全球高等教育治理的模式变迁、制度逻辑与路径重构

蒋贵友

(华东师范大学 高等教育研究所,上海 200062)

一、问题的提出

当前,高等教育数字化转型、逆全球化挑战与构建更加开放、包容以及韧性的高等教育系统已成为全球治理的重要议题。面对全球性问题,国际一贯根据主体、客体、价值与目标等治理要素制定区域间或全球性的高等教育治理规则予以解决,其核心在于发挥治理组织与治理制度应对高等教育全球化问题且为全球提供公共产品而采取集体行动的机制效应[1]。由此,全球高等教育治理不仅应关注主权国家的高等教育政策与公民社会参与的治理过程,亦需聚焦于当前错综复杂的全球组织建设与国际制度建构进程。就目前而言,既有治理制度强调高等教育作为开放系统的核心属性,可以基于高等教育的无边界特征构建更加包容的全球系统。但是,当下的全球高等教育制度逐渐固化了学术等级系统与大学“中心-边缘”结构,而这种不平等逐渐由全球制度议程与资源分配实践延伸至高等教育人权保障、在线远程教育与入学机会公平领域。因而,这种由技术鸿沟、机会差异所带来的西方高等教育殖民主义遭到新兴国家与发展中国家的强烈抨击[2]。就效果而言,当前制度体系能够适应全球高等教育发展中的技术性与碎片化问题,但不能有效联结成为广泛的制度共同体回应高等教育的全球化危机,其总体制度建构进程亟待加快。实际上,全球高等教育治理的制度转型较为棘手与复杂,其焦点在于为全球零散、冲突与多元的高等教育活动制定一个连贯而可持续的战略框架与运行机制,也即主权国家、国际组织与私营部门能否建立透明、多边、民主与灵活的全球高等教育治理体系[3]。当前,高等教育全球行动的冲突事实暴露了全球高等教育治理的制度性困境与合法性危机,亦显现出既有治理制度体系改革完善的必要性。尤为重要的是,如何推动多元高等教育行动体建立广泛的制度认同,成为未来全球高等教育治理制度重构需要面临的重要内容。为此,本文通过分析全球高等教育治理的模式变迁,尝试回答高等教育全球治理制度的变迁动力与行动逻辑,并且在分析全球治理所面临的挑战基础上,提出全球高等教育治理制度重构的可能路径及中国所应发挥的作用。

二、全球高等教育治理的模式变迁

回溯全球高等教育治理实践,非正式组织、国际组织以及区域性机构都曾介入这一领域,并经历了专业技术援助、联合国主导、多边网络协调向国家中心主义治理模式的过渡与变迁。不论何种模式主导,全球高等教育治理均是围绕高等教育均衡发展、教育机会供给、均等化服务与人权保障等目标而展开的。

1.专业技术治理模式

早期的高等教育实践呈现为局部治理与专业治理的双重特征,是技术逻辑在高等教育领域的纯粹反映。譬如,这一时期的全球高等教育治理主要集中在全球大学信息交流、技术援助与国际合作议题,主要源于二战前高等教育被视为纯粹的科学研究与社会服务领域。高等教育的技术论观点强调其作为专业领域存在而不受其他因素所左右,反映了早期全球高等教育治理的专业技术逻辑。在这一过程中,以世界大学联盟、卡耐基教学促进基金会与国际大学协会为代表的专业组织和非政府机构通过技术援助、评估协调与标准制定参与全球高等教育事务。譬如,成立于1950年的国际大学协会是全球领先的高等教育专业协调组织,其通过全球论坛、公私合作与专业咨询向联合国教科文组织与其他国际机构提供服务[4]。基于此,这一模式可以概括为专业技术治理模式,其所主导的技术框架、议程设置、战略咨询与公共研究主要在于塑造合乎专业标准的规范机制,从而对参与高等教育事务的国际机构与专业协会发挥柔性治理功能。从治理效果而言,专业技术治理模式一定程度上提高了高等教育技术援助的效率、安全与精准性,并实现了治理机制创新,促进了非正式组织的专业权威与治理效力。

但是,随着人力资本理论的兴起与全球高等教育大众化进程的加快,大学日益成为社会轴心机构并与政治、市场等诸领域产生了巨大关联。在此背景下,传统的专业技术治理模式无法适应复杂的高等教育问题。换言之,忽略国际政治、经济与文化背景纯粹讨论高等教育治理已经不再适用于全球化时代,特别在二战以后,全球高等教育治理不仅与国际政治、多元文化乃至国家经济密切相关,而且涉及高等教育人权保障、机会公平与学历认证等问题的路径方向。因而,专业技术治理模式难以应对上述挑战,自然需要由更为正式与权威的治理模式所取代。

2.联合国治理模式

二战后,联合国作为主导世界秩序的国际性组织,通过下属机构——教科文组织主导全球高等教育治理。不同于传统的专业技术治理模式,联合国模式将高等教育视为保障社会公平正义与机会均等的公共产品以及落实其人文主义理念的基本途径。1947年11月6日,联合国教科文组织第二届大会将“与大学合作”确立为其核心战略,随后联同世界银行、国际大学协会等联合国专门机构在技术援助、经济贷款、标准制定与机制协商等方面开展了系统的全球高等教育治理活动,从而引导高等教育变革与发展[5]。换言之,以联合国教科文组织正式制度为轴心的治理模式是政府间国际组织主导全球高等教育进程的具体体现。一方面,联合国教科文组织所主导的高等教育协商机制、人权保障与国际合作促使主权国家深入思考高等教育治理的价值取向与政策理念,呼吁各行动主体寻求多元共治与对话协商,进而推动全球高等教育的合作与互助;另一方面,以教科文组织为核心的联合国正式制度扩大了高等教育全球治理的广度与深度,除了原有技术援助与专业支持外,治理范围还扩大到公共政策与政治经济等领域。可见,联合国模式秉持人文主义与世界主义理念,将高等教育治理与和平进步的使命相联系,从而为全球提供更高质量、更为公平与更可持续的高等教育产品。

不过,尽管联合国治理模式在二战后确立了教科文组织对高等教育治理的主导地位,但随着高等教育日渐成为全球治理的核心以及其他国际组织以知识、资金与技术参与高等教育治理等情况交织在一起,该模式在受到经济合作与发展组织、世界贸易组织竞争挑战的同时,似乎并不能完全为解决全球高等教育问题提供一致、连贯且具有韧性的战略路线与有效方案[6]。由此,这证明全球高等教育治理模式和制度建设不再是单一组织整齐划一的政策协调活动,而需要多部门、跨领域的综合协调治理。

3.多边网络治理模式

多边网络治理是联合国治理模式体系难以应对多元复杂问题的产物,其遵循治理范围内的非等级指导理念,旨在协调高等教育全球范围内的利益冲突与多元行动,加强或重建全球高等教育伙伴关系。进入21世纪后,高等教育成为全球战略竞争与后工业经济时代的核心领域,在原有专业技术治理模式与联合国治理模式基础上,二十国集团、金砖国家、经济合作与发展组织等跨国或区域机构纷纷参与高等教育全球治理,并在高等教育细分领域尝试获得合法性身份与权威地位[7]。这既说明了全球高等教育治理的复杂性与综合性需要多元行动体参与,又凸显了当下不同治理模式相互交织、重叠与竞争的复杂情势。但是,不同国际组织或主权国家在参与全球治理时应该秉持何种理念、方式与途径参与高等教育实践并确保各行动体在规则、制度与机制上保持一致,成为治理之前的首要问题。为此,联合国一方面通过2000年发布的千年发展目标与2015年推出的可持续发展目标指导全球高等教育发展;另一方面通过全球教育联盟协调机制整合政府间组织、区域机构以及非政府组织力量,致力于推动集体治理行动在确保全球公民平等获得可负担高等教育机会的同时做出更多贡献。

然而,国际组织是以主权国家为基础的超国家实体,本质体现为其追求价值目标与合法地位的制度载体。在多边协调中,非政府组织强调高等教育的工具技术属性,联合国教科文组织秉持高等教育的人文主义理念,世界贸易组织、经济合作与发展组织则遵循新自由主义的政策路线,而不同治理理念之间的龃龉导致了复杂多边网络治理难以建构公共秩序的困境。加之近年来联合国教科文组织的机构改革及其高等教育治理领导力频遭质疑,世界银行、经合组织、世贸组织与二十国集团迅速占据了高等教育经济治理、数据治理、规则治理与政治治理优势[8]。面对理念分歧与利益冲突,多边协调机制推动全球高等教育治理共同体的难度加大,导致全球高等教育协同治理面临诸多不确定性。

4.国家中心治理模式

近年来,全球高等教育治理涌现的单边主义主张导致高等教育逆全球化与所谓“回归国家”行动的出现。虽然高等教育具有无边界、开放与包容属性,但并不代表各主权国家会长期奉行世界主义、人文主义的治理理念。面对全球政治竞争与区域冲突,各国政府通过修改政治路线变更了参与全球高等教育治理的方向与义务。以美国为例,特朗普政府上台后,将“美国优先”的政治理念推向极致,并以“反歧视以色列”为由,拒绝接受联合国教科文组织接纳巴勒斯坦为正式成员的决议,于2017年10月12日选择第二次退出。与此同时,以色列也选择跟随美国退出联合国教科文组织。特别是新冠肺炎疫情爆发以后,美国重新对高等教育建章立制,试图通过“国家回归”行动维护自身政治利益与全球高等教育领导者地位。譬如,特朗普政府实施了更为严格的高等教育留学签证政策,抑制国际学生流向美国大学的可能性,并以高等教育领域广泛存在的政治偏见为由拒绝全球大学合作。事实证明,高等教育已经作为美国国家安全与政治竞争的筹码与工具,并被置于国家主权范畴予以讨论。目前,全球治理框架已经形成了主权国家、非正式机构、私营组织与公民社会的等级系统,而主权国家居于高等教育治理体系的核心位置,拥有议程内容、决议表决与政策改革的权力[9]。从发展趋势来看,以俄罗斯、巴西为代表的新兴国家通过国家间的协商机制与治理合作,试图应对当前第四次工业革命与全球公共危机所带来的挑战,进一步强化了全球高等教育治理中国家意识的崛起。

质言之,出于国家利益安全、国力竞争与高等教育系统特殊性质的综合考虑,越来越多的主权国家开始将国家中心与政府主导作为参与全球高等教育治理的准则,并逐步参与高等教育或大学的转型、规范与干预。由此看来,以自由化与市场化为导向的全球高等教育治理规则在公共危机时期开始式微,并逐渐过渡到以国家为主导中心的治理时代。

三、全球高等教育治理的制度逻辑与风险挑战

全球高等教育治理的模式变迁并不代表前后模式的相互取代,而是某一模式在面对公共危机、技术变革与制度困境所带来的挑战时更加具备治理优势,由此主导了国际高等教育制度的演化与更新进程。在错综复杂的制度体系中,全球高等教育治理变革的制度动力较为多元,直接决定了多元制度行动逻辑的存在,其在推动全球高等教育转型发展的同时,可能会催生全球治理的风险与危机。

1.全球高等教育治理变革的制度动力

全球高等教育治理的变革动力决定了国际高等教育制度的演进方向。通常而言,国际高等教育制度发展既受到全球治理创新与技术变革的驱动,又体现出全球高等教育发展的内在需求。首先,高等教育国际化及其所延伸的全球高等教育竞争决定了全球高等教育治理制度的发展演进方向,这其实构成了当前国际高等教育制度发展的关键动力。大学合作与知识竞争不仅仅是纯粹的知识领域,更反映出民族国家之间意识形态、政治体制与价值选择之间的差异与分歧。在知识创新与技术进步的制度外衣下,其实质是利益至上的国家立场[10]。出于全球竞争与合作的需要,全球高等教育治理不仅包含主权国家的积极参与,也囊括了以联合国教科文组织为轴心的国际组织,还吸引了以盖茨基金会为代表的非政府行为体的加入。尽管全球致力于积极构建开放、包容、多元的国际高等教育制度体系,但仍受到国际组织、主权国家之间博弈、竞争或合作的影响,未来会持续影响全球高等教育治理的制度演进方向。

其次,全球高等教育的改革需要与技术变革、推动高等教育全球治理的制度变迁,共同构成了该领域治理制度发展的内在动因。不同于传统领域,高等教育具有跨越边界、开放虚拟、互联互通的现代属性。随着以数字孪生、区块链等智能技术发展,第四次工业革命毫无疑问为全球高等教育带来了更深层次、更广范围的组织形态与知识生产方式的变革与挑战。同时,新冠肺炎疫情下的高等教育流动危机、发展中国家高等教育援助以及高等教育人权问题亟待解决,而这背后其实凸显了全球高等教育改革的必要性与正当性。正如UNESCO 总干事奥黛丽·阿祖莱表示:“我们需要一个新的教育社会契约在改变未来的同时修正不公正。”[11]由此而言,高等教育增进人类福祉并缔造具有共同利益、开放包容与公正多元的人类社会的共有期待,构成了制度变革的主要动力。

最后,全球高等教育治理的制度困境是其最为直接与重要的演化动力。当前,国际高等教育制度面临专业、权威、效率与合法性的多重挑战。其中,联合国教科文组织在高等教育领域有限的治理效力,以及面对当前全球公共危机并未能制定具有国际认同、连贯而有效的高等教育振兴战略,招致了西方社会的广泛批评。实践证明,全球高等教育治理的制度预期与全球化背景下国际组织为了维持权威地位之间存在着紧张关系。制度合法性或效率的不足为其他国际组织、主权国家与非政府组织参与高等教育全球治理创造了改革空间,它们纷纷通过议题联结、多元参与和协商共治等方式修正或完善国际高等教育制度。新冠肺炎疫情期间,联合国教科文组织便连同世界卫生组织等140余个机构,共同应对高等教育机会均等与数字化转型危机,探索面向未来且具有包容韧性的国际高等教育制度的总体框架[12],从而解决全球高等教育治理机制失灵问题。

2.全球高等教育治理制度的行动逻辑

当前,全球高等教育治理领域内存在变革主义与保守主义两种制度行动逻辑。具体而言,英美等传统高等教育强国及其所主导的国际组织仍然把“华盛顿共识”作为核心理念,并试图维持高等教育治理现状,而新兴国家与其所主导的多边机制则希望变革当前单一的全球高等教育治理制度。为此,如何既满足传统强国的利益诉求,又将新兴国家的高等教育发展愿景纳入既有治理框架中,已经成为全球高等教育治理转型与发展的关键问题。

首先,以新兴国家为代表的治理变革派认为,高等教育全球治理应该顺应世界政治、经济与文化发展的趋势而持续变迁。近年来,新兴经济体及其所推动的多边协商机制已经在全球高等教育治理体系中逐渐崛起,其中以二十国集团、经济合作与发展组织以及金砖国家的立场最为明显。面对全球公共卫生危机,2021年7月,金砖国家第八次教育部长会议针对当前高等教育全球困境提出了大学数字化转型、建立更具包容与公平的高等教育体系的积极倡议。此时,二十国集团连续发布了共同声明与政策简报,通过国家行动联盟共同应对全球高等教育中断危机、财政困境与技术鸿沟问题。同年8月,二十国集团首次召开了以高等教育为主题的部长级协商会议,致力于通过建立多元包容、开放平等的高等教育援助与协同治理机制,解决全球高等教育人权与公平问题。经合组织则通过大规模全球大学调查、前瞻性高等教育合作项目与分析报告确立其高等教育全球治理的专业合法性的同时,推动国际高等教育的问题解决与秩序稳定[13]。简言之,新兴国家及其所主导的治理机制致力于国际高等教育制度回到以《联合国宪章》为准绳的全球治理模式,并与联合国可持续发展目标中关于高等教育的内容保持一致。

其次,以西方发达国家为主导的保守派则持有相对的理念。新冠肺炎疫情进一步推动了高等教育单边主义与逆全球化进程,部分发达国家缩紧大学合作通道并维系自身利益的举动,强化了高等教育的政治化倾向。与此同时,以“华盛顿共识”以及新自由主义为圭臬的传统国际组织在公共危机下暴露了其将高等教育作为政治工具的行径。由此,上述实践导致国际社会并不能形成广泛认同且具备行动效力的制度方案,而关于高等教育人权保障、公平标准等基本问题仍然在制度协商与争议中悬而未决。美国作为全球高等教育与学术研究中心,上任特朗普政府公然采取背离国际社会的行径退出联合国教科文组织,以维系其在公共危机中的国家利益。随后,尽管拜登政府采取了较为积极的高等教育路线,但在全球治理单边主义与多边合作之间的政策摇摆,体现的却是一贯维系美国利益的制度思维[14]。这种模糊立场与当前新兴国家所采取的制度行动形成了鲜明的反差。因此,保守派倾向于将高等教育视作国家安全战略,通过政治规则与意识形态移植到高等教育全球治理的制度中,从而维持既有的利益格局。

综合而言,在高等教育全球治理的制度演化中,关涉高等教育全球治理的争论其实可以简化为改革主义与保守主义之间的对抗。前者主张以平等、共享与协商原则重构高等教育全球治理体系,而后者则认为主权国家应该将国家权力与意识思维延伸至高等教育的全球行动。因此,不同立场的国家、国际组织与非政府机构在全球高等教育治理中的原则立场、议程关切与执行偏好等方面存在较大争议,进而呈现为高度复杂、差异的制度行动逻辑。

3.全球高等教育治理面临的风险挑战

变革主义与保守主义制度行动逻辑冲突背后,其实隐射了全球高等教育治理主体多元、问题复杂、机制多样以及目标多维的既有事实。不同治理行为体在推动全球高等教育治理秩序稳定与变革发展的同时,亦面临着等级固化、规则模糊与制度重叠所带来的治理挑战。

一是等级固化与不同主体治理参与的制约。长期以来,全球高等教育治理体系中不仅形成了联合国教科文组织居于核心、新兴机构与非政府组织分布周边的次序格局,而且也形塑了发达国家与发展中国家“中心-边缘”的等级系统。可以说,全球高等教育治理体系归根结底是西方发达国家主导下的等级体系,包括联合国教科文组织、世界银行在内的国际组织与多边协调机制大多是西方阵营国际影响力的显现。全球高等教育治理架构的等级固化,一方面加速了治理体系中的西方中心主义,导致发展中国家在接受国际高等教育投资、贸易合作与技术援助的同时,不得不接纳西方主导的高等教育治理的价值理念与政策标准;另一方面,忽视了非政府组织在高等教育公私合作与风险共担领域具有的治理灵活性与优势,一定程度上挤压了其参与治理的制度空间[15]。此外,国家中心治理模式面临主权国家治理行动权威性、制度合法性与行动有效性问题,主要体现在以国家利益为原则的国家治理行动与以世界主义为标准的全球治理机制之间本身就具有的非对称性差异,从而制约了主权国家特别是发展中国家参与全球高等教育治理的效度与权威。

二是规则模糊与全球高等教育治理法治化挑战。目前,关涉高等教育的国际公约主要集中在学历学位互认领域。2019年11月,继欧洲《里斯本认证公约》、非洲《亚的斯公约》与亚太《东京公约》等区域互认公约之后,联合国教科文组织第四十届大会通过的《全球高等教育学历学位互认公约》,成为联合国第一个全球层面的高等教育条约。这一决议的突破性意义在于确立了全球范围学历认证的标准原则,并赋予了主权国家学历学位互认的义务,从而有效促进优质高等教育机会公平、国际学生流动与高等教育国际合作。不过,除了学位互认公约外,其他高等教育治理规则仍在国际争议声中悬而未决,由此也凸显了国际高等教育制度的模糊规则及其所带来的法治化挑战。换言之,现有公约尽管建立了一个公平、透明和非歧视的高等教育学历互认的资格框架,但并不能完全解决跨区域与跨国家学历互认的机制障碍。与此同时,该协议也不能在主体多元化、机制多样化与目标多维化的高等教育领域提供连贯而清晰的治理路线,亦不能成为所有高等教育治理领域的法律基础。为此,当前的法治化进程难以回应《2030年全球教育议程》以及联合国可持续发展目标对高等教育所提出的目标。

三是制度重叠与全球高等教育治理碎片化困境。在当前全球高等教育治理的制度互动中,一方面世界贸易组织、世界银行等国际组织基于其核心职能逐步将行动扩展到高等教育领域,以此强化其更为综合的组织形象与权威地位;另一方面不同主权国家或国际组织对既有国际高等教育制度的价值理念与规则体系持有相对的意见,导致类型一致但内容不同的国际制度不断重叠。国际高等教育制度重叠虽然可以通过协商、互补与对话消弭制度差异间的冲突,但其也导致了全球高等教育治理碎片化困境的出现[16]。事实证明,以联合国教科文组织为主导的正式制度、以二十国集团为代表的新型制度、以专业协会为主体的非正式制度以及全球兴起的单边主义制度之间的相互交织、重叠与冲突,导致全球高等教育共同体难以在高等教育人权保障、数字化转型、文化多样性以及技术援助等领域形成共识。加之联合国教科文组织内部改革问题以及其未能在高等教育投资、市场服务以及政策支持等领域占据主导地位等交织在一起,不同组织或国家开始绕开联合国并基于自身诉求开展高等教育行动,而制度重叠及治理碎片化或许成为影响全球高等教育秩序的重要变量。

四、全球高等教育治理制度的路径重构

高等教育全球治理的发展走向和实践成效与其制度重构的具体进程息息相关,而制度重构需要在全球治理范围内的不同层次、不同主体与不同制度间系统设计。为此,全球高等教育治理的制度重构应该维系主权国家参与治理的权威,完善高等教育全球治理的规则公约,夯实联合国教科文组织的主导地位以及构建全球平等、互信、协作的协调网络,从而推动全球高等教育秩序稳定与转型发展。

1.维系高等教育全球治理的国家权威

从全球高等教育治理的变迁历程来看,国际组织、发达国家往往在高等教育治理中发挥主导作用,而多数发展中国家与新兴国家在规则制定与议程设定等环节拥有较少的话语权。但是,就制度设计与制度执行实践而言,全球层面的高等教育公约与正式的国际制度需要通过主权国家间的协商与谈判才得以确立,并通过分阶段执行与区域性探索得以上升为国际共识。尽管联合国教科文组织在高等教育领域发挥着组织、协调与领导的全球角色,但不可否认主权国家在高等教育全球治理制度体系建构中的主体地位,而高等教育治理的“国家回归”应在全球层面予以倡导与实践[17]。换言之,维护国家权威是提升高等教育全球治理行动有效性与重塑全球治理框架秩序的必要前提,需要从国家需求与共同利益两个层面予以平衡。一方面,由于发展中国家高等教育发展诉求与以新自由主义为圭臬的发达国家战略目标和部分国际社会政策方针之间不相吻合,全球治理实则应该尊重主权国家特别是发展中国家的利益需求,并不以统一标准要求后发国家在高等教育人权保障、数字化转型与远程技术支持方面开展治理行动。另一方面,在高等教育全球行动、区域诉求与国家目标不一致情势下,尽可能地通过制度协商寻求不同治理主体的共识,通过集体行动逻辑破除部分国家专断严苛的单边主义高等教育政策与审查机制。总之,高等教育对于国家政治安全、经济发展与文化多元的重要意义不言而喻,维系高等教育全球治理的国家权威有助于建立民族国家广泛参与的全球高等教育治理体系。

2.完善高等教育全球治理的规则公约

面对规则模糊所产生的边界与规范问题,全球高等教育治理的关键在于找准制度保障、自由发展与国家安全之间的平衡点,从而重塑一个清晰、明确与一贯的规则体系与法治框架。特别是在新冠肺炎疫情期间,全球超过2.2亿大学生面临教育教学中断的现实挑战,引发了高等教育领域的流动障碍、质量危机与公平困境,而关于后疫情时代高等教育恢复与可持续发展的政策路线,以及由此所决定的技术援助、智能教育与数字转型的基本标准,仍需要在全球认同的前提下共置于联合国公约框架之内予以讨论,成为各方参与全球高等教育治理的规范与准则。就目前而言,对高等教育进行整体性治理的可行方案是进一步扩展联合国教科文组织主导的《全球高等教育学历学位互认公约》的治理边界与法治效率,适时将高等教育人权保障、入学机会公平与教育质量保障纳入公约规范的基本范畴,从而避免治理成本增加与制度机制冗余问题。或者,全球高等教育治理共同体亦可以在区域性公约与多边框架协议基础上升格成立全球层面新的规则公约,进一步规范高等教育领域内的各种治理行动。不管是公约扩展还是规则升级,国际社会都需要通过完善的高等教育法治体系捍卫基本人权、促进教育流动、规范大学竞争与反对霸权主义。综合而言,高等教育全球治理的规则公约既要反映当前全球高等教育的发展主张,亦要维护发展中国家的基本诉求,其总体框架经缔约各方同意后,需要置于联合国全球公约序列,成为全球高等教育治理的法律框架。

3.夯实联合国教科文组织的主导地位

国际高等教育制度重叠主要是高等教育的社会轴心位置、高等教育议题的开放性与复杂性以及联合国教科文组织的治理限度等原因所决定的,而诸多非教育类国际组织跨越治理边界介入其中,形成了全球高等教育治理领域内组织重叠、规则重叠与目标重叠的现实格局,加剧了制度协调与秩序稳定的风险。鉴于当前的复杂情形,其他国际组织并不具备领导主权国家展开全球高等教育治理的能力,而将碎片化与多中心化行动整合为全球集体实践仍有赖于发挥联合国教科文组织的主导作用。实际上,面对新冠肺炎疫情所产生的治理困境,联合国教科文组织已经发起了囊括世界卫生组织、经合组织、盖茨基金会等在内的140余个全球教育联盟,旨在共商共建一个更具弹性的高等教育体系。2022年5月,其所主导的世界高等教育大会(WHEC)通过对话协商与制度建设重塑高等教育的理念和实践,进而确保高等教育可持续发展。事实证明,教科文组织作为联合国在高等教育领域的唯一授权机构,仍然在高等教育入学机会均等、高等教育质量保障与大学文化多样性等治理领域发挥着不可替代的作用。因而,全球高等教育治理共同体应进一步夯实联合国教科文组织的主导地位,围绕其所主导的全球治理机制创新达成高等教育领域资源协调、质量监管与危机防范的建设目标,进而将二十国集团、世界银行、世界贸易组织与经合组织的治理优势统一于全球集体行动中,由此实现全球治理行动之间的高效协作。

4.构建全球平等互信协作的协调网络

当前,由于全球范围内不同价值标准、治理模式与规则制度的广泛存在,一方面深化了全球治理共同体在高等教育领域的合作互动,但另一方面亦加剧了不同组织之间矛盾冲突的风险。譬如,以市场、自由与资本为核心的“华盛顿共识”仍在全球层面主导诸多国际组织的治理行动,由此加快了国际高等教育市场化、资本化与政治化的进程,进一步拉大了不同区域、国家之间的发展差距。特别在全球经济衰退、国际政治对抗与地区安全冲突的当下,全球高等教育治理面临前所未有的不确定性与风险挑战,而不同主权国家、国际组织与非政府机构对于高等教育的差异性理解可能会加大全球治理冲突,不利于形成泛在的高等教育共同体。为此,全球高等教育治理需要秉持人类命运共同体理念,构建平等、互信、协作的高等教育治理协调网络。一是保障不同主体之间的平等参与,推动非政府组织、发展中国家与新兴机构在全球高等教育治理体系中的影响力与话语权,从而实现高等教育治理的多主体参与。二是提升不同制度之间的互信水平,通过多边机制协调加强不同类型高等教育治理组织与制度之间务实合作与优势互补,从而实现高等教育治理的多制度协同。三是加强不同层次之间的互动协作,提升国际组织、区域组织、主权国家与公民社会之间的跨层次协作机制,从而实现高等教育治理的多层次互动。唯有构建集多主体、多要素与多层次为一体的横纵交错的高等教育协调网络,才能从整体上推动全球高等教育治理进程。

五、结语

目前,全球高等教育总体入学率仅为37%,且不同国家、地区间的高等教育入学机会差异较大。与此同时,高等教育范围内仍充斥着人权保障、供给公平、文化多元、技术援助与数字转型等方面的问题[18]。特别在美国退出联合国教科文组织后,其采取的单边主义政策路线引发国际社会对全球高等教育发展的担忧,而新冠肺炎疫情的全球蔓延进一步激化了高等教育治理矛盾。在既有机制逐渐失效而新兴机制力所不及的当下,中国需要通过治理创新提升自身在全球治理体系中的话语权,继而有效开展高等教育治理实践。可以说,现阶段的高等教育治理涉及国际政治、经济与文化诸领域,早已不是纯粹的技术与教育问题,这凸显了高等教育在全球治理体系中的重要性与复杂性。

随着高等教育综合实力的不断提升,中国正在由高等教育大国迈向高等教育强国的进程中,并逐渐成长为全球高等教育治理体系中的重要一极。作为联合国教科文组织、二十国集团、亚太经合组织与金砖国家的正式成员之一,中国倡导全球高等教育治理共同体秉持人类命运共同体理念开展治理行动,从而实现联合国可持续发展目标中关于高等教育发展的既定路线。为此,中国既需要通过高等教育服务供给与技术合作不断提升在全球高等教育治理中的国际影响力,又应通过既有的全球治理机制积极参与高等教育制度变革、规则协商与体系建构的对话与实践,为高度复杂与矛盾重重的国际高等教育问题提供中国方案。总体而言,中国一贯采取多边主义与平等合作的政策路线开展高等教育治理,旨在推动多边、协商与共赢的全球高等教育治理体系,以实现高等教育可持续发展的全球目标。