社会治理现代化背景下城市社区服务存在的问题及对策

王如鹏

社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，社区治理是社会治理的基础，城市社区治理关系着国家治理的效果。进入新时期，我国城市社会进入发展的快车道。与乡村社区相比，城市社区在治理上有不同的问题和不同的治理机制，城市社区的治理更加复杂、要求更高，也是国家治理体系和治理能力现代化的重中之重。习近平总书记曾在十二届全国人大二次会议上海代表团的讨论中指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”［1］。在党的十九大报告中习近平总书记再次指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”［2］。所以，我们必须正确认识社会治理和国家治理能力现代化的关系，加强社区服务建设，让党和国家的政策“纵到底、横到边”，让社区服务成为实现国家长治久安和人民美好生活的重要路径。

一、社会治理现代化与社区服务

（一）社会治理现代化

随着市场经济的发展，社会利益的诉求和分配呈现多元化特点，我国社会的结构发生了变化，由立体化向扁平化的社会结构转型。党的十八届三中全会明确把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，提出了创新社会治理体制和社会治理方式改革的任务，为国家治理的改革指明了方向，开启了社会治理现代化的新征程。国家的治理现代化总的要求就是从纵向的科层管理向横向的社会治理转型。在扁平化社会里，“是众治，是自下而上的，是以新社区自治为基础的，是以平等参与为宗旨，让所有利益、志趣相关者都参与进来的新型治理关系，不是科层体制向下延伸的‘更多的脚和更细的网’”［3］。社会治理的主体是多元的，既可以是公共机关，也可以是民间组织或个人；社会治理的主要方式是目标相同基础上的协商与合作；社会治理的本质是自治，是横向的协同而不是纵向的管理。

（二）社区治理与社区服务

所谓社区服务是指以社区为基本单元，由政府、社会组织、单位、居民等力量向社区居民提供的社区公共事务、便民服务、社区福利等服务。社区服务通过多主体间的对话合作、协商沟通等方式，解决矛盾，化解社会风险，构筑稳定的社会运行基础，为民众提供良好的生活环境。2017年中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出“城乡社区是社会治理的基本单元”［4］。社区服务即是社区治理，“社区治理与服务是社会治理和国家治理的基础工程”“在服务中实施治理、在治理中体现服务”［5］。社区服务与社区治理是一个问题的两个侧面。

二、社会治理现代化背景下社区服务面临的问题

人们对美好生活的追求永无止境，且要求越来越高。现在人们的诉求已经不再仅仅满足衣食住行方面，在教育、就业、福利、安全、环境、健康等方面对社区服务也提出较高的要求。与此相对应，现在的社区服务面临较多的问题。

（一）社区服务理念落后

社区治理是以“社会本位”的自治，要求居民和社会组织有较强的主体意识和公共责任。由于长期受“官本位”的影响和政府的强力扶持，人们习惯上有事找政府解决，不习惯自我解决，居委会形成“等靠要”的思维习惯。在人们的眼中，城市社区居委会只不过是政府机构的代理人。形成这种意识的最主要原因，一是地方政府越俎代庖，不敢也不能放手；二是社区居民对社区居委会的产生及运行过程参与度低，居民自我管理的意识不强。

（二）社区服务行政化

近些年，国家层面强调基层治理的创新，但地方政府落实不到位，传统的管理方式依然占据主导地位。社区居民的自治能力不仅没有明显的提升，而且政府的组织和功能延伸到社区，强化了政府在基层的管理能力。我国社区治理的组织结构从一开始就是在政府的主导下形成区（县）—街道（乡镇）—社区居委会格局。在城市社区服务的产生和运行上是自上而下的重塑过程，不是居民自发的自我管理和服务的内生原创。在社区这一层面上无论是社区的设立、撤销、规模调整还是人员配备、经费来源、工作运行机制、社区功能都是由政府决定，政府直接向社区下达行政任务，社区居委会遵命执行。社区工作人员的工资和保险福利待遇参照事业单位的规定执行，他们的工资和福利待遇主要来源于财政拨款。所以，社区工作人员呈现公职化、工作方式机关化、工作内容行政化、管理和运行机制行政化，社区居委会整体行政化倾向严重［6］。而社区居民需要的居家服务、青少年教育、优抚救济、精神慰藉、安全秩序、环境卫生等服务产品缺乏供给，社区居委会实际上是政府部门在社区的延伸。这就造成服务和治理功能的缺位和越位，社区服务的功能被弱化。社区治理行政化确保了国家对基层社会的掌控，但限制了基层社会自我发育的空间，过度的“行政化”会导致社区自治及居民的社区归属感发育迟缓，社区居民对社区居委会的服务认同感和支持率不高，出现功能错位、越位的情形。

（三）社区整合资源能力差

社区资源是社区治理的重要物质保障。由于社区内的居民和单位的利益不同、组织归属不同、文化及行为习惯等存在差异，各方主体在社区资源整合问题上意见很难统一，对社区内人财物的整合很难达成一致意见。社区居委会在法律上属于社团组织，现行《社会团体登记管理条例》《居民委员会组织法》等法律只是关注社团组织的管理和登记注册，它们规定社会团体不得从事营利性经营活动，经费来源除了财政拨款外，只可以接受捐赠、资助。当然，按照上述法律法规，社区居民委员会可以举办事业，但事业属于公益性质，不能以营利为目的，不能为社区带来经营性收入。社区居委会掌控和支配的资源短缺，在一定程度上限制了社区的治理能力。从当前各地疫情防控的实践来看，社区是居家隔离、检疫、物资配送的“最后一公里”，但社区居委会可调配的防疫资源很少，特别是人力资源短缺，在应对大规模突发疫情时，社区居委会心有余而力不足，影响到疫情防控的总体效果。

（四）社区居民参与程度不够

居民对社区治理与服务普遍不感兴趣，严重影响了治理的效率、效果和社会治理的能力。一般居民都认为社区治理是政府的职责，与自己无关。普通居民对社区居委会的产生过程及运行活动没有参与进来。究其原因，除了居民自我管理的意识淡薄外，更重要的是社区“服务不到家”，社区居委会主要是向政府负责，除了完成政府交给的任务之外，不去动员群众、组织群众，提高居民的自治能力。居民感受不到社区治理、社区服务与他们息息相关，社区居委会没能够把社区内居民的个体利益凝结为共同利益。居民感受不到自己是社区治理的主体，社区归属感和认同感较低，缺乏参与社区治理的积极性。

三、社区服务现代化建设的主要对策

2021年12月27日，国务院办公厅印发《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》（国办发〔2021〕56号）。该规划明确指出，社区服务体系建设要坚持创新发展理念，充分调动群团组织、社会组织、社会工作者、志愿者和社会慈善力量等资源，加强市场的引导，充分发挥政府作用，激发全社会的活力。要坚持完善党组织的领导，不断完善社区服务体系，创新社区服务方式，提高社区服务水平。规划为社区服务体系现代化建设指明了路径，为落实这一规划，需要加强以下几个方面的工作。

（一）树立正确的社区服务理念

没有正确的理念就没有正确的行动。当下的社区治理模式中，过分强调了政府的作用，忽视了社区居民对治理过程的参与，造成居民的整体参与水平较低。因此亟须采取积极的政策措施，转变治理理念，明确正确的理念取向，理顺社区治理与居民参与的关系。一是政府部门要明确以居民为中心、善治导向为原则的社区治理理念。在社区治理的框架中，政府要转变“万能型”的管理理念，提高基层政府的服务意识，减少大包大揽的做法，树立利益引导、政策保障、过程监督的治理理念。二是社区居委会要有服务意识，不应当把自己看作是政府管理机构的延伸，要树立以居民需求为本、以服务求生存的理念，努力为社区居民提供服务。三是社区居民要树立主体意识，享受法律赋予自己的权利，本着“我为人人、人人为我”的理念积极参与社区服务与社区治理活动，以责任和担当共同维护自己的家园。

（二）提高居民社区服务的参与度

联合国全球治理委员会对“治理”概念给出了较为权威的界定，即“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”［7］2-3。也就是说，只有当社区成员能够从中收益时，他们才能积极地参与进来。“没有利益支撑的行为是不可能长久的、稳定的、持续的、理性和有节制的”［8］。社区治理一定要以房地产为核心，在社区公共秩序、安全、环卫、居家服务等方面形成惠及全体居民的公共利益，形成一个生活和利益共同体，居民有了归属感才会有兴趣参与进来。需要说明的是，现在许多的社区居委会工作人员不是该社区的居民，不是社区的利益一方，对社区的治理成效没有亲身体会，很难服务到位。既然社区居委会是自治组织，必须由本社区的居民组成才对。

（三）建立多方主体联动的服务机制

治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作。治理机制主要不是依靠政府的权威，而是所涉各方合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的［9］。联合国全球治理委员会认为治理过程的基础不是控制，而是协调。在将来的社区治理格局中，应改变纵向的管理机制，加强横向合作机制建设。一是要弱化政府对社区的主导地位，把权力还给社区。政府抓宏观规划和指导，不要把政府职责范围内的事务转交给社区，做到不越位、不错位，充分尊重社区居委会的决策权和领导权。二是加强社会组织建设。首先要完善居民委员会、业主委员会的组织程序，严肃其民主性和代表性，强化社区的自主性。其次要大力培育社会组织，完善相关法律和政策，为社会组织的发展提供良好的环境。社会组织在现代治理中不可或缺，它是沟通政府、社区和居民的桥梁和社会的稳定器，是实现社区服务市场化的重要途径。三是扩大社区范围内单位的治理与服务功能，特别是物业公司在环卫、安全、便民服务等方面发挥着不可替代的作用。四是加强社区服务志愿者队伍建设。中共十九大报告中提出了要加强志愿服务制度化，强化社会责任意识和奉献意识。从意识形态层面为社区服务志愿者队伍建设指明了方向。社区服务志愿者队伍建设需要从三个层面加强。政府层面应当健全和完善社区志愿服务的政策体系和支撑体系；社会层面应加大对志愿服务的宣传力度，大力弘扬践行社会主义核心价值观的志愿服务活动，激发群众参与社区志愿服务的热情，构筑群众积极参与社区志愿服务的社会环境；社区层面要充分尊重和保障志愿服务者的合法权益。以本社区居民为主体，建立起一支人员充足、专业水平较高、训练有素、能应对突发公共事件的志愿服务队伍，通过多方协同合作机制，构建社区利益共同体，增强各方对社区的认同感与归属感，形成共建共治共享的社区服务格局。

（四）社区服务专业化与现代化

一是加强社区服务专业化建设。当今社会问题很复杂，可能涉及到管理、法律、建筑、安保、计算机等专业技术。所以在组建社区工作队伍、社团组织、业主委员会时要充分考虑到社区生活的实际需要，尽量录用专业化人才，增强社区服务的专业化和现代化，以提高服务质量和治理水平。

二是搭建网络化信息平台。互联网技术已改变了人们的生产方式和生活方式。建立完善的社区服务信息平台，将社区公共服务、政府信息公示、居民诉求等信息拓展到线上，政府部门、社区居委会、社会组织、企事业单位可以从平台上及时发现、上报、处理、反馈、督查等。信息平台把各方主体联接在一起，实现资源的整合及信息共享，不仅可以推动各方主体之间的互动与协作，提高居民的参与度，而且能够提高社区的服务效率。

三是完善社区网格管理体系。设立社区居委会、小区物业代表、社会组织（包括企事业单位代表）、楼长、单元长、户主等网格员。利用网络平台，建立完善的社区网格管理体系。通过网格体系加强邻里之间的沟通和互动，信息上传下达准确及时，把社区的居民紧密联结为一个价值共同体，增强社区的凝聚力，提高社区的精准化服务水平，实现共治共享的局面。

（五）加强道德教育

道德舆论是社区治理的软环境，它可以加强对人的内在约束，有效调节社区主体的利益。因此，在社会治理现代化、法治化的时代背景下，加强以社会主义核心价值观为核心的思想道德的宣传和教育，提高人们的道德水平，减少矛盾的发生，降低社会治理成本，实现社会的和谐与稳定。

社区是群众实现自我管理、自我服务的场域，是社会治理的基本单元。社区服务或社区治理是国家治理的基础工程，任何时代最高级的社会治理形式都是群众自治。新时期，传统刚性的科层制管理模式已不能满足社区居民个性化、多元化的需要，转变“纵向”的社区治理结构，推进社区治理扁平化，加强社区居委会的统筹能力，构建一个以互联网为平台、网格化管理为途径、多元协同治理的体系，提高社会治理的社会化、智能化和专业化水平，实现党的十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”。