新时代基层社会“三治融合”治理体系创新探究

尹禹文

摘   要：新时代治理环境发生重大变化，国家治理资源下移和治理工具日益专业化，基层社会治理“三治融合”的基础更加完备，其基本内涵包含分析思维、理论证成、传统模式三方面。浙江省桐乡市率先推行现代意义的“自治、法治和德治相结合”，以自治增活力，以法治强保障，以德治扬正气;同时也面临群众活力不够和持续创新发力后劲不足的困境。因此，以SCC三维分析框架理论创新基层社会“三治融合”治理体系，在宏观层面完善制度标准设计、中观层面推进治理结构整合、微观层面加快参与者能力建设，可以提升基层社会治理效能和整体性治理水平。

关键词：基层社会治理;三治融合;SSC框架理论

中图分类号：G912.82    文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2022）05-0143-04

2017年6月，中共中央、国务院在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，“要注重发挥群众性自治组织基础作用，充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用”，文件还提及“弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治的有机融合”的主要目标。2017年10月，党的十九大报告在论述乡村振兴战略时，对“法治、德治、自治”三治的表达顺序进行了调整，将“自治”放在了首位，提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，明确了三治的表述方式。中国共产党第十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，将三治融合的治理体系从乡村向城市基层扩散。随着城乡一体化建设和社会主义现代化进程的不断推进，政府的管理模式从“管制”走向“治理”，中国共产党通过自治、法治、德治以及民主协商来治国理政，不断完善社会治理体系和社会治理能力现代化，以实现国家治理体系和治理能力现代化发展的目标。

一、基层社会治理体系中的自治、法治、德治

新中国建立70年来，我国基层社会的生活方式、社会结构、人口流动、思想观念、法治意识等方面都发生了广泛而深刻的变革。新时代治理环境发生重大变化，特别是国家治理资源下移和治理工具日益专业化背景下，基层社会法治进程加快，德治地位更加突出，德治与法治的基础更加完备。随着社会主义现代化进程的推进，国家权力下移，基层社会治理也开始注重发挥群众性自治组织的基础作用，因此，德治与法治结合同时融合了自治。关于基层社会治理体系中的三治融合建构的基本内涵探讨可以从分析思维、理论证成、传统模式三方面探究。

（一）三治融合的分析思维

从分析思维来看，主要体现为“功能论”和“系统论”的思维。“功能论”思维是将“三治融合”定位为回应社会主要矛盾的转化以及国家治理体系和治理能力现代化诉求的基层社会治理体系，体现为以改造基层社会经济基础和上层建筑的综合维度作为化解社会主要矛盾的关键措施，是将传统中国基层社会治理的历史经验运用于当代中国基层社会治理的具体应用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的实践场域，是“法德共治”内嵌于基层社会自治形态和自治传统的底层归位，是可以重构基层社会治理新秩序的一种治理体系，能够实现成果的共享和社会主义现代化强国的建设[1]。“系统论”思维则是从自治、法治、德治的治理主体、治理规则以及治理工具等角度，探寻“三治”间的系统衔接机制。比如，将自治、法治、德治的系统关系定位为“自治为本、法治为要、德治为基”，将自治作为提升基层社会治理的内生动力，坚持基层群众的主体地位，将法治作为提升基层社会治理硬实力的重要途径，依靠法治解决基层社会治理的矛盾化解提升基层群众的法治意识，将德治作为提升基层社会治理软实力的基石，通过德治培育和弘扬社会主义核心价值观，整合社会意识维系基层社会的和谐稳定发展。从结合逻辑角度可以将“三治融合”的基本内容概括为自治型主体主导、法治型主体指导、德治型主体辅导，对“自治、法治、德治”的分工要求权责分明和有机融合。从载体实现的角度也要求自治中有法治、德治的载体，法治中有自治、德治的载体，德治中有自治、法治的载体[2]。在运行机制方面则呈现出“一体两翼”的辩证关系。自治、法治、德治相结合的治理体系的落脚点是自治机制，基层社会治理自治是核心要素;法治是基本保障机制，若缺乏保障，基层社会治理就难以规范、稳定和持久;德治则是内在支撑，道德教化是一个长期浸润的过程。

（二）三治融合的理論证成

自治、法治和德治的基层社会治理实践的经验概括和治理理论相结合，可以生发出相应的中层理论。例如基于枫桥经验所建构的体现适时适事优势的“弹性治理”理论，该理论并不只是一种适应性的治理，更为重要的是其治理创新能力和内生动力，它包含了多元化的治理主体，以原则性、正式性的制度架构为基础的适时、适事、弹性、灵活发挥非正式制度资源的治理制度，以民主协商、原则性与灵活性相结合的治理过程以及和谐、健康、活力的治理空间[3]。有注重乡贤理事会道德谈商和调控功能的“道德治理”理论，通过协商与对话，营造基层社会善治的道德文化氛围，为基层社会治理中的自治和法治提供道德制度环境[4];有坚持多主体参与和程序公开的参与式治理和协商民主理论，以促进社会治理和自治为宗旨，围绕群众切身利益和普遍关心的重大事项，以凝心聚力、广开言路和注重实效为目标，实现协商民主参与治理[5];有基于政府和农民治理优势选择性执行的“优势治理”理论，发挥和激活各个参与要素的优势潜能，尤其是明晰政府和农民两大核心要素的主要方向和内在动力，其他要素协同参与以达到治理效能最大化[6];还有基于公共精神和集体行动主义的“合作治理”理论，政府不再起主导作用而是引导功能，逐渐让渡原有的权力给多元的治理主体，实现基层社会治理格局中的资源配置和协调发展[7]。

（三）三治融合的传统模式

从国内看，三治融合的传统模式可分为纵横治理、正式与非正式治理以及上下分层治理。纵横治理就是在横向层面将权力分为横暴的权力、同意的权力、长老的权力和时势的权力。同意的权力包括法治和自治，长老的权力是以传统为基础的德治，以礼为治。在纵向层面分为“自上而下”的治理轨道和“自下而上”的治理轨道，前者是国家治理，后者是自治。基层社会自治是以道德为基础的自治为主、国家治理为辅[8]。正式与非正式治理传统社会有士绅和地方政府共同治理当地事务，后者是“正式的权力”，前者是“非正式的权力”，基层社会治理就是两者的组合[9]。上下分层治理认为中国是一个上层结构，上层由国家官员进行治理，下层以士绅进行统治，士绅及其家族在当地具有领导地位和管理职能[10]。国外的基层自治主要分为两种。其一，国家社会下的乡村自治。自治共同体本身必须遵守国家及地方的法律，在国家治理下的乡村自治能够有效实施，依赖于当地的民情（德治为核心）。其中，无国家的乡村自治。自治共同体本身就可以指定法则、实施行政，自治依赖于自治共同体公民的参与。在国外，自治就是行政，属于行政性自治，法治则是自治的一部分，可以由国家从外部强制安排，也可以由本地议会产生（自治为核心）。

二、基层社会“三治融合”治理模式现状分析——以“桐乡经验”为例

2013年，浙江省桐乡市在高桥街道试点探索自治、法治、德治相结合的实践率先推行现代意义的“三治”，以法治定纷止争，以德治春风化雨，以自治消化矛盾，取得一定经验与共识后在全市全面推广。2015年以来，桐乡市结合习近平总书记关于社会治理的重要精神和实践经验，进一步完善顶层设计并构建出“一约两会三团”的治理体系，并逐渐形成了三治融合的新格局新样态。

（一）以自治增活力

“桐乡经验”通过平台机制的创新、民主参与的拓展、基层民治自治的完善等工作，激发社会活力，构建自我管理、监督和服务的建设体系，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。第一，“桐乡经验”实现基层社会自治组织职责的厘清，推动职能归位。比如，通过开展“清牌子”、“减评比”、“去台账”等“去机关化”的一系列行动，2014年就摘掉牌子4 000多块，清理制度墙5 700块，实现考核台账清零;通过实行工作准入制度，划清“行政权力”和“自治权利”的界限，梳理“依法履行36项”和“需协助40项”;通过创新自我监督形式，加强民主监督建设，促进基层社会监督委员会的规范化建设。第二，构筑群众议事平台，推动协商民主。在桐乡市设立211个行政村、社区作为群众议事会、乡贤参事会、议事厅、坊间论坛等平台，以广泛征求基层群众对政府、民生、基层事务的意见，比如梧桐街道运行的“网格听证会”制度和“三五”工作制度。第三，培育扶持社会组织，推动多元共治。建立村级“百事服务团”，为每个户家庭提供“百事服务联系网”卡片，提供30多个服务项目的联系方式;建立社会组织发展扶持基金和市镇两级社会组织服务中心，通过竞争性竞标方式让市场和社会组织承担相应的服务，创新培育“乌镇管家”等社会组织代表参加基层社会治理以积分制管理考核加强民宿的服务管理和经营[11]。

（二）以法治强保障

“桐乡经验”以建设法治桐乡、法治政府、法治社会一体化为目标，强化公正司法、严格执法、全民守法的建设格局，形成干部群众自觉守法、树立法治信仰的稳定和谐环境，维护法律权威，促进公平正义。第一，提高依法治理水平。实行重大事项决策前征求意见、专家咨询、民主协商、社会听证等制度;建立法律顾问制度，对基层出台的政策制度实行“法治体检”。创立“依法行政”指标体系包含45项具体指标，形成法治指数，整合法学家、律师、政法干部等资源建立100个市镇村三级法律服务团。第二，提升法治供给水平。加强普法工作，深入实施“六五”普法工作，营造法治文化环境，弘扬法治精神理念;建设“法治驿站”，将各村进行网格化划分为五个单位，每个单位设置“法治驿站”，并有对应的服务室进行培训和指导，每月推出“法律服务日”活动，帮助群众解决法律问题，在调解工作中培养法治思维，通过建立矛盾纠纷化解机制来调解矛盾，调解成功率达100%。第三，发挥村规民约、社区公约的作用。将法治精神和契约精神贯彻始终，建立一整套规则体系，让群众参与制订和监督来完善村规民约的修订工作，综合运用道德奖惩来约束，以法律保管具体条款避免法律冲突，以达到村规民约的治理效果最大化。

（三）以德治扬正气

将道德理念和价值追求与人们日常生活紧密联系，建立完备的道德评价促进体系，将理念精神追求外化为群众的行为，以崇德向善的动力引导人们向上向善，达到矛盾化解的结果。第一，以评立德。以评议个人、家庭、社会的道德狀况来达到舆论导向，营造整个社会道德文明风尚。塑造好公民“个体”营造“五有市民”的好风尚好热潮，以身边人身边事感化社会风气，建设好家庭“群体”，推进“四好家庭”建设，以家庭美德促进个人品德、职业道德和社会公德提升，构建好社会“整体”，建立三级道德评议体系，打造“四型社会”，开展群众性评议活动，建立道德评议组织弘扬真善美的价值取向。第二，以文养德。弘扬中华优秀传统文化，开展社会主义核心价值观教育，引导群众明大德守公德严私德，传扬孝文化开展孝文化为主题的文化建设，树立道德模范和先进人物，发挥榜样力量，加强道德文化活动载体创新和设施建设，建设“道德宣教馆”、主题公园和“文化礼堂”等，组织多样形式的文体活动丰富群众的精神文化生活。第三，以规促德。修改完善有关规定和准则，完善村规民约征集群众意见，强化规范约束力量，完善道德评选相关制度和规定，比如将垃圾分类纳入“五有市民”“四好家庭”的评比工作中，促进公民道德水平的提升。

三、SSC三维分析框架下的基层社会“三治融合”治理有效路径探析

基层社会“三治融合”治理目前主要包含基层社会治理法治化水平、邻里网络的道德标准、自治力量整合度以及居民参与基层社会治理的动力与能力几方面要素;以SSC三维分析框架即“制度-结构-能力”（System-Structure-Capacity）为总体设计思路，能够重构基层社会“自治、法治、德治相结合”的治理体系。

（一）宏观层面：完善制度标准设计

从宏观层面看，推进制度更加完善和定型是党的十九届四中全会的重要精神，也是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。基层社会是国家治理的最基本单元，政府层面是以更加简洁的方式参与基层社会治理工作，基层社会同时也是自治的单元，群众通过村委会、居委会行使权利，基层社会也是一个公共服务的单元，为基层社会中的个体群体提供相应的服务。这种多属性的特性决定了基层社会的治理并不能完全靠基层自治来运转，而是需要有政府、组织、群众基于共同普遍认可的规则和准则以及符合公共利益的正式化制度来推进[12]。推进制度标准的完善和成熟，关键在于推进顶层设计和基层实践的良性互動，将实践和检验同向进行，同步改进制度体系。比如说，桐乡市在“三治融合”方面的建设就是一边实践一边总结，一步步完善总结再推进和提升。在2013年出台全国首个《关于推进社会管理“德治、法治、自治”建设工作方案》，2015年结合习近平总书记的一系列讲话精神制定出台《关于进一步健全完善“三治”建设长效机制的实施意见》，2019年正式出台《桐乡市三治融合提升行动实施方案》，提出“党建+治理”、“人本+治理”“问题+治理”“数字+治理”四大举措以来，桐乡市在三治融合方面已累计出台40余个文件、制度、方案。对于基层社会治理而言，应当构建以党组织为核心、以村委会居委会为主体、以专业性服务机构为依托并让群众广泛参与的基层社会治理制度，形成基层社会的平等协商和良性互动。

（二）中观层面：推进治理结构整合

从中观层面看，治理主体是基层社会自治工作的载体和行动者，需要对基层社会已有主体进行结构整合才可以有效发挥主体能动性，需要创新“三治融合”的有效载体才可以激发群众的参与热情。治理主体之间需要明确边界和权属关系，还要优化基层社会治理的结构体系，使各主体能够最大化发挥优势和效能，形成主体间的合力和效果。因此，“三治融合”是一个有机整体，需要从整体论去探讨三治融合的载体创新和结构整合，需要创新一套让社会力量有序参与的体制机制，激发基层社会治理活力，让民众充分参与、表达意见，形成共识和社会资本，在参与中提升自我效能感和参事议事的水平。在自治中有法治和德治，在法治中有自治和德治，在德治中有自治和法治的载体，让老百姓充分参与到一些社会组织中，比如百姓议事会、乡贤参事会、百事服务团、法律服务团、道德评议团等，引导群众自己制定相关规定比如乡规民约和社区公约，将基层精神文明和道德建设纳入村规民约中并进行监督，让群众自主参与到具体的道德评议和实践中，充分参加到道德建设之中。

（三）微观层面：加快参与者能力建设

从微观层面看，基层社会群众的自治是建设和谐社会的必然趋势。目前浙江省基层社会普遍面临群众持续参与动力不足的困境，持续参与的往往都是同一批人，而且基层治理创新“盆景”如何成为基层社会治理“风景”也面临着挑战。原发创新都是从一个点一个“盆景”的碎片化始发，如何推动原发创新走向后端持续创新，不断提升老百姓获得感尤为重要，因此，如何提升基层社会的参与能力是基层社会自治的关键。随着“智慧城市”“信息化城市”的兴起，网络化大潮也对基层社会治理的参与者能力提出挑战，基层社会被新的信息技术编织，形成一种新的社会结构、关系和资源整合，且趋于数字化倾向，相伴而生的就是基层社会空间里参与者的治理能力提升。基于此，将“互联网+”元素与基层社会治理相结合，可以为基层社会参与者能力建设和效能提升提供良好的环境，推进创新向应用端移动，不断发掘群众需求，改变其效应曲线，激发群众持续参与的热情。比如，桐乡推出的“三治”信农贷、“三治融合”实践之星擂台赛、以城市大脑“社会治理综合指挥服务中心”平台集成社会治理创新等，提升基层社会参与者能力和整体性治理水平。

面对新的历史机遇和未来挑战，从夯实基层社会治理基础角度出发，三治融合的创新可以提升最广大人民群众的思想道德水平，培养全民法律意识与法治思维;从参与治理范畴角度出发，各种主体可以通过合法合理的途径建言献策，有效拓宽官方治理渠道;从升华治理结果角度出发，无论是实现公共领域治理目标或者是私人领域的治理效果，三治融合的创新都具有共享性和惠民性。

参考文献：

[1]   邓建华.构建自治法治德治“三治合一”的乡村治理体系[J].天津行政学院学报，2018，（11）.

[2]   郁建兴.自治法治德治研究的新议程[J].治理研究，2018，（6）.

[3]   杨学科.弹性治理：枫桥经验生发的阐释[J].治理研究，2018，（5）.

[4]   郭夏娟，秦晓敏.“三治一体”中的道德治理——作为道德协商主体的乡贤参事会[J].浙江社会科学，2018，（12）.

[5]   林丽丽，鲁可荣.农村社会治理中的协商民主[J].长白学刊，2018，（3）.

[6]   张大维.优势治理：政府主导、农民主体与乡村振兴路径[J].山东社会科学，2018，（11）.

[7]   王俊程，胡红霞.中国乡村治理的理论阐释与现实建构[J].重庆社会科学，2018，（6）.

[8]   费孝通.乡土中国[M].上海：上海人民出版社，2006.

[9]   瞿同祖.清代地方政府[M].北京：法律出版社，2003.

[10]   费正清.美国与中国[M].北京：世界知识出版社，2003.

[11]   郁建兴.新浙江现象案例选[M].杭州：浙江人民出版社，2020.

[12]   王振坡，张安琪，王丽艳.新时代我国转型社区治理模式创新研究[J].城市发展研究，2020，（1）.

[责任编辑   妤   文]

3778501908274