不提交检委会决策有关。

（四）决策过程缺乏科学性

1.亲历性不足。司法亲历性要求直接言词审理、以庭审为中心、集中审理、裁判者不更换、事实认定出自法庭、审理者裁判、裁判者负责。[2]目前，由于各种原因，检委会委员大多不参与案件调查，很多判断比较抽象，检察官对案件事实、证据及法律定性的把握和汇报的全面性、准确性程度，在很大程度上影响着检委会委员对案件的决策，与司法亲历性不符。

2.易受负面心理影响。由于检委会决策是集体研究得出决定，在决策过程中，个体容易受自由骑士心理[3]、群体极化心理[4]、盲从权威心理[5]等负面心理因素影响，难以保障决策有效性。

3.对议题研究准备不足。《工作规则》第14条明确规定，除特殊情况外，一般应当在会議召开3日前将会议通知和议题材料等分送给检委会委员，但对“特殊情况”阐释不够，基层检察机关存在只要检察长认为有必要召开检委会，就临时通知检委会委员开会的情况。这种“临时提议”的方式会让检委会委员在会前没有时间充分了解和研究议题内容，进而影响检委会决策质量。

二、完善基层检察机关检委会决策的可行路径

（一）正确处理检委会决策与检察官独立行使检察权的关系

盲目迷信检委会决策会挤压检察官独立行使检察权的办案空间，架空司法责任制，而过度强调检察官独立行使检察权则会影响检察决策的科学性、民主性。

1.建立委员评价案件提请检委会研究决策的必要性机制。检委会讨论案件前，由参会委员就案件提请检委会研究的必要性程度进行评价，并由检委会办事机构将评价情况记录在案，每年度进行汇总通报，并将其作为评价检察官办案能力的依据，为检察官退出机制提供参考。

2.进一步明确检察官对办案质量负责是其应当肩负的职责，不因将案件提交检委会而免责。承办检察官对汇报案件内容的真实性、准确性、完整性负责，若因隐瞒、遗漏案件证据和其他事实导致检委会决策方向偏离或者结论错误的，检察官应当承担责任。

3.完善检委会决策责任追究办法。建立健全检委会委员司法过错责任的认定、划分和追究程序，保障追责有据。持续加强会议录音录像工作，提高检委会会议记录的效力，将集体责任分解兑现到个人，确保追责有效。明确对因徇私舞弊而故意作出违背事实和法律的错误决策和由于重大过失而作出的错误决策情形，应当追究过错责任，对尽了忠实、勤勉义务，但因知识有限、能力不足而作出的错误决策的委员，追责时就要慎重。在强调追责的同时，也要做好委员的基本言论豁免权，保障委员研究案件时的言论自由。

（二）推动检委会去行政化以增强专业化建设

1.委员配备方面。建议限制检委会领导干部委员数量，多吸纳专业一线人才加入其中，弱化检委会行政化弊端。可以考虑细化检委会委员选任程序，注重对拟选任委员的检察理论研究能力、检察实务调研能力、办案数量、业务荣誉等方面的综合考察，并尽可能涵盖“四大检察”业务能手，保障检委会委员整体能够真正体现本院业务能力最高水准。建议加强检委会委员履职考核，可以采用积分制定期对委员的政治素质、法律素养、工作业绩等进行考核，倒逼委员自觉提升自身素养，加强专业化建设。必要时，可以考虑将检委会委员分为常设委员和专业委员两种，常设委员以处理检委会决策日常事宜为主，一般不兼任其他职务;专业委员涵盖“四大检察”业务骨干，只在议题决策中发挥作用，且兼职时间不宜过长，以一个检察长任期为宜，避免将检委会变成少数投机者谋求行政待遇的场所。

2.机构配置方面。因人员较少等客观原因，大多基层检察机关的检委会办事机构与法律政策研究、案件管理、检察技术等其他职能部门合署办公，比起要求基层检察机关设置独立的检委会办事机构，讨论固定化检委会办事机构工作人员更具备现实可行性。建议尽可能选择法律政策研究能力强的人员作为检委会办事机构人员，并尽可能保障人员的相对稳定，这样既有利于提升检委会议事议案审查质量，也有助于提高检委会议事议案效率和水平，保障检委会工作专业性。

（三）规范落实案件和事项提请检委会讨论规定，改善议事议案比例

与基于提请检委会研究讨论的案件判断标准模糊，检察官将检委会视为规避责任和风险的途径相比，很多应当提请检委会研究讨论的重要事项因提请检委会程序繁琐而不提请更应引起我们重视。以山东某基层检察机关为例，大多研究检察业务、总结办案经验、研究业务对策措施的会议通常以党组会、党组扩大会代替检委会的方式进行。建议应当将检委会与党组会、院务会、检察长办公会等议题范围区分开来，进一步明确检委会研究范围集中于检察业务，无论是“重要事项”，还是“重大案件”都应当围绕检察业务工作进行，突出检委会专业性，保障检委会真正成为领导基层检察机关业务工作的专门决策机构。

（四）多措并举保障检委会决策科学性

首先，强化研究决策的亲历性。加强对检委会委员会前审阅议题的履职考察，确保委员在正式会议前能深入了解议题，避免人云亦云、敷衍了事等附和性发言，可以考虑在会议开始前要求委员先对案情作出书面分析，并报办事机构备案。对可以“临时提议”召开检委会的“特殊情况”进行细化，并明确非细化范围内的“特殊情况”一般不得临时提议。其次，充分发挥检委会专职委员的作用。专职委员作为专职人员，应当保障其有足够时间和精力亲自对案件和事项实体问题进行调查，确保检委会讨论案件和事项具有客观、扎实的事实依据。决策作出后，专职委员还可以监督决策的执行情况和执行效果，报检委会或总结经验或吸取教训，改进检委会决策水平。最后，加强检委会会议室建设。争取党委政府支持，积极投入财力升级改造检委会会议室。对于研究讨论的案件，检察官可以利用现代化的多媒体示证系统，全面展示案件书证、物证、视听材料等，必要时还可以调取播放相关录音录像材料，尽可能全面和直观的还原案件事实，保障委员亲身感受案件来龙去脉，增强议题审议的亲历性、直观性，为作出正确决策奠定基础。

[1]  汪海燕、王宏平：《司法改革背景下检委会的职能定位》，《国家检察官学院学报》2018年第1期。

[2] 參见朱孝清：《司法的亲历性》，《中外法学》2015年第4期。

[3] “自由骑士”心理，是指当群体中的每个成员都认为其他成员会去解决问题，而且他人对问题的解决会使群体中所有人的利益增加，随着群体规模的增大，其他人解决问题的可能性也增加，这时每个人都认为自己的付出是不必要的，社会性懒散水平就会提高，个体付出努力就会减少。

[4] 群体极化心理效应，是指无论最初意见倾向哪个方向，通过群体讨论都会得到强化，使得决策结果不仅群体观点转向极端，就连个体也发生了这种转移。

[5] 盲从权威心理是因为检委会是一个层级明显的结构集体，具有鲜明的等级。检察长是绝对的权威人士，在研究讨论案件时会出现其他委员和案件承办人自觉“服从”检察长的情形。另外，有的基层检察机关遇到疑难案件时，不是先提交检委会讨论决定，而是先提交政法委协商或向上级检察机关请示汇报，然后把党政部门领导或上级检察机关的意见带回检委会，使检委会变成贯彻领导意见的机构。

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