治理现代化需求下的高校信访工作：形势与对策

戚国伟，陈娇娇，李松涛

(北京大学深圳研究生院，广东 深圳 518055)

党的十九届五中全会强调提高社会建设水平，完善信访制度和工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。高校信访工作是大学内部治理的重要组成部分。随着治理理念的深入和高等教育改革的推进，高校信访工作应当提升格局、转变观念、拓新方式，为高校完善治理体系、防范和应对重大风险贡献时代价值。

一、治理视角下高校信访工作的定位和功能

(一)高校信访是我国国家信访制度的有机构成

信访制度是维护和发扬民主、接受群众民主监督、维护群众合法权益、巩固党和国家执政基础的重要政治制度，是立足国情推动中国之“治”、中国之“稳”的社会治理机制[1]128。高校信访工作是国家信访工作的重要组成部分，是校内权利救济、民主监督的主渠道，在国家信访体系中具有独特价值[2]51。

(二)高校信访是学校密切联系师生的情感通道

中国共产党历经百年，能够赢得人民群众的拥护和支持，关键在于一路坚持与人民同呼吸、共命运，一路坚持全心全意为百姓办实事解难题。信访制度是党的执政理想的具体体现，是链接人民权益、积极回应需求的机制设计[1]135，可称为社情民意的“晴雨表”和缓释矛盾的“减压阀”。高校信访工作直面师生诉求，听民意解民忧，营造沟通协调氛围，为坚持和完善党委领导下的校长负责制、贯彻落实党的群众路线提供了重要的制度保障。

(三)高校信访是学校治理体系和治理能力现代化的重要内容

2021年4月，中共中央发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，要求建立党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。信访具有多元功能属性。随着法治化进程的推进，高校信访逐步从师生合法权益救济手段延伸为师生参与学校决策、表达合理建议的重要途径，成为师生参与大学民主管理、促进民主监督、调节政策失衡的平台[3]。

二、高校信访工作面临的形势和问题

(一)态势复杂交织：多元诉求和结构诱因叠加

大学是一个由管理者、教师、职员、学生等多个利益相关方构成的“共同体”，政治、行政、学术等各种权力相互作用，利益表达主体多元，成员权利意识、主体意识、法治意识和监督意识高。在内部治理转型、社会焦虑背景和疫情叠加影响下，高校信访诉求既呈现多元化、多层次特点，也表现出与政策相关的结构性、群体性特征[4]。从信访工作实践来看，高校在组织运行、招生教学、校园管理、师德师风、意识形态等领域信访矛盾多发频发[5]，困难求解、情况反映、意见建议和控告检举等各种诉求相互交织，呈现校内校外各种矛盾碰头叠加、网上网下关联渗透的态势。在某些条件下，个体诉求还会聚合成为公共话题或群体事件，引发舆情风险和稳定危机[6]。

(二)治理功效不足：制度体系和政策供给失能

信访问题本质上是组织治理过程中结构性和系统性状况的综合反映。高校改革中，往往存在政策粗放、滞后或配套不善问题，导致政策供给力不足、各群体受益不均、矛盾诱因叠加。社会学理论认为，在社会缺陷和矛盾冲突因素下，人们可能产生结构性不满或抱怨[7]。当高校发展能力和价值能力供给欠缺时，其成员获得感无法得到有效满足，就会形成价值期望落差，即古尔(Gurr)所称的“相对剥夺感”[8]。加之有的部门和干部依法治校意识不够，运用制度规则推动工作的能力与高校独立法人地位不相称，令这些矛盾“雪上加霜”。鉴于此，理论和实践方面都在更加关注如何从组织治理方面完善某些结构性因素，营造有助于缓解矛盾的制度和文化环境[1]136-143,[2]52。

(三)应对机制迟钝：利益表达和调处制度失序

《国家信访条例》已颁布多年，但在高校层面细化不够，信访与其他法定途径之间的边界不清晰，受理范围不明确。很多高校虽然设置了专门的信访归口部门，但工作机制不够优化，专业能力和担当不足，或将信访事项“一转了事”，或教条理解“属地管理，分级负责”，只在程序上打转，缺乏有效协调。与此同时，校内负有利益协调功能的群众组织以及仲裁调解、权利救济组织的运行效果与设计目标时有偏差，未能有效发挥功能和影响[2]52,[9]；部分基层党组织薄弱，发挥政治引领和团结凝聚作用不到位。以上因素都易导致师生利益诉求解决不及时，组织公信力受损，有时甚至加剧矛盾，造成社会影响。

(四)监督保障乏力：责任链条和考核激励失衡

有的高校对信访工作重视不够，未能从“为党分忧、为民解难”的政治高度把握信访工作。信访工作机构对自身功能价值理解不充分，权责法定不足。而其他管理部门往往认为处理信访是信访机构的事情，出台政策“管生不管养”，主动跟踪问效、疏解情绪的自觉意识不足，主体责任落实不到位。信访工作直面“疑难杂症”，一线人员往往成为上访人员的“出气筒”，但是针对工作人员心理焦虑、职业倦怠等方面的履职保障却不充分。信访绩效考核虽然被纳入政策，但普遍缺乏科学合理、有效管用的机制设计。对信访工作失职失责的追究失之于宽、松、软，考核监督指挥棒效果不明显。

三、完善高校信访工作体系的对策

(一)事心双解：从大局见立意

信访是反映社情民意的“晴雨表”，是送上门来的群众工作。信访工作的核心属性是政治属性。通过信访办实事、解难题，让群众感到权益受到公平对待、利益得到有效维护，才能增进信任、凝聚人心。

1.信访工作要融入大格局

高校肩负立德树人使命，是国家教育改革的排头兵。做好高校信访工作，对防范和化解改革风险、营造发展氛围意义重大。学校管理者要对学校发展改革的全局心中有数，把信访工作置于大局中谋划部署和推进，完善工作机制，真正解决群众实际问题。

2.信访工作要以师生为本

信访工作不能只停留在工具层面，更要从价值层面考量，做到人性关怀，推进“事心双解”。师生利益被侵害后，若只提解决事情，不去解开心结，怎么做工作都难。某种意义上讲，个别师生诉求过高或问题难以解决，根源正在于此。要坚持把师生满意度作为检验信访工作的第一标准，从师生最现实的利益出发，从群众最关心的问题抓起，以最真诚的态度和最有效的举措，切实解决基层师生急难愁盼的事情，增强师生获得感和幸福感。

(二)源头赋能：从治理下功夫

信访工作是反映高校发展和治理的镜子。“就信访而谈信访”远远不够，源头化解必须回归治理，向治理求解。治理理念强调责任分担、效率公平、协商共治、对话合作。在一个共同体中，各群体成员的体验、获得感以及面对诉求困境时的反应，从根本上取决于该组织在凝聚目标、界定权责、管控风险和沟通信息方面的整体治理表现，以及科学决策、有效执行的治理效能。若治理理念踌躇不前，运行逻辑仍然在传统思路下徘徊，各种问题集中逼近信访领域，就容易产生累访、缠访等问题。所以，治理的不完善才是信访的真正根源[10]。

1.推进科学决策，完善过程民主

决策行为与利益矛盾紧密相联。信访制度具有政策调剂功能，深刻影响公共政策的形成、运行、调整和发展过程[11]。高校管理者在制定改革方略以及关系师生切身利益的重大决策时，要在议题设置、决策程序等过程中保障民主参与，对风险评估和反馈调整机制予以法规化，使决策过程成为尊重民意、集中民智、维护民利、凝聚民心的过程，把矛盾化解在信访前。

2.健全制度体系，强化政策供给

“经国序民，正其制度”。高校崇尚多元治理，需要以明确的规则为基础，促进权责有序配置和各方利益协调。制度设计要体现大学价值和逻辑，尊重师生主体地位，通过制度理顺内部关系、引导资源配置、破解发展瓶颈、提升师生体验。要强化制度阐释宣讲和刚性执行，推动各方共同承担履约责任。管理者也要提升依规履职能力，科学运用制度规则推进改革、化解矛盾。

3.强化中层组织，促进情感认同

大众社会理论认为社会结构中的中层组织为不同群体提供交往和讨论的平台，可促进群体认同感和利益多元化[12]，这正是信访“分级负责”的理论注脚。高校的内部治理有显著的分层性，中层组织既包括各个教学科研单位实体、各管理服务部门，也包括各类学生和教师组织(学术委员会、工会、学生会等)。加强中层组织功能的发挥，有助于增进群体关照和战略认同，推动诉求的有序释放和表达。

(三)协同有序：依法治求革新

信访工作既要从政治上考虑，也要提升法治化。赵鼎新赞同亨廷顿(Huntington)关于制度化推动民众参与的理论，认为维系稳定的秘诀很大程度上取决于对社会变迁的制度化容纳能力[13]。高校应提升信访法治秩序，将师生利益表达更多纳入制度化管理，增进共识、加强互动、消解对抗。

1.整合利益表达渠道，突出“畅”

畅通和规范诉求表达和权益保障通道，在常规信访渠道(如校长信箱/书记信箱、校领导接待日)基础上，统合教代会、学代会、党代会提案提议等民主渠道，提高师生治理参与度。结合巡视巡察、整改调研等工作，加强调访和研判，及时发现动向性、苗头性问题，将纠纷化解在前端、消解于萌芽。

2.健全分类管理机制，突出“细”

区分申诉求决、情况反映、意见建议和控告检举等信访类别，建立分类台账，明确办理标准和受理边界，落实工作责任[14]。比如对检举控告类信访，要区分管理权限。属于党员党组织违纪的，转交纪检监察部门办理；属于教职工行为规范的，转交组织人事部门处理。坚持分类施策，综合运用经济、行政、法律、政策等手段和协商疏导、调解仲裁等方式，科学解决和回应诉求。

3.提高问题处置效率，突出“早”

优化办理流程，提高办理效率，推动信访矛盾早发现早处置，防止小事拖成大事，避免一般性问题叠变成信访突出问题。探索实施信访矛盾“随产生随化解”机制，对适用简易处理程序的问题，实现提速解决、实时化解。

4.规范信访处理程序，突出“法”

坚持在法律和规则制度框架下理清边界、辨析权益。引导理性表达诉求，在法治轨道上妥善解决涉法涉诉问题[15]，既要坚持“诉访分离”，也要做好司法衔接，避免诉求掉入真空。近年来，北京大学在推进信访法治化、维护信访秩序方面作了制度化尝试，有序提升了信访“依法、及时、就地”化解的成效[16]。

5.推进调处协同治理，突出“合”

信访部门和相关部门要加强联动协调，实现资源整合、力量融合、功能聚合。建立由信访机构、组织人事、学工、宣传、法务、纪检监察、内审内控等部门共同参与的信访工作联席会议机制，对重大、复杂、疑难信访进行会商协调。

6.强化信访底线思维，突出“备”

高校问题易引发社会关注，必须树立底线思维、提高风险意识，善下先手棋、会打主动仗，把困难估计得更充分，把风险思考得更深入。对重大问题或复杂问题，要备齐应急预案，妥善应对后续发酵或舆情危机。

(四)权责法定：以党建督责任

习近平总书记强调，“做好信访工作，责任在领导，机制在长效，关键在落实，要坚持‘分级负责，归口管理’、‘谁主管、谁负责’和‘属地管理’的原则，层层负责，落实责任”。这要求高校务必坚持把党的领导优势作为提升信访治理效能的重要抓手。

1.完善领导机制，织密责任框架

要加强党的领导，确保信访处理主体责任落实到位。依托“党委—二级党委—党支部”三级架构，借鉴地方基层“党建+信访”民主治理模式[17]，打造具有高校特点的新时代“枫桥经验”。信访归口部门不能局限于传达室、收发室，应在权责明确的前提下积极有序介入[18]，发挥指导、协调、督促角色，做好登记甄别、分流导入、疑难信访协调(包括提出调处建议)、督办落实、兜底解决①等工作。

2.打造专业队伍，完善考核激励

要加强基层治理人才和信访工作队伍的培养使用。对信访重点领域，针对性地组织开展专题培训或交流研讨，提高信访处置能力。完善考核激励机制，关心信访队伍成长，推进干部轮岗交流，激发队伍积极性。

3.压实工作责任，强化监督保障

将信访受理率、按期办结率、群众满意率纳入部门和干部考评体系。落实《信访工作责任制实施办法》，对不按规定办理信访或重视不够、落实不力、消极应付、推诿扯皮导致问题长期得不到解决、损害师生合法权益、造成严重后果的行为，严肃依规追究责任，为信访工作提供坚实监督保障。

[注 释]

①2017年8月2日，国家信访局召开新闻通气会，解读《依法分类处理信访诉求工作规则》(国信发〔2017〕19号)，指出对无法导入到其他法定途径或者无法按依法履职处理的，信访部门要负责兜底解决。