以数字化转型实现行政检察监督的“精细治理”

王焰明 刘东杰

摘 要：当前，行政检察监督分为“粗糙终结”和“精细治理”监督模式。与“粗糙终结”相比，“精细治理”具有监督理念、程序和结果上的先进性。行政检察高质量发展的必然选择是“精细治理”，数字化转型将为“精细治理”提供新的可能。行政检察实现新的突破应当以数字化建设为前提，以全方位、多领域应用为基础，以跨场景融合为延伸，做好数字化工作。

关键词：“粗糙终结” “精细治理” 行政检察 数字化转型

当前，行政检察监督按照监督的目标和效果可分为两种监督模式，一种是“粗糙终结”，另一种是“精细治理”。“粗糙终结”型监督是指经行政检察监督办案流程审查后，简单作出不支持监督申请或者一抗（诉）了之，并不考虑案件的实际效果。表面上看，检察机关作出的决定均符合办案流程，但实质上仅仅是符合法律规定的“形式法治”，尚未突破法条主义的窠臼。“精细治理”是指将行政案件的处理作为一项系统性工作对待，穷尽一切手段和方式，达到监督公权力、保障私权利、实现实质性化解行政争议的多重目标，其本质是“实质法治”。比较分析“粗糙终结”和“精细治理”的优劣，对于定位行政检察发展方向、探索数字化转型路径具有现实意义。

一、“粗糙终结”的弊端

一是理念上分析，“粗糙终结”属于线性思维和被动监督。检察人员以“就案论案”“机械办案”的个案线性监督思维开展工作，对于当事人申请监督的事项予以审查，对于申请之外的事项如审判人员和审判程序是否违法、案件有无实质性化解的可能性不予审查，对于个案反映的普遍性问题不了了之，过于被动、谦抑应对可监督化解的案件，导致监督薄弱、办案不被认可。

二是程序上分析，“粗糙终结”属于书面化审查。检察人员审查案件往往局限于法院书面卷宗、当事人提交的书面材料，并未去现场核实具体情况，导致在检察办案环节无法形成新的证据，无法查明案件的客观事实。固然，书面审查可以获取一系列案件情况，但是不去现场走走看看就无法纠正一些显而易见的错误。实际上，依赖书面材料，并不符合检察官客观公正的要求。

三是处理结果上分析，“粗糙终结”普遍存在单一式处理的现象。行政诉讼监督案件大部分可能是不支持监督申请案件。检察人员若在处理时草草作出不支持监督申请了事，不去考虑申请人的感受，不去解决申请人可能存在的困难，将导致申请人在检察程序终结后不断上访，白白浪费了检察机关化解矛盾的黄金时间，同时引发了次生矛盾。

二、“精细治理”的优势及必要性

一是理念上分析，“精细治理”属于能动司法检察范畴。行政诉讼活动是一个公权力和私权利相互交织、激烈碰撞的复杂地带，检察人员在监督办案中既要遵循形式合法，又要融入时代背景，自觉、积极、主动考虑天理、国法、人情，融法理情于办案全过程，实现办案三个效果的有机统一，让司法既有力度又有温度。“精细治理”要求践行“穿透式监督理念”，即监督办案要发挥“监督行政诉讼活动、促进依法行政、实质性化解行政争议、提升社会治理能力”[1]的多层穿透效能。

二是程序上分析，“精细治理”克服了书面审查的弊端，将调查核实作为行政检察监督办案的前置性程序。如，《人民检察院行政诉讼监督规则》第6条规定，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当查清案件事实、辨明是非。”如此才能做到发现矛盾并解決矛盾，逐步深化对案件事实的认识，消除检察官的随意性和片面性，得出“以事实为根据，以法律为准绳”的客观结论。

三是处理结果上分析，“精细治理”穷尽检察监督和救济，追求多元化治理。行政检察监督兼具监督和救济功能，片面强调监督或者救济均不妥当。特别是在不支持监督申请案件中，简单地以案件不符合监督条件终结程序并非最佳选择，应树立“不支持监督也能监督化解的观念”，对申请人诉求具有一定合理性但通过法律途径难以解决，且确实生活困难的，检察机关可以依法给予司法救助或者协调社会救助，传递检察温度。对于案件反映的执法司法瑕疵问题但相关部门处理并无不当的，检察机关应当制发社会治理类检察建议，促进提升工作水平和能力。

应当看到，“粗糙终结”往往办案节奏很快，但是成效不显著，将会出现党委政府认同感不强、人民群众获得感不高、检察干警成就感较低等问题;“精细治理”可能需要检察官花费大量时间和精力，但收获的是案结事了政和、人民群众满意的答卷。要“以科学的态度对待科学，以真理的精神追求真理。”因而，“精细治理”成为检察办案的必然选择。

行政检察监督的“精细化治理”模式的真正落实，关键要借智借力借数字化转型建设。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）指出，“加强检察机关信息化、智能化建设，运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案，实现案件数据和办案信息网上流转。”可以说，数字化转型是所有司法机关未来协同办案的基础，也将为行政检察“精细治理”提供崭新的道路。

三、数字赋能“精细治理”的实现路径

（一）以数字化建设为前提

2021年，全国检察业务应用系统在1.0版本的基础上，按“科学化、智能化、人性化”的要求升级转型，系统建设、应用和管理更加合理化、规范化。遗憾的是，新系统设计时并未过多考虑行政检察监督的特性，基本还是按照原民事行政检察的模式设计各模块。比如，行政争议实质性化解业务尚未纳入全国检察业务应用系统管理，相关数据还需手动填报。针对化解案件中出现的类案检索、类案数据比对等关键步骤仍需检察干警线下自觉执行。故有必要开展行政检察数字化基础硬件建设工作。

从地方实践来看，湖北省检察机关研发了面向行政检察官的综合性业务平台——智慧行政辅助办案平台，可以作为先进经验予以借鉴。归纳该地做法，主要是三个数字模块的建立。一是构建智能审查模块，助力检察官审查断案。通过建立要素比对规则，将行政案件中各阶段当事人诉求、法院查明事实、裁判结论进行对比，帮助明确案件争议焦点、审理方向，提高案件办理效率。二是建立知识推送模块，满足检察官办案知识需求。对行政征收、行政强制、行政协议、行政赔偿以及工伤行政确认、政府信息公开案件数据源挖掘应用，以司法大数据、司法观点集成资源为基础，建立匹配规则，实现类似案件案例、法律法规、司法观点的精准推送和快速查询，满足检察官在办案过程中对法律、案例、专业知识的需求，为检察官规范审查尺度、统一法律适用、准确作出审查结论提供有力支撑。三是构建事务性工作处理模块。针对各类程序性文书、邮寄面单、卷宗整理归档等耗时费力的琐事，自动生成相关信息，实现程序性事务性工作由辅助办案平台完成，让检察官有更多精力和时间处理监督和化解工作。

（二）以全方位、多领域应用为基础

1.裁判结果监督贵在引领性监督。行政诉讼监督是行政检察监督的重心。对于诉讼活动的司法产品即生效行政判决书的监督，贵在引领。诉讼监督的要义在于以抗诉或者再审检察建议启动再审，督促错误判决得到纠正，不仅包括再审改判，也包括以抗诉促调解。裁判结果监督的关键在于“抗诉一案、纠正一片、引领社会面”。当前，行政审判不正确、不公正，除事实认定错误外，多数集中在法律适用错误上。以大数据检索、分析、处理作为依托，检察机关能更加敏锐地发现司法、执法活动中存在适用法律不一致的共性问题，通过监督促进统一裁判尺度和执法标准，从而实现“精细治理”。

如某省院办理的卢某诉市交警支队道路交通行政处罚检察监督案[2]。卢某醉酒驾驶被判处刑事处罚后，公安机关作出吊销驾驶证行政处罚，卢某不服，提起行政诉讼，吊销驾驶证的行政处罚决定被法院裁判撤销。《道路交通安全法》第91条第2款规定，“醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任。”吊销驾驶证与依法追究刑事责任并非选择性条款，法院判决错误，检察机关提起抗诉促使法院改判纠正。同时，检察机关通过中国裁判文书网等平台抓取类似案件信息，以再审检察建议形式推动法院对错误裁判自行纠正。另外，检察机关主动加强与法院、公安机关沟通协调，推动相关单位围绕吊销机动车驾驶证问题进行座谈研讨，对吊销机动车驾驶证行政诉讼案件法律适用达成一致。

2.行政非诉执行监督重在类案监督。行政非诉执行监督是指检察机关对法院受理、审查、裁决、实施非诉执行活动的监督。行政裁判结果监督呈倒三角趋势，越往下级检察院，案件数量越少，基层检察院基本处于无案可办状态。行政非诉执行监督作为基层检察院的主要业务，是“破解基层行政检察作用发挥难的重要抓手”[3]。当前，行政非诉执行中行政法律文书“白条化”趋势比较明显，法院对被执行人财产调查不彻底、终结执行程序后恢复不及时，行政机关怠于跟进履职等情况比较普遍，导致行政处罚款未及时收缴，损害司法公信力。以个案监督作为切口，依托数字赋能，重点开展行政非诉执行终结本次执行类案监督，有利于放大监督效果，实现类案“精准治理”“源头治理”。

笔者认为，浙江省余姚市检察院构建的数字化行政检察工作方法是比较典型的应用样本，值得学习参考。具体而言，其主要有三个方面做法。第一，向省检察院主动争取行政检察条线涉案账户数字化查询权限，全面核查终结本次执行程序案件中被执行人及相关人银行账户资金情况、房产和车辆信息，查询结果与检察建议同步移送行政机关或法院，督促案件执结。第二，监督线索数字化比对，有效嵌入应用模型。针对个体工商户、合伙企业、个人独资企业等终结本次执行程序案件未追加被执行人的线索进行分析研判，运用浙江政务服务网行政处罚信息公开栏、中国裁判文书网、中国执行信息公开网、国家企业信用信息公示系统或天眼查等平台，比对行政处罚对象、行政裁定结果、企业经营状态、行政执行结果和追加对象等数据，锁定并追加被执行人。第三，以本地大数据管理局为连接点，与各行政执法机关搭建执法信息共享平台，通过大数据碰撞，对同一行为人发生多次同类违法行为被行政处罚的情形，督促行政机关采取跟踪回访、行业准入限制等措施，从根源上加强治理。

3.行政争议实质性化解效果在刚性监督。行政争议实质性化解是行政争议解决的重要方式和手段，具有协商性和便捷性等特点。但也面临缺乏外部监督、刚性不足等缺陷。根据我国行政诉讼法规定，行政审判活动主要是对行政行为的合法性进行审查。行政检察监督是对行政审判的监督，是法的再次适用，同样应当坚守合法性底线，不能为了完成调处化解的任务而混淆黑白、放弃原则。最高人民检察院曾在行政争议实质性化解专项活动中指出，要“坚持合法性审查，避免和稀泥”“正义不仅要实现，而且要以老百姓感受得到的方式实现。”此次以数字化转型为契机，在争议化解过程中引入数字化公开听证等机制，有利于充分听取各方意见，有利于行政检察工作接受社会监督和舆论监督，推动矛盾争议在阳光下解决，真正实现案结事了。浙江省宁波市检察院办理的黄某阳等人与某市自然资源和规划局土地登记申请监督案是比较经典的互联网公开听证案例[4]。在该案中，检察机关采用“网络直播+行政机关负责人出席”模式公开听证，精准查找争议根源，增强了公开听证公信力和监督效能，有效化解了行政争议。

4.行政执法监督要点在理性监督。《意见》规定了检察机关可以开展行政执法监督活动，代表着行政执法监督的回归。但是开展行政执法监督工作的要点是理性监督，切忌做成“一般监督”。从我国的实践看，“一般监督”的做法既有历史的反面教训，又不符合我国政治体制和政治生态，应当严格避免。[5]从域外经验看，“一般监督”发源地的“继承人”俄罗斯联邦1993年制定新宪法时也对“一般监督”职能作了重大调整，去除了被俄罗斯学者认为“最令人厌恶”的对社会组织、政党、运动和公民的监督。[6]那种大而全、囊括一切的“一般监督”已经尘封为历史。

行政执法监督在数字化探索过程中，可以依托刑事司法与行政执法的平台，善于从刑行衔接的大数据中发现问题线索，如“刑事案件中存在刑行并罚、补罚、耦合情况仍需行政处罚的，可以由行政检察部门负责办理”[7]。这类探索具有现实可行性也符合检察权运行基本规律。因为以刑行衔接作为突破口，既不会盲目扩张监督范围，将行政执法监督做成“一般监督”;又能发挥检察机关办理刑事案件的强项，积极主动做好刑事检察后半篇文章。

（三）以跨场景融合为延伸

习近平总书记指出，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为诉讼大国。我国有14亿人口，大大小小的事情都要打官司，那必然不堪重负。”[8]我国解决行政争议的制度设计中，行政复议发挥着“主渠道”作用，于诉讼前过滤掉一批行政纠纷。在数字化改革中，行政检察可以探索跨场景融入行政复议阶段，让法律监督由“事外”“事后”向“一件事”聚焦，促使监督扎根在“一件事”现场。一是，行政检察融入行政复议契合检察权的政治性。为大局服务，为人民司法是检察机关应当践行的政治任务。在党委及其政法委领导下，在人民法院和有关行政机关支持下，检察机关可以稳妥探索现有监督职能以外的行政争议化解工作如化解行政复议阶段的“潜在之诉”，以检察履职助力社会大局和谐稳定。二是，行政检察融入行政复议具有现实可行性。以12309检察服务中心入驻矛调中心为契机，检察机关可以借势利用好矛调中心大数据，拓展法律监督的线索渠道，融入党委政府和社会治理大格局，推进检调对接、聯动调处，多途径、多手段化解社会矛盾，将矛盾化解纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。

[1] 张相军、何艳敏、梁新意：《论“穿透式”行政检察监督》，《人民检察》2021年第10期。

[2] 参见福建省人民检察院第七检察部编：《行政检察工作情况》（内刊）2021年第1期。

[3] 张相军：《基层行政检察作用发挥难之破解》，《人民检察》2020年第18期。

[4] 参见李珏之、刘婷婷：《最高检发布行政检察公开听证案例》，《检察日报》2021年2月19日。

[5] 参见吕涛：《行政检察新论》，《人民检察》2015年第2期。

[6] 参见樊崇义：《域外检察制度研究》，中国人民公安大学出版社2008年版，第300页。

[7] 《浙江省检察机关行政违法监督工作指引》第2条。

[8] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。