我国野生动物保护法律之现状与路径重构

张志远 刘 姝

（1.三峡大学 湖北宜昌 443000；2.河南省信阳生态环境监测中心 河南信阳 464000）

一、现行《野生动物保护法》的立法现状

目前关于野生动物保护的法律法规形成了以《中华人民共和国宪法》为依据，《野生动物保护法》为核心，《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》等法律为保障，《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等一些法规规章为补充的立法体系。

《宪法》第九条第二款是野生野生动物保护的法理依据，其中规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”虽然《宪法》条文中没有直接用野生动物的概念，但是珍贵的动物中包含了所要保护的野生动物。1988年制定的《野生动物保护法》经过了2004年、2009年、2016年和2018年四次修订，其立法目的就是为了拯救珍贵、濒危野生动物。《渔业法》加强了渔业资源的保护。《动物防疫法》主要是为了维护公共卫生。国务院制定的《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》主要是贯彻《野生动物保护法》的精神。从以上的立法样态可以看出，我国关于野生动物保护的立法已经形成了包含不同效力等级的多层次保护。

全国人大常委会发布的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）中进一步确立了关于野生动物非法交易行为的犯罪处罚力度，丰富了野生动物的内涵，完善了国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市应当调整相关名录和配套规定。其后一些地方性法规做出了修改，例如广东省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议修订通过了《广东省野生动物保护管理条例》是对这次决定的积极回应。虽然广东省的条例未对《决定》确定的禁食范围未作任何扩大和限缩，但是对于违法食用野生动物的行为，条例新设了处罚的规定，其中第42条第三款规定“以食用为目的猎捕、杀害其他陆生野生动物的，并处猎获物价值一倍以上五倍以下的罚款；没有猎获物的，并处二千元以上一万元以下的罚款。”和之前条例相比，修改后的条例增大了处罚的力度。随后上海市人大常委会也通过了关于废止《上海市实施<中华人民共和国野生动物保护法>办法的决定》，其他地方也展开了对于野生动物保护法规的审查和清理等活动，适应了当下野生动物保护的现实所需。

二、我国野生动物保护法律存在的问题

（一）野生动物保护立法存在缺陷。

1.立法目的的局限性。野生动物保护的目的主要是为了实现生态文明，维护生态的多样性。这种立法目的导向，在我国的《野生动物保护法》第一条中就有规定。我国加入的《濒危野生动植物种国际贸易公约》中指出野生动物是自然系统中无可替代的一部分，所以要加以保护。从域内和域外的两个视角来看，野生动物更注重的是对其生态价值的保护。野生动物在生态位列中具有重要的作用，维护着生态系统的稳定，一旦这种稳定被打破，对野生动物的栖息地破坏和大肆扑杀，生物多样性被破坏后，生态安全就会面临崩溃的境地。“从生态学和动物生态学的角度来看，保护动物特别是野生动物既是维护生态安全的重要内容，也是维护生态安全的有力抓手。”生态保护的确是第一位的，从保护人类健康的角度和公共卫生的角度来说，现行的《野生动物保护法》的立法目的具有一定的局限性，未来需修改的立法目的应更具有对风险社会下的人类健康和公共卫生应对的时代趋向性。

2.保护范围的狭窄性。当前全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》中对于受保护的野生动物的范围作了更详细的规定，其中包括了人工繁殖、人工饲养的陆生野生动物以及在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。虽然突破了传统的具有生态、科学、社会价值的野生动物保护范围，但是突破也只是对陆生野生动物的保护，而没有水生野生动物的保护。对于水生野生动物的保护目前《渔业法》涉及其中的规定，但是《渔业法》并不是水生野生动物保护的特定法律，其立法目的是为了保护渔业资源的发展，因此经济价值占据主导地位。其次，《野生动物保护法》并没有建立起野生动物保护的普遍性机制，以价值定性野生动物的保护种类会忽视对普通野生动物的保护。

3.保护原则实施的偏差性。《野生动物保护法》第四条确立了国家对野生动物实行优先保护的原则。环境优先原则实质上是对于环境利益与经济利益的衡量。“‘环境优先’一般很模糊地被人们界定为环境利益优于经济利益。但事实上环境利益和经济利益均应具有人身与财产的双重属性价值，即人身性环境利益与财产性环境利益，人身性经济利益与财产性经济利益。”因此，笔者认为，环境保护优先原则所应包含的内涵是注重财产性环境利益和经济性环境利益。但是在《野生动物保护法》当中，并没有有效的贯彻保护优先的原则。其中第二十九条。就出现了对野生动物及其制品的利用，野生动物及其制品作为药品经营的利用。因此，这种以利用为价值导向的法律条款本身与保护的初衷相悖。其次，囿于保护范围的局限性，保护的普遍性与全面性也无法体现。保护珍贵、濒危的陆生、水生野生动物，那么一般的野生动物该如何保护？“将重点保护的野生动物限定为‘珍贵、濒危’，这在某种程度上反映了立法者是将野生动物看作资源，而不是将野生动物看作是生态系统中不可或缺的必要组成部分进行保护的观念。”对具有重要的生态、科学、社会价值的陆生野生动物进行保护，那么具有重要的生态、科学、社会价值的水生野生动物该如何保护？所以，原则实施的偏差造成了野生动物保护的法律瑕疵。

（二）与相关法律衔接性不足。野生动物保护相关的法律不仅局限于《野生动物保护法》，而是一个完整的法律保护机制。完整协调的法律保护机制之间不仅需要消弭法律之间的矛盾与冲突，还需要法条之间有良好的衔接性，否则法律就无法实施。因此，要想实现野生动物保护立法的目的，就必须使之更好地与刑法相衔接，展现出新修订法律的效力意义。当前野生动物保护法保护领域过于狭窄，过于重视珍稀野生动物的刑事保护，未对一般野生动物的捕猎等违法行为应当承担的责任进行规定。当前各地区加大了针对野生动物违法行为的处罚力度和执法监管，针对人工养殖的野生动物也进行了部分的生态灭杀，例如各地对竹鼠、蛇类、豪猪等野生动物进行无害化填埋销毁处理，有的地区还强制清退了人工繁殖饲养的陆生野生动物，这种一刀切的做法是否符和野生动物保护的理念引人深思。

回归立法，《野生动物保护法》第二十七条规定了对于因人工繁育需要出售、购买的野生动物，需要通过行政许可取得专用的标识，保证可追溯性。出售野生动物的应当附有检疫证明，但是在《动物防疫法》中，防疫的对象是动物，而且第三条中明确指出了动物是指基础家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。当防疫的对象是动物而不是野生动物时，《野生动物保护法》中所规定的野生动物的检疫证明标准该以哪类法律为依据？这种法律衔接的不连贯将会引发实践中检疫标准的不确定性以及疫情期间对家养野生动物一刀切等不利后果。因此，我国野生动物保护法律要与《动物防疫法》的修订形成强烈呼应，从而增强对公共安全卫生的监控。

（三）《野生动物保护法》在司法实践中存在矛盾。《野生动物保护法》认为野生动物资源是属于国家所有得，明确了国家拥有野生动物的所有权，目前主要追究的还是行政法律责任与刑事法律责任，并不能追究违法行为主体的侵害野生动物资源而需要承担的损害类的修复生态系统的民事赔偿责任。施行过程中渐渐暴露出很多问题，例如重发证，轻监管、证后监管缺乏、管理效力低等等。野生动物许可证制度为核心的管理体系的尚不能充分发挥效用。

《野生动物保护法》应从疫情应对和预防的“事理”出发，但不能停留在“事理”层面，而应完成从“事理”到“法理”的转化。从最高人民检察院的官网中的指导型案例可以看出，部分侵犯了野生动物资源的案件中，最高人民检察院予以对追究损害国家野生动物资源的民事损害赔偿，我国的司法实践已经接近于合理存在的事实状况，但是作为司法实践的主体务必要对于这类工作重新加以考量，弥补缺憾。

三、《野生动物保护法》的构建与完善

（一）加强《野生动物保护法》的修改与完善，建立长效性的保护机制。

1.丰富《野生动物保护法》的立法目的。环境法中的环境保护法和污染防治法都具有不同的立法目的。环境保护侧重于生态保护，污染防治侧重于预防污染，对于野生动物的保护也应从维护生态的目的出发。从目前的疫情来看，野生动物的保护是为了维护生态多样性，更多考虑维护公共卫生。《动物防疫法》中存在着保护人体健康，维护公共卫生的立法目的，所以我们可以借鉴《动物防疫法》的相关规定。笔者认为，修改后的《野生动物保护法》第一条中应当规定：为了保护野生动物，维护生态多样性和生态平衡，推进生态文明建设，保护人体健康，维护公共卫生，制定本法。

2.扩大野生动物保护的立法范围。以野生动物的价值对野生动物排序从而进行保护，一定程度上体现出立法的导向性。对特殊的野生动物进行保护会忽视对一般野生动物的保护，因此，应当建立野生动物保护的普遍性机制，扩大野生动物保护的立法范围。立法不仅对于濒危的野生动物进行保护，对于没有列入名录的野生动物也要进行保护。另外，厘清野生动物的概念，使法律之间相衔接，为野生动物的保护建立起全面有效的保护机制，防止实践中矫枉过正的行为出现。

3.遵循野生动物保护的法律原则。保护优先原则是野生动物保护的基本原则，我们要摒弃以利用为价值导向的法律条款，以资源来定性野生动物的思维。权衡环境人格利益与环境财产利益时，需要我们更多地考虑环境人格利益。以保护为第一位的立法导向需要我们摈弃利用野生动物并且以资源定性法律条款。保护第一位并不是说完全忽视经济的发展。《濒危野生动植物种国际贸易公约》中的精神并不是完全禁止野生物种的国际贸易，而在于对国际贸易中野生动物的物种进行管制。因此我们应当合理地对野生动物进行交易使用，对于饲养的野生动物建立有效的标识和追踪机制。

（二）健全《野生动物保护法》和相关法律的协同机制。要明确野生动物保护职权责任，强化各个执法部门的执法权力，严格落实行政处罚措施；要及时与新修订的野生动物保护法相契合好，积极强化野生动物犯罪的法律责任；对于野生动物的保护不应只局限于珍贵、濒危的野生动物，对于普通的野生动物的犯罪行为刑法也应该加以调整，构建有效法律规范体系

加强公众参与原则，健全野生动物保护的公共参与制度。2013年成立的中国野生动物保护协会，有效促进了社会资源及民间组织与政府机关部门的有效联动，比如群众举报投诉电话，公开透明实时监测野生动物的信息网站开设，赋予人民群众一定的诉讼资格，共同追究违反野生动物保护法行为的法律责任。

（三）实践中建立以野生动物许可证制度为核心的管理体系。提倡闭环的野生动物许可证的管理理念，采取野生动物严格发证机制、规范并监控发证体系、做到对有证动物进行定期的健康监测、发证后做好大数据统计等措施，以期保护野生动物权益和人民群众权益，建立起具有中国特色社会主义的野生动物管理制度，为国家野生动物保护事业奠定基础。

针对国家重视的野生动物保护问题，以野生动物许可证为核心，采用野生动物许可证发放监管应由机关单位执行等方式，督促个人企业单位开展保护野生动物行动。根据许可证的具体实施内容，打造野生动物管理平台，实现野生动物大数据管理，依靠平台便捷性管理、监测和核查野生动物公共卫生健康。

结语

在司法实践中，阶段性措施发挥了有力的作用，但是只有有力的措施上升到了法律的高度，才能保证对野生动物保护的永久性效力。当前我们应当积极修改以《野生动物保护法》为核心的野生动物保护的法律规范，立法应更多地考虑人体健康和公共卫生的维护，建立野生动物保护的普遍性机制，扩大保护的范围。同时，应当正视野生动物保护协会在野生动物保护方面作用的发挥，积极发挥其基础性效能。