高校教师惩戒机制的法律分析

戴加佳，岳雪峰，任志斌

(太原科技大学 法学院，山西 太原 030024)

高校教师惩戒机制的构建，对于高等教育法律法规体系的完善、提升高校管理能力具有积极意义(1)参见2019年中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》。。近年来，高校教师失德事件引发社会热议，而对高校失德教师的惩戒也备受关注。实践中，高校教师惩戒机制不健全带来的一系列问题，既无益于高校的有序管理，也不利于教师的权益保障，高校教师惩戒机制的不完善对推进教育治理体系和治理能力现代化提出新的挑战，如何构建相应的具备法治化逻辑的惩戒机制，是我们必须要思考和解决的问题。

一、高校教师惩戒机制的规范基础

我国高校教师惩戒规范众多，但是尚未形成完备体系，惩戒规定多分散于各类法律法规及其他规范性文件中。总的来看，这些规范大致可分为以下三大类。

(一)法律规范

一般认为教育法律、行政法规和教育部门规章构成的法律规范是教师惩戒的主要依据(2)法律规范有广义与狭义之分，广义上的法律包括：由全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规以及地方性法规和规章等，这里所讲的法律规范是广义上的法律。。其一，全国人大及其常委会制定的教育法律。譬如《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)第2条强调：本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师；《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第2条规定：在中华人民共和国境内的各级各类教育，适用本法。其二，国务院制定的行政法规。如《事业单位人事管理条例实施细则》(以下简称《实施细则》)第5条对事业单位相关人员的惩戒做了规定，基于我国高校属于事业单位的认识，高校教师惩戒行为可以适用相关内容，将其作为重要参考。其三，国家教育部门规章。如教育部制定的《教育行政处罚暂行实施办法》(以下简称《实施办法》)，对教师的管理和惩戒类型做了较多的规定[1]。《事业单位工作人员处分暂行规定》(以下简称《规定》)则重点是对事业单位工作人员进行规制，对惩戒内容也作了较为具体的规定，这些规定同样适用于高校教师。这些法律规范作为对高校教师惩戒的依据，对于高校依法管理具有重要意义。

(二)行政规则

实践中，除了法律规范之外，还有“行政规则”，它们同法律一样具有国家意志性，但具有国家意志性的并非都是法律[2]，这些规则的载体我们称为“红头文件”，如:《新时代高校教师职业行为十项准则》(以下简称《十项准则》)、《教育部关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》(以下简称《意见》)、《教育部关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》(以下简称《指导意见》)。这些文件对高校教师惩戒做了较为细致的规定，例如：《意见》设有警告、记过、降低专业技术职务等级、撤销专业技术职务或者行政职务、解除聘用合同或者开除等惩戒。此外，具有共产党员身份的教师，存在违纪违法行为时，还会受到党纪惩戒。如某高校教师梁某某在2019—2020年期间，通过网络平台多次发布和转发错误言论，被给予开除党籍等处分(3)师德警示教育(一)违反高校教师职业行为十项准则典型案例[EB/OL].(2021-05-11)[2021-05-20].http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/2021/2021_zl37/jiaoyujingshi/202105/t20210511_530818.html.。由于法律规制的缺位，我国对高校教师惩戒更多依赖于“红头文件”。这些“红头文件”在很大程度上替代了法律法规和规章，构成我国高等学校惩戒教师行为的“政策”依据[3]。甚至可以说，我国当下高校惩戒教师的依据大多是来自政府制定的规范性文件，而非法律、行政法规和规章，这使得高校治理多为“政策之治”而非“法律之治”，偏离了高校治理的法治轨道。

(三)高校自治章程

我国高校虽不像西方高校那样有自治的传统，但是随着内部管理方式从行政管理到自主管理的转变，高校也拥有了一定的自治权[4]。根据《中华人民共和国高等教育法》第27条、第28条之规定，高校具有制定内部章程的权利，且该章程对高校师生具有约束力。同时，《教育法》第5条规定：学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作。这表明我国法律对高校部分职能作出授权性的规定，赋予高校在教师管理上一定的权限，该权限包含对高校教师的惩戒权能。以山西省部分高校为例：《太原科技大学章程》第20条规定：学校设立教职员工考核和奖惩制度……对违纪教职员工进行批评教育或给予相应处分；《太原理工大学章程》第26条规定：对教职工个人和集体给予表彰奖励，对违规违纪者依规依纪给予处理或者处分。但需要注意的是，这些高校的章程对教师惩戒仅是一个笼统的概念，并不存在规则上的具体规范。笔者认为，高校在对教师惩戒行为中具有明显的高权性质，由于缺乏明确具体的规定，容易使高校在教师惩戒行为中产生随意性，这一现象值得被重视。

二、高校教师惩戒机制的现状解读

我国高校教师惩戒机制尚不完善，尽管已经具备一定的规范基础，但是由于专门立法和具体规则的缺失，导致问题频发，惩戒机制的建立任重道远。

(一)惩戒规范适用混乱

总结梳理现有规范和案件可发现，高校教师惩戒规范适用纷杂，为惩戒实施规范化带来困扰。以上述案件为例，高校对教师梁某某惩戒理由是：其行为严重违反了《十项准则》第一、二项规定。而惩戒依据为《教师法》《中国共产党纪律处分条例》《规定》《指导意见》等相关规定，这不仅导致规范适用的交叉和纷乱，也对后续寻求救济造成不便。一方面，各规范在制定惩戒依据时缺乏统一标准，惩戒内容重复，在实践中常出现交织应用的情况。如《意见》设有警告、记过、降低专业技术职务等级、开除等惩戒；而《规定》也设立了警告、记过、降低岗位等级或撤职、开除等惩戒，这导致规范之间产生了竞合，援引时常常出现重复交错的情形。另一方面，《意见》与《规定》属于不同位阶的规范，在应用时是否应当予以区分，实践中并无明确规定，这容易造成惩戒依据混乱，不利于规范适用的有序性。

概言之，对于高校教师违反师风师德建设的行径要强调零容忍，同时也要将教师惩戒纳入法治化范畴。厘清高校惩戒的适用规范是构建高校教师惩戒机制的首要问题，对当下规范及时梳理，明确规范位阶效力，能够有效防止规范应用的冲突。

(二)惩戒主体权限不明

高校教师惩戒主体呈现多元化现象，进而引发主体之间惩戒权限的纷争。总体来看，惩戒主体主要有以下几类。

1.教育行政部门。我国教育行政部门主要有国务院教育行政部门和地方教育行政部门，即教育部和教育(厅)委员会(4)地方教育行政部门还有教育局,由于不是本文重点论述对象，所以不加以讨论。。《教师法》第5条规定，教育部主管全国的教师工作,而教育(厅)委员会承担本地区高校干部和教师的管理工作。如山西省教育厅规定，教育厅主管全省教师工作。可见，教育行政部门在我国高校教师惩戒和高校管理中起着领导作用。

2.人力资源和社会保障部门(以下简称“人社部门”)。在我国历史上，教师曾属于国家干部，但随着聘任制的普遍实施，教师作为事业单位受聘的工作人员也受到“人社部门”的管理。人社部发〔2020〕100号文件指出，要完善高校信用和惩戒机制(5)参见《人力资源社会保障部、教育部关于深化高等学校教师职称制度改革的指导意见》。，这表明“人社部门”能够对高校教师惩戒实施管理；山西省相关文件也指出，全省所有高校在山西省人社厅、山西省教育厅的监管和指导下开展教师职称评审工作(6)参见《山西省教育厅、山西省人力资源和社会保障厅关于2021年度全省高等学校教师高级职称评审工作的通知》。，同时有权指导全省事业单位人事综合管理工作。因此“人社部门”在教师惩戒中的地位可见一斑。

3.高等院校本身。高校对教师惩戒权能的来源有二：一是法律的授权。我国宪法虽未赋予高校以自治权，但法律却赋予其一定程度的自主管理权，如《教育法》第28条规定：学校和其他教育机构有权聘任教师及其他职工，并对其实施奖励或处分。《教师法》第5条规定：学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作。故而，高校可依法律之授权对教师施以惩戒。二是高校与教师签订的聘用合同。通过聘用合同，高校与教师基于平等地位形成的契约关系，成为高校惩戒教师的法律基础，凭借这一基础，高校也可取得惩戒主体地位。

但问题的关键是，三类主体的惩戒权限缺乏明确的区分和边界的限定。首先，惩戒主体的多元化和制度规定不清投射到实践中，给实际应用造成混乱。如一些高校无权作出具有行政处罚性质的惩戒，却在惩戒时对教师予以罚款，这显然是“越权行为”。其次，各类主体的惩戒权能并没有明确的罗列，具有模糊性。如：《实施办法》将教育行政处罚归为教育行政部门，却对处罚以外的惩戒只字未提；《规定》将惩戒权授予事业单位或者事业主管部门，却依旧没有明确其惩戒权限。最后，部门之间甚至会出现“越俎代庖”的情况，各主体惩戒权限也会存在重叠和冲突。故而，有必要通过区分和界定各主体惩戒权限完善惩戒机制。

(三)惩戒程序不完善

当下我国对高校教师惩戒的程序适用并不健全，正当化程序机制构建有待完善。一是在各类规范性文件中，缺乏教师惩戒的启动程序。长期以来，对高校教师惩戒程序的启动多以举报和有关部门主动发现为主，而后才启动调查程序。尽管《规定》第24条要求设立调查环节，但就调查程序本身而言仍缺乏完善规定，如启动调查的时间、情形及启动主体等并不明确，这极易在调查过程中侵犯教师的权利。启动程序机制的缺失，令教师在惩戒中处于不利地位，由于缺少规范标准，惩戒主体的自由裁量权较宽泛，在高权性质的惩戒行为下，教师处境则更加被动。二是执行程序有待完善。在对高校教师施以惩戒的执行过程中，虽然《指导意见》中对受理、调查、认定、处理、复核、监督等处理程序有所提及和规定，但是总的来说，这些规定过于笼统和模糊，并没有具体的实施细则，在实践运用中缺乏可操作性，为高校教师惩戒的实施带来困扰。按照行政法的要求，具有公权力的机关在实施影响他人权利义务的行为时，必须受到正当程序原则的约束，包括事先告知、说明理由、听取陈述和申辩、回避等程序，如此方能保证结果的公正性、正当性和可接受性。然而现实中，在对教师实施惩戒时对事先告知的时间、内容、方式缺乏标准和细化，对听证程序也没有具体的、可操作的实施办法，这直接影响着惩戒纠纷发生后的权利救济，也影响了教师的权利。

作为当代行政法的基本原则之一，正当程序原则是保障高校教师权利的必然需要。按照行政法的要求，具有公权力的机关在作出影响他人权利义务的决定时，必须受到正当程序的约束，包括事先告知、说明理由、听取陈述和申辩、回避等程序，如此方能保证结果的公正性、正当性和可接受性。但无论是法律层面的规范还是高校的自治章程均未对此设立具体的实施规则，导致在实践操作中缺乏明确的依据，令惩戒主体特别是高校拥有较大的自由裁量权。如此设计纵然可以更大程度地维护高校的利益，但是另一方面也对高校教师权利有所克减。故而完善高校教师惩戒机制的程序势在必行。

(四)救济机制不健全

凡有侵权，必有救济。我国当下对于高校教师惩戒之后的救济途径主要有两种：第一种是《教师法》第39条规定的经过向教育行政部门申诉后进入行政诉讼。显然，这一救济途径是基于高校事业单位的公法属性而言的。但问题的关键在于，能够进入行政诉讼范围的惩戒纠纷非常有限，行政诉讼受案范围的边界具有模糊性，加之法律规定的不明确，使得许多惩戒纠纷难以通过行政诉讼得到救济。一些惩戒纠纷通常“被视为”某一类行为，如扣除工资争议被视为考核类争议而排除在法定受案范围外。第二种是经劳动仲裁进入民事诉讼，这一途径是基于教师与高校的劳动合同关系而言的。但其局限性在于，并非所有的惩戒纠纷可以经此实现维权，而是仅仅拘泥于导致教师劳动权利受损的惩戒纠纷。同前者一样，后一种救济途径也面临因缺乏明确的法律规范而导致受案范围不明的境况。因此，面对缺乏明确法律依据的惩戒行为，如调岗、批评、一般处理、待岗等只能视作劳动争议处理，而不具有专门的救济途径。

另外，工会对高校教师惩戒的救济职能发挥不足，问题比较突出。目前，我国高校工会对职工行政处分存在着不敢维权、不能维权、不会维权的现象和行为[5]。一方面，高校工会实际上隶属于高校的管理，不具有独立的法律主体地位，且《高等学校教职工代表大会暂行条例》也未对高校工会的职权予以具体规定，导致工会难以在教师惩戒中充分发挥其职能。另一方面，工会对高校教师惩戒救济缺乏法律依据，如早已出台的《基层工会工作暂行条例》和《学校教职工代表大会》均未对此有明确的规定。在“法无授权不可为”的原则之下，高校工会也极少主动为受到惩戒的教职工主张权利。救济规则的模糊性和不完善，导致司法机关和高校的自由裁量权扩张，教师所担风险的不确定性也随之增加，其结果是高校教师实际权益的减损。

三、高校教师惩戒机制的完善途径

高校教师惩戒机制在多重因素影响下，导致对惩戒纠纷救济不畅。构建完备的高校教师惩戒机制既需要从实体上予以改进，也需要从程序上加以规范，兼以救济机制为支撑进行塑造。

(一)厘清适用规范位阶

首先，应当对各规范的效力位阶予以区分。如前所述，我国当下适用的规范种类大致有三类，即法律规范、行政规则和高校自治章程，且三者效力逐级递减。其中，法律规范按照制定主体的不同又分为三类，即法律、行政法规和部门规章。根据制定主体的不同确定不同规范的效力、适用范围，进而能明确其有权制定的惩戒内容，这为惩戒行为的合法性构建了依据。其基本思路应该是：教育法律>相关行政法规>部门规章>“红头文件”>高校自治章程，惩戒效力和范围逐渐减小，其发生竞合或交叉时应当按照“上位法”优于“下位法”的原则予以引用。

其次，贯彻法律优先原则。以对高校教师惩戒规范效力和位阶予以区分为前提，法律优先这一基本原则才不会在惩戒机制中“失灵”。高校教师惩戒中的各个有权主体必须严格坚守“不抵触”原则。同时，在具有相同规范内容的前提下，应当优先适用法律法规。比如：《意见》中对于高校教师惩戒方式便设有记过、警告、开除、降低专业技术职务等级等；而《规定》设立的行政处分包括警告、记过、降低岗位等级或撤职、开除等惩戒措施，这两个规范性文件的位阶明显不同，虽然惩戒内容基本相同，但是在适用中应当优先适用作为行政法规的《规定》而非作为“红头文件”的《意见》。

最后，坚持法律保留原则，即“下位法”不得越权。惩戒方式的制定应该严格遵循位阶等级，不得越权逾矩。以《行政处罚法》为例，本法对行政处罚的种类和制定各类处罚权限做了明文规定，规章以下的规范性文件无权设置行政处罚，假如一高校规定：“办公室严禁抽烟，违者处以200元以下罚款”，这显然与“上位法”抵触，有违法律保留原则，理由是这一惩戒行为实质上属于行政处罚，而行政处罚乃法律规范所保留之权力，非高校章程能为之。因此，高校惩戒规范须参照相关法律规定，严格依照规范位阶，结合惩戒事项的性质和对教师利益影响的大小，设定惩戒内容。比如将撤销教师资格、限制从业等涉及重大人身利益的惩戒归为法律和行政法规；将调岗、记过等对教师影响较小的惩戒交于高校章程。对惩戒所依据的法律规范的效力和位阶进行梳理，能够明晰各类具体情况和法律规范的适用，避免在实践操作中出现规范混用或越位的情形。

(二)区分主体惩戒权限

第一，明确教育行政部门的惩戒权限。我国教育行政部门是国家行政机关，其职能和权限来自法的规定[6]。《实施办法》规定，教育行政处罚由教育行政部门管辖，教育部对应当由其撤销教师资格的案件进行管辖；除教育部管辖的处罚案件以外，对高等学校或者其他高等教育机构及其内部人员的处罚为教育(厅)委员会，这里的处罚仅限法律明确规定的教育行政处罚，而不能增设其他的惩戒方式。通过对处罚种类的罗列，明确了教育行政部门的惩戒权限(7)《教育行政处罚暂行实施办法》规定，教育行政处罚种类如下：警告；罚款；没收违法所得，没收违法颁发、印制的学历证书、学位证书及其他学业证书；撤销违法举办的学校和其他教育机构；取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格；撤销教师资格；停考，停止申请认定资格；责令停止招生；吊销办学许可证；法律、法规规定的其他教育行政处罚。，同时也就避免了高校自主管理权对教育行政部门惩戒范围的侵入。第二，对人事主管部门的人事惩戒权予以明确。“人社部门”对高校教师的聘用、职称评定等皆有管理职权，对我国高校等事业单位工作亦有指导职能。虽然“两部门”出台的文件中指出要完善惩戒机制，但是缺乏对惩戒的具体实施规定。因此，需要对人事管理方面予以明确规定，如对降低或撤销职称等惩戒的适用、执行、解除等。第三，确立高校的惩戒权限。高校的惩戒权既有来自法律的授权和委托，也有来自合同的约定。陈红教授认为：合同体现了教师对学校管理权力的认同与服从的意思表示[7]，所以高校的这一惩戒权力被视为在合同成立时所当然拥有的内容。笔者认为，除应当由教育行政部门和“人社部门”行使的惩戒外，高校有权实施其他惩戒行为，如当出现聘用合同约定的情形时，高校可以采取解除聘用合同或调整其岗位等措施。

诚如古罗马法谚所云：“让上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，对各个惩戒主体的权限予以区分和明确，对于惩戒机制的构建和惩戒权的行使有重要意义。

(三)完善惩戒程序

程序正义的法理要求源远流长，当下高校教师的惩戒仍需要强化程序规范，以实现对教师程序性权益的保障，彰显程序正义。虽然《指导意见》针对教师惩戒提出要设立调查、认定、处理、监督等程序，但这只是笼统的要求，并没有更进一步的具体规定，不具备可操作性。因此，需要进一步出台更加具体明确的规范来实现高校惩戒教师的程序保障，明确惩戒主体对教师采取惩戒行为的基本程序环节和程序要件，特别是高校在实施惩戒时应当对程序作出细致的规定，并进行严格把控。如告知、送达、说明理由、听取陈述申辩、告知权利义务和期限等有必要在各类规范中予以细化，使之具有切实的可操作性。同时可以参考《行政处罚法》和《实施办法》的相关规定，对各类惩戒措施予以程序上的关注。尽管《实施办法》对教育行政处罚做了程序上的说明，但是关于行政处罚以外的其他惩戒行为并不明确，完善其他惩戒措施的程序性规则有助于公平正义的实现。

正当程序是保障教师权利的需要，教师惩戒程序的建立应当分“两步走”。第一，建立对教师惩戒的启动程序，改变过去由举报而启动的做法，建立监督机制，对违反师德师风的行为加强监督教育，同时对教师违反师德师风行为的调查启动程序建立详细具体的规定，从源头环节实现程序规范。第二，细化追责程序机制。虽然教育部发布的《意见》中对追责程序机制作出了相关的规定，但是并未进一步对相关内容作出具体的说明，尤其是缺少听证程序，不利于当事人合法权益的保护。有的高校虽然设置了告知和听证，但只是象征性的提出，对告知和听证的形式、期限、举行等具体性的事项并没有说明，因此在程序中加入和完善听证程序是实现程序正义的重点。

我国长期以来忽视程序正义而注重实体正义的现状并没有根本性改变。高校对教师的惩戒时常导致对教师权利的侵损，因此实现惩戒结果的公正必须依赖程序的公正。

(四)完善救济机制

由上可知，高校教师惩戒救济机制不健全，教师维权难成为突出问题。建立健全救济机制，实现教师权益之保障需从以下方面着手。

1.扩大惩戒争议的受案范围。有学者认为在特别权力关系中，对涉及基本权利的重要事项应该纳入司法救济的范围予以救助[8]。而特别权力关系也存在于高校和教师之间，所以对于可能侵犯教师基本权利的惩戒行为如开除、辞退、单方解除合同等应当允许实施司法救济。笔者认为，调岗、罚款等行为也应纳入司法救济范围。因为调岗和降低岗位的行为虽未令教师丧失劳动权，却对其基本权利造成影响，将其纳入司法救济能够更好地保障教师权利。同时，对于扣除工资这类惩戒方式的救济途径尚无明文可依，然而扣除工资和罚款实际上是对高校教师权益的减损，所以有必要对其设立申诉机制或者将其纳入劳动争议范畴。

2.完善高校内部救济。在我国，高校因为法律的授权而具有行政管理的权限，因此高校基于内部规章对违纪的教职工的纪律处分属于行政处分，而内部处分行为，不具有可诉性，仅可以通过内部的申诉程序来寻求对自己合法权益之保护。基于这一现状，高校在制定涉及教师惩戒的相关规定时应当注意结合自身实际情况，完善自身内部的申诉机制，特别是申诉程序的完善。高校还应当注重自然正义理念的贯彻，避免受惩戒的教师因程序不公而无法得到充分救济。同时高校的惩戒机制，还需要与高校内部管理各方面相适应，如对扣除工资、扣除奖金等惩戒行为予以明确的申诉规定，切实保障教师受到惩戒之后能够获得充分的救济。

3.发挥工会的职能。鉴于我国法律法规和高校内部对工会救济权规定的缺失，笔者认为应当对此设立相关规定，赋予高校工会对教职工的救济权能。首先，在制定相关惩戒规定时应当有工会组织的参与和介入，充分听取工会代表的意见。其次，在对教师违纪行为开展调查的过程中和作出惩戒决定时应该征求工会的意见，将工会意见作为参考，充分保障工会的监督权、检举权和控告权。最后，调动工会职能，发挥其积极性，主动帮助教师维权，工会对于教师受到惩戒不服或有异议的可以提起申诉。高校对于教师惩戒具有高权性质，教师若以自身一己之力寻求权益保障则举步维艰，完善工会的职能对于高校教师权益的维护必能裨补缺漏，有所广益。

四、结语

总之，高校教师惩戒机制有待构建，单纯依赖于现有的规范和机制无法满足社会发展的需要，也难以应对新问题的挑战。因此，必须着力构建高校教师惩戒的法律机制，用以规范高校对教师的管理和惩戒。如何从行政法的角度对这一机制进行探析，力求从实体到程序上予以完善，充分发挥各种救济职能，使教师惩戒走向法治化和现代化，进而实现高校治理能力现代化，这是我们将面对的新课题。