乡村振兴背景下易地搬迁脱贫农户生计风险防范

摘 要：脱贫攻坚为乡村振兴打下了坚实的基础，易地搬迁脱贫是脱贫攻坚的重要抓手，基于生计空间置换逻辑帮助贫困人群脱离贫困状态，能力脱贫是脱贫的核心问题，搬迁群众内生发展能力不足，生计具有脆弱性，极易受到外部突发因素的影响而返贫，这是实现乡村振兴的潜在障碍。文章通过对十堰市脱贫帮扶政策进行分析，判断易地搬迁脱贫农户的生计风险状况并结合乡村振兴背景提出相应的建议。

关键词：脱贫;易地搬迁;生计风险

中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）06-0026-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.09.026

1 问题提出

2021年“中央一号文件”将政策着力点聚焦到全面推进乡村振兴的战略层面上来，并提出要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。2020年脱贫攻坚战完美收官，接下来我国将进入后贫困治理时期，实现乡村振兴和脱贫攻坚成果巩固的有效衔接是解决“十四五”时期“三农问题”的重中之重。

在绝对贫困治理时期，探索出了一系列方法和经验，为世界贫困治理提供了新思路和新方案，易地搬迁脱贫是“五个一批”工程的重要部分，2021年政府工作报告中指出“十三五”期间960多万建档立卡贫困人口通过易地扶贫搬迁摆脱了“一方水土难养一方人”的困境，区域性整体贫困得到解决。但是也需要正视易地移民搬迁政策在实践中存在执行偏差、[1]群众意愿和主体作用被忽视、自主脱贫意识不足过度依赖政府、耕地占补平衡政策难以落实[2]等现象。关于脱贫攻坚与乡村振兴的衔接性，目前学界的研究主要集中于三个方面：一是两者的邏辑关系。乡村振兴与脱贫攻坚之间目标导向、政策内容、主体作用和体制机制等方面都存在共同点，同时又因时空禀赋的资源配置差异体现出不同的政策着力点。[3]二是聚焦于两者衔接的现实困境。短期效应与长期目标内在冲突、减贫行为与贫困治理尚不匹配、乡村市场化不足与过度并存[4]导致两者的对接面临较大挑战。三是对两者实现机制进行多维度探讨。有研究认为应当从产业可持续发展、生态价值转换、搬迁安置有效治理、资产高效利用这四个重点实现乡村振兴和脱贫攻坚的有效衔接。[5]脱贫攻坚是乡村振兴先决前提，[6]解决了短期收入问题，巩固脱贫成果还需对脱贫攻坚中可能潜藏的风险及其源头进行系统研判，构筑返贫阻断机制。上述研究为人们探讨巩固脱贫成果与乡村振兴的有效衔接提供了系统的研究成果，但目前在乡村振兴背景下从生计风险的角度探讨返贫风险的研究较少，存在较大空缺。

文章基于可持续生计理论，通过对易地搬迁人群生计风险进行调查分析，判断脱贫人群的返贫风险，据此探析风险防范机制，以期为相关研究提供参考。

2 湖北省十堰市易地搬迁实践概况

十堰市处于秦巴山集中连片特困地区核心区，同时也是南水北调工程核心水源地，担负了脱贫攻坚和“一江净水北送”的双重重任。截至2020年12月全市8个贫困县（市、区）全部摘帽，83.4万贫困人口全部脱贫，354548人通过易地扶贫搬迁脱贫。

十堰市易地搬迁在安置方式上多采用集中安置，政策体系上多维推进充分结合了当地资源禀赋，形成了许多特色扶贫模式。张湾区建立128个安置点，2470户家庭得到妥善安置，在实践中开辟了“生态保护+城郊旅游+消费扶贫”新路。丹江口市的贫困发生率36.5%，通过易地搬迁使18022户家庭脱困。郧阳区既是秦巴山片区脱贫攻坚主战场，也是南水北调中线工程核心水源区，建立345个集中安置点，通过发展有机农业和乡村旅游实现了脱贫与绿色发展的双向奔赴。茅箭区按照“七按七定”的原则，建立72个集中安置点，顺利完成873户易迁家庭的安置任务。竹溪县、竹山县、郧西县和房县是建立集中安置点最多的地区，通过特色农业、观光旅游实现脱贫增收。 数据来源于十堰市政府网http：//www.shiyan.gov.cn/。

搬迁脱贫是一项点多面广、工作链长的系统性工程，文章通过对湖北省人民政府门户网站和十堰市人民政府门户网站2016—2020年的扶贫政策文件、新闻报道进行梳理，提炼出十堰市“十三五”期间实施精准扶贫所采用的政策工具，根据政策工具的影响领域及目标导向可以将政策分为供给、需求和环境三个层面，从政策对生计资本产生的效应可将政策分为五个维度，据此构建分析框架对其进行类型划分，展示十堰市脱贫帮扶政策体系的全景（见表1）。可以看出，政府既通过直接扩大相关要素供给改变贫困人群的生计资本，也通过优化扶贫外部环境和拓展扶贫产业市场来缓解贫困，体现了政府主导和社会协同。在绝对贫困治理时期政府帮扶政策着重于改善贫困户的物质资本、金融资本和人力资本，对恢复易迁人群减损的自然资本和社会资本重视不足。

3 后续帮扶需要防范的生计风险

风险冲击与机会缺失是导致贫困的本质因素，[7]我国贫困治理的最终目的和意义在于帮助贫困人口建立可持续生计。[8]学界对生计风险的研究大多基于英国国际发展署提出的可持续生计分析框架，其由脆弱性背景、生计资本、结构和制度的转变、生计战略和生计输出5个部分组成，资本越多意味着人们拥有更多的选择权并有能力运用一些政策措施确保他们的生计安全，[9]因此生计资本存量不足和相互稳定结构的变化均会引发风险。[10]文章从政府帮扶政策对脱贫户生计资本存量的影响进行分析，依据生计资本的类型将生计风险分为人力资本风险、物质资本风险、金融资本风险、社会资本风险、自然资本风险，分析生计风险的触发因素及其抗逆力能力高低。

（1）人力资本风险。人力资本通常表现为家庭年龄结构、劳动力数量、教育水平、健康水平和劳动技能等。十堰市政府在精准扶贫精准脱贫的过程中具体通过雨露计划、大病医疗、技能培训、助学、劳务输出等措施改善贫困人群的人力资本状况。受到教育文化水平和接受能力的限制，[11]易迁家庭短期内通过教育和技能培训实现人力资本的显著增加是很困难的，因此存在一定的人力资本风险。

（2）物质资本风险。物质资本具体体现为交通通信设施便利性、水资源获取的便捷性、住房条件、住房产权等。十堰市政府通过人饮工程、交钥匙工程、通信基站升级工程和住房不动产登记等措施极大地提高了易迁人群的住房质量，增加了物质资本 。但是，安置住房户型面积由户籍人口决定，单户最高不超过125平方米，对个别易迁家庭而言住房面积和日常活动空间缩小，因此物质资本又存在一定减损。十堰市山地丘陵地形面积广阔，属于自然灾害易发地区，滑坡、泥石流、山洪、干旱等偶发性灾害会对易迁家庭的物质资本造成严重冲击。

（3）金融资本风险。金融资本主要指体现为家庭收入和政府转移支付、补贴等用来实现农户生计目标的资金来源。[12]十堰市政府通过直接补贴、低息小额贷款和拓展消费市场等举措丰富了易迁家庭的金融资本，但住房设施完善、在迁入地重建社会关系网络均需要花费他们的积蓄。另外对于安置区靠近城镇的易迁家庭而言，生活能源由可免费获得的薪柴变为有偿的天然气、液化气，这些增加的支出可能令其面临债务负担加重的风险。每一个集中安置区都有特色产业，迁入地相较于迁出地而言有更多更好的就业机会，但是引进的市场主体的帮扶性很强，政策红利期过后扶贫产业就面临着很强的市场竞争，易迁人群容易受到市场风险的影响发生次生贫困。

（4）自然资本风险。耕地和林地是农户自然资本的重要构成。以竹山县宝丰镇龙井村为代表的地区实行按照人均0.8亩土地标准的有土安置，确保农户的基本生活有着落，但大多数县市区实行无土安置，贫困户将迁出地土地的经营使用权进行流转，搬迁后易迁人群增收途径非农化趋势很明显。年龄构成偏大的易迁家庭，搬迁之前一直采用农业自给型或农业经营型生计策略，无土集中安置容易限制其在迁入地获取生活资源的能力，增加了返贫风险。

（5）社会资本风险。社会资本主要指社会支持和社会关系网络。易地搬迁是一个规划性社会变迁过程，是工具理性引导的执行过程，易迁对象原有生活的客体化导致其原有生活的基本价值被遮蔽。[13]安置社区尤其是大型集中安置社区的居民文化心理和礼仪习俗的异质性较大，原有村落的非正式社会共同体解体，新的社区治理权威尚未完全形成，社会网络密度和广度大不如前，社区公共事务参与度受到负面影响。易迁人群在短期内仍面临着较高的社会资本风险。

综上所述，十堰市在实施易地扶贫搬迁时着重改善贫困户的住房条件、增加货币收入，易迁家庭的物质资本和金融资本得到极大的优化，但容易受到自然灾害和市场环境的冲击;易迁人群的社会资本和人力资本在短期内难以得到快速提升，存在较高风险，是推进乡村振兴与脱贫攻坚成果巩固衔接过程中需要重点防范的风险。

4 生计风险防范措施

（1）大力培育人力资本，实现乡风文明和生活富裕。首先，要加大对易迁人群教育培训、健康医疗的资金投入比重。要加大易迁农户培训力度和频次，搬迁后农户增收途径非农化趋势十分明显，受教育水平和技能获得程度直接影响其收入水平，增强其劳动技能有利于培植内生发展能力，逐渐摆脱对福利政策的依赖。扶贫部门要加强与教育部门的合作，构建更加高效合理的助学体系，对易迁家庭适龄青少年的教育帮扶能够有效阻断代际贫困。其次，要保持原有扶贫政策稳定，确保易迁人群平稳过渡。通过搬迁实现生计能力意义上的脱贫是一个长期系统的过程，从实现脱贫到乡村振兴之间存在一个过渡期，在易迁人群获得稳定的生计能力之前要继续保障他们的基本生活。

（2）完善安置社区治理体制，推动治理有序。在精准扶贫、精准脱贫时期安置社区的管理基本依赖于政府的主导作用，对大多数易迁人群而言社区是个“半熟人”社会，凝聚力低，集体行动能力严重缺乏。首先，要加强基层组织开发，培育两委、合作社、文化协会等组织，提升集体动员能力;其次，要进行社区能人开发，聚合离退干部、党员、教师、宗族长辈等个人威望高、协调能力强的社区精英群体，利用其个人威望广泛动员，协调矛盾，提升公共事务集体行动能力;最后，要进行社区文化建设，加强地区特色文化传承和保护，为社区文体活动提供经费和场地支持，增强易迁群众情感认同。

（3）增强扶贫产业的优化升级，助推产业兴旺。在脱贫攻坚时期，安置区的扶贫车间是在政府的主导作用下建立起来的，引进企业的帮扶性很强，市场竞争性较弱，且同一类型的产业容纳就业人口的能力有限，在后续帮扶过程中要积极引导社会资本参与，探索多元化的社区产业，加强地区品牌建设，拓展销售渠道，提高抗风险能力。

（4）建立自然灾害防控机制，打造生态宜居社区。自然灾害具有偶发性和影响广泛性，会造成人员和财产的严重损失最终导致返贫。预防自然灾害，首先要改进安置安防设备，提高风险预警灵敏度;其次要设立社区应急避难场所并进行应急物资储备;最后要引入保险机制，充分利用社会平台降低风险损害。

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[基金项目]湖北工业大学大学生创新创业训练项目“助推乡村振兴，摆脱贫困之‘困’”（项目编号：201910500123）。

[作者简介]秦珍，女，汉族，湖北十堰人，湖北工业大学经济与管理学院2017级行政管理本科生，研究方向：乡村振兴背景下脱贫人群生计风险防范。

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