经济性裁员适用程序的不足及完善

蔡 乔

经济性裁员适用程序的不足及完善

蔡 乔

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200030）

自我国《劳动合同法》正式建立起经济性裁员制度以来，企业经济性裁员现象随着市场经济的深入发展变得越发频繁。我国的经济性裁员制度在裁员程序、被裁劳动者劳动权利保障以及法律责任等方面也逐渐完善，但是现行的经济性裁员制度在以上各个方面存在着诸多不足。针对这些不足，应完善经济性裁员制度，以寻求经济性裁员过程中企业的自主经营权和劳动者的合法劳动权益之间的平衡。

经济性裁员；适用程序；完善

一、我国经济性裁员适用程序的基本机制

在我国现行劳动法律规范中，《中华人民共和国劳动法》（以下简称为“劳动法”）、《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称为“劳动合同法”）、《中华人民共和国工会法》（以下简称为“工会法”）等法律法规均是我国经济性裁员制度的直接法律依据。总结如下：

（一）经济性裁员的具体程序

《劳动合同法》第四十一条规定企业进行经济性裁员的程序包括以下几项：（1）用人单位需要提前30日向工会或者全体员工说明情况；（2）用人单位需要听取工会或者职工意见；（3）用人单位须向劳动行政部门报告。

（二）违法裁员的法律责任

《劳动合同法》第四十六至第四十八条对用人单位违法裁员的法律责任进行了规定，包括：（1）劳动者自救权产生，劳动者可以要求用人单位继续履行合同；（2）劳动者不要求继续履行合同的，用人单位需要向劳动者按照法律规定的计算标准计算赔偿金。另外，根据《劳动法》第九十八条的规定，违法解除劳动合同的用人单位还需要承受劳动行政部门责令改正的行政措施以及对劳动者所遭受损害的损害赔偿。

（三）被裁减劳动者的优先权

《劳动合同法》第四十一条还对经济性裁员中劳动者的优先留用权的适用条件以及在被裁员之后其所享有的优先录用权作了具体的规定。这些规定都很好地保障了经济性裁员中处于弱势地位的劳动者的合法权利。

（四）工会在经济性裁员中的作用

《劳动合同法》第四十三条以及《工会法》第二十一条对于工会在经济性裁员中的职责有明文规定。工会在经济性裁员当中的具体作用包含了以下几项内容：（1）对用人单位进行经济性裁员的知情权；（2）对用人单位违反法律法规进行经济性裁员的纠正权；（3）帮助劳动者进行劳动仲裁或者劳动诉讼的支持权。

由此可见，我国劳动法对企业经济性裁员发挥了较好的规范作用。在企业经济性裁员的过程中，劳动者往往处于弱势地位，而用人单位往往处于强势地位，劳动法适当考虑对弱势劳动者权益倾斜保护，在企业自由经营权和劳动者合法权利之间寻求平衡。但是，我国企业经济性裁员制度却有着诸多制度层面的问题，这些问题的存在既不利于劳动者合法权益倾斜性保护，也不利于用人单位更好地发挥自主经营权。

二、我国经济性裁员适用程序的不足

（一）劳动法中缺乏劳动行政部门对企业裁员行为审核的规定

企业进行经济性裁员的程序包括“向劳动行政部门报告”。企业经济性裁员的“裁员权”实际上是一种在劳动者无过错情形之下的由用人单位所享有的单方解除权[1]。依据解除权的相关法理，解除权是一种仅凭单方意思表示就可以发生法律效力的形成权[2]。在裁员过程中，企业仅需履行相关程序就可行使该单方解除权，进而发生劳动关系被解除的法律结果。若企业违法裁员，劳动者就只能通过劳动仲裁或劳动诉讼来保障自己的合法权利了。在某种程度上，这是因劳动行政部门对企业裁员行为缺失行政审核权利导致劳动争议司法资源的浪费。劳动行政部门审核裁员行为是规制企业违法裁员，保障劳动者劳动权益的第一道防线，劳动仲裁和劳动诉讼应为劳动者权益保护的第二道防线。《劳动合同法》中的这一报告制度只能保障劳动行政部门对企业经济性裁员事务的知情权以及工商管理部门对辖区内企业经营状况的评估权，除此之外，很难说这一报告制度还有其他法律意义。

（二）协商机制不完善

经济性裁员涉及到用人单位自由经营权益和劳动者合法权益的平衡，为达到和保持这一利益平衡，利益冲突双方之间的平等协商就显得十分重要。《劳动合同法》第四十一条要求用人单位进行经济性裁员需履行的义务包括：（1）向工会或者全体职工说明情况；（2）工会或职工若有意见，则需听取工会或职工的意见。笔者认为，《劳动合同法》的这项规定具有一定的协商色彩，因为要求企业在裁员前履行通知和听取意见的义务对于保障被裁员工的知情权和意见提出权具有一定意义，但是，其仍存在以下几个问题：

1. 被裁减劳动者对裁员事项的知情权难以获得保障

《劳动合同法》第四十一条要求用人单位向工会或者劳动者说明情况，但是《劳动合同法》及相关法律法规、司法解释对于用人单位究竟要说明怎样的情况未作细致规定，其结果必然导致企业在裁员中对通知事项有自主裁量的权利，甚至有些企业仅仅通知劳动者裁员的结果却不告知裁员原因及相关救济权利。若劳动法律规范不对经济性裁员中企业对劳动者的通知事项作具体规定，那么劳动者对裁员事务的知情权就无从谈起。

2. 工会的作用难以得到发挥

《劳动合同法》第四十一条要求企业在裁员前需履行通知和听取意见的义务，其通知和听取意见的对象也包括工会。同时，《劳动合同法》第四十三条也明确规定了工会在劳动合同解除中的监督作用，包括对用人单位违法裁员的纠正权及对劳动者进行劳动仲裁或劳动诉讼的支持权。另外，我国《工会法》对于工会的作用也作了具体的规定。但是，劳动法律未对企业通知工会的具体裁员事务作细致规定，工会的知情权难以得到保障，工会也就难以发挥其在保障劳动者合法权益，协调劳资关系方面的作用[3]。此外，虽然《劳动合同法》明确规定了工会对用人单位违法裁员的纠正权，但是却未明确这一纠正权要如何行使，以及如果企业未对工会行使的纠正权做出回应的话，工会应如何进行权利救济[4]。同时，虽然法律规定了工会对劳动者劳动仲裁和劳动诉讼的支持权，但这一支持权要如何行使，法律也未作明确规定。我国《民事诉讼法》中规定有公益诉讼制度，相关政府机关、社会组织、检察院可以作为公益诉讼中的原告向侵犯社会公益的被告直接提起民事公益诉讼。经济性裁员作为牵涉到一定社会公益的单方解除劳动合同行为，可否理解为公益诉讼中侵犯公益的行为以及工会可否作为公益诉讼的原告直接提起公益诉讼，法律未作明确规定。如果工会难以进行公益诉讼，那么工会作为支持劳动者劳动仲裁和劳动诉讼的一方可否帮助劳动者调查取证、提供经济支持、提供安全保障等，法律也未作明确规定。由此可见，现行经济性裁员制度难以确保工会在经济性裁员中发挥有效作用。

3. 缺乏有效的集体协商程序

如前所述，企业在裁员之前需要向工会或全体职工说明情况，若有意见，则需要听取工会或者职工的意见。“通知”“听取”与“协商”有明显不同。“通知”仅仅体现劳动者和工会对裁员事务的知情权，且带有一种明显的双方地位不平等的色彩，其与协商中要求双方地位必须平等有着明显不同[5]。另外，“听取”也仅仅要求用人单位在裁员之前需要获知劳动者或者工会对于裁员事务的意见，适当兼顾劳动者的异议，但是，若用人单位不听取劳动者和工会的意见，其法律后果如何以及劳动者和工会需要采取怎样的法律措施来及时纠正用人单位的这一违法行为，劳动法律未作具体规定。由此可见，用人单位在协商程序中拥有“实质的决定权”[6]253，工会和劳动者具有的只是一种请求权。劳动法律缺乏裁员过程中企业和劳动者之间进行有效平等协商的法律规定，其必然导致劳动者合法权益保障的困境。

（三）优先录用制度缺乏程序上的保障

《劳动合同法》规定了用人单位在6个月内重新招用人员的，应当通知被裁减人员，并在同等条件下优先招用被裁减人员。由此可见，《劳动合同法》对于劳动者优先录用权的程序保障在于“通知”劳动者。但是，这一规定在现实中难以得到实行，因为劳动者一旦被用人单位裁员，法律既没有规定被裁员的劳动者继续了解原用人单位招录人员情况以及经营状况的权利，也没有提供相关的渠道和机会，其结果必然导致被裁员劳动者的这一知情权难以得到实现。此外，“同等条件”的具体内容究竟为何，法律也未作具体规定，劳动者与劳动者之间在性别、工作年龄、工作经历、学历背景、期望薪资等方面存在着诸多差别，笼统地规定“同等条件下优先录用”难以在实践中切实保障被裁减员工的优先录用权。另外，对于劳动者优先录用权利的法律救济手段劳动法律也未作明确规定。我国《劳动争议调解仲裁法》明确规定了劳动争议的受案范围，包括：（1）因确认劳动关系发生的争议；（2）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（3）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（4）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（5）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（6）法律、法规规定的其他劳动争议。可见，我国劳动争议仲裁的争议标的为劳动关系，具体的争议事项包括劳动关系的确认、劳动合同的订立、履行、解除、终止等争议以及劳动者劳动权利的争议，《劳动争议调解仲裁法》明文规定的受案范围中并没有包括经济性裁员后被裁劳动者优先录用权的争议。《劳动争议调解仲裁法》第二条有一项兜底条款，即“法律法规规定的其他争议”，被裁劳动者优先录用权的争议可否被这一兜底条款所囊括则由纠纷解决者自主裁量。实践中，很难保证劳动仲裁的纠纷解决者不会将这一涉及到被裁劳动者切身利益的劳动争议排除在受理范围之外。另外，我国劳动争议的解决奉行先裁后审的纠纷解决路径，如果将被裁劳动者优先录用权争议排除在仲裁范围之外，也就意味着这一争议不会进入诉讼程序，那么被裁劳动者的优先录用权就会缺乏程序上的法律救济手段。被裁劳动者的优先录用权在多数情况下是被裁员而失业的劳动者宝贵的就业机会甚至是唯一的就业机会，若其难以获得法律程序上的救济，那么劳动法律规定的优先录用权就成为空谈。

（四）企业经济性裁员法律责任规定的缺失

《劳动法》第九十八条规定了用人单位违法解除劳动合同的法律责任，包括劳动行政部门的责令改正和用人单位对劳动者的损害赔偿。《劳动合同法》第四十八和八十七条规定用人单位违法裁员时劳动者可要求继续履行劳动合同，如果不要求继续履行劳动合同，可以要求用人单位给予两倍于经济补偿标准的赔偿金。可是劳动法律对于用人单位违法裁员的法律责任仅仅规定了劳动行政部门的责令改正权，缺乏行政处罚权的规定，也没有明确用人单位不听取劳动行政部门纠正意见的法律责任，其结果必然是劳动行政部门难以对用人单位的违法裁员行为产生有效规制。另外，《劳动合同法》仅仅规定劳动者的经济赔偿金请求权也难以规制企业违法裁员，因为现实中，支付赔偿金的违法成本过低，部分企业宁肯支付赔偿金也要进行违法裁员，其结果必然导致现实中企业违法裁员行为的屡禁不止[7]。

三、完善经济性裁员程序的几点建议

（一）建立并明确劳动行政部门对企业经济性裁员的审核程序

首先，应将《劳动合同法》企业经济性裁员适用程序中的“报告”改为“审核”。笔者认为不应当在其他行政类型的法律及司法解释中明确劳动行政部门对用人单位经济性裁员的审核权，因为这一审核权不仅是一种政府部门的行政权力，更应当是劳动法赋予劳动行政部门在企业裁员事务中的一项重要的程序参与权，这一参与权是劳动行政部门行使对裁员事务的知情权、对企业违法裁员行为的行政执法权等各项权力的基础。因而，在《劳动合同法》中明文规定劳动行政部门的审核权殊为必要。另外，劳动法律不仅应当明确劳动行政部门的审核权，还应当明确具体的审核内容[8]。审核的具体内容应当包括企业经济性裁员存在法定原因的证明、企业穷尽其他挽救手段并履行必要的帮助及培训义务的证明、裁员人数、被裁减人员的信息及其家庭情况、工会对经济性裁员的谈判意见与协商结果等。如果劳动行政部门同意企业的经济性裁员行为，则企业可以继续进行经济性裁员；如果劳动行政部门不同意，那么企业应当及时终止经济性裁员，企业可以通过仲裁或者诉讼的方式进行权利救济；如果企业不终止经济性裁员，那么企业的裁员行为就构成劳动法上的违法解除劳动合同，需要承担相应的法律责任。

劳动法律还应当明确劳动行政部门的审核义务，必要时可以联合工商管理等行政部门进行实地考察。为了提高劳动行政部门的审核效率，劳动法律还可以规定一定的期限，要求劳动行政部门在期限之内对企业经济性裁员进行审核，如果逾期则视为同意企业的经济性裁员。明确劳动行政部门的审核义务和审核期限，其意义在于防止劳动行政部门对经济性裁员消极审核。

（二）建立经济性裁员的“两步走”协商程序

1. 建立裁员预警程序

裁员预警制度是指企业进行经济性裁员之前在一定期限之内告知劳动者与裁员相关的具体事项以及劳动者所享有的救济权利，以确保劳动者为保障自己的劳动权利有必要的准备时间。我国《劳动合同法》中规定用人单位在进行经济性裁员之前需要提前30日向工会或者全体职工说明情况。现实中，企业员工在工作性质、工作方式以及工作内容等方面存在着许多不同，笼统地规定30日的通知期限十分绝对。在域外立法中，英国要求30日到90日不等。瑞典的通知时间则更具有弹性，工作时间两年以下的，通知时间不得低于提前1个月，对于通知时间较长的甚至要求企业提前6个月履行通知义务。日本《劳动标准法》虽然也规定了雇主提前30日可以解除劳动合同，但这是日本劳动法律的“解雇自由制度”[9]，与我国经济性裁员制度着重维护劳资双方利益平衡的立法目的不符。我国的经济性裁员制度应当借鉴符合我国劳动法律目的的立法经验，规定更具有弹性的通知时间。

另外，劳动法律应当明确通知的具体内容。内容包括企业经济状况恶化不得不采取裁员措施的准确信息、企业已经采取挽救经营状况的必要措施的证明、企业对被裁员工拟作出的经济补偿数额及计算方式、被裁员工所享有的相关劳动权利。企业不仅仅应当向被裁减员工通知具体的裁员事项，也应当向被裁员工提供必要的书面证明。这些由用人单位提供给劳动者的证明文件会成为被裁劳动者进行劳动仲裁和劳动诉讼时的重要证据，这对于保障劳动者的合法权益具有重要意义。

2. 建立企业与工会、劳动者之间的协商程序

如前所述，工会作为保障劳动者权益的组织在企业经济性裁员过程中难以发挥有效的作用，至于工会可否依据民事诉讼法的相关规定提起公益诉讼应当由民事诉讼法来做明确规定。工会在经济性裁员中的作用不仅仅体现在事后救济的公益诉讼中，更应当反映在劳资双方的经济性裁员协商程序当中。在经济性裁员制度中，应当建立企业与工会、劳动者之间的协商程序[3]。

“完整的商谈机制由三个相互联系的要素构成，即共识、理由和程序。”[10]在经济性裁员的过程中，企业相对于劳动者往往处于优势一方，为构建完整商谈机制的上述要素，应当要求企业履行较多的程序责任。日本劳动法律更是将“拒绝集体谈判”作为雇主的一种“不当劳动行为”来处理[11]。为保证协商能够取得良好的效果，《劳动合同法》应当明确规定企业在进行经济性裁员之前，应当与工会、劳动者围绕裁员原因、裁员人数、经济补偿等内容展开充分的协商，而不是仅仅要求企业单方面听取工会或者劳动者的意见。

鉴于实践当中企业经济性裁员事务的复杂性，法律可以根据具体情形规定一定的协商次数。裁员事务复杂，一次协商难以解决裁员事务争议的，可以进行多次协商，但为了保障协商效率，应当限定协商的次数。协商结果应当以最后一次协商的结果为准。

3. 建立劳动行政部门参与的协商机制

劳动行政部门作为管理劳动事务的政府部门也应当在协商程序中发挥应有的作用。一方面，劳动行政部门作为国家机关参与协商，对协商结果能发挥一定的确定效力，国家机关参与协商事务或者对协商事务直接进行调解更有利于劳动争议的解决。另一方面，劳动行政部门相比于工会或者劳动者更熟悉相关的劳动法律，可对企业和工会、劳动者之间的协商进行有效而充分的引导，以提高协商效率，这有利于协商程序的规范进行[4]。

但是，尽管劳动行政部门对协商程序的参与具有重要意义，为保障企业和劳动者之间在协商程序中充分意思自治，劳动行政部门不应一开始就参与到协商程序。如果劳动行政部门一开始就加入协商程序，那么真正的协商程序就不会存在，只可能存在“调解程序”了。因而，应当建立“两部走”的协商程序，即先由企业和劳动者、工会进行自主协商，如果双方对于裁员事务仍存在重大分歧，在未达成协议的情况下，双方可以请求进入由劳动行政部门参与的协商程序，劳动行政部门可以为劳资双方提供法律服务、证据收集、政策引导等服务，或者直接进行居中调解以达成调解协议。

需要指出的是，劳动行政部门参与的协商程序不应当是劳资双方自主协商未果的必经程序，企业和劳动者可在自主协商未果的情况下直接通过劳动仲裁、劳动争议诉讼的方式来解决裁员事务的争议，应当将启动劳动行政部门参与的协商程序的权利交给当事人。因为，一方面，劳动行政部门参与劳资双方劳动争议的协商会利用一部分宝贵的行政资源，如果将这一程序作为劳资双方自主协商未果的必经程序，则意味着这一行政资源在利用上具有强制性，不利于劳动行政部门将更多的行政资源应用在促进就业、工伤认定、社会保障等工作上；此外，如果劳资双方本身并不愿意启动劳动行政部门参与的协商程序，则意味着劳资双方对这一程序可否达成满意的协商结果并不抱有积极期待，在这一情形下，劳动行政部门参与的协商程序也很难达成积极结果。如果这时仍强制要求劳资双方启动这一程序，也必然是难以达成积极的协商结果，势必造成行政资源的浪费。另一方面，将劳动行政部门参与的协商程序作为必经程序会导致劳动争议解决程序的过分繁琐。前文提到，企业和工会、劳动者之间在劳动行政部门参与的协商程序之前可以进行多次自主协商，另外，我国还有劳动仲裁、劳动诉讼的劳动纠纷解决程序，如果在这些纠纷解决程序之中强制加入一个劳动行政部门参与的协商程序则会使得劳动争议的解决程序过分繁琐，不利于纠纷的及时解决。因而，应当将劳动行政部门参与的协商程序作为一项选择性程序，将其启动权交由争议当事人自主行使。

（三）利用劳动仲裁制度保障劳动者优先录用权利

如前所述，我国《劳动争议调解仲裁法》中对于受理争议事项的明文规定并没有包括被裁劳动者优先录用权的争议，至于兜底性条款可否包括优先录用权方面的争议，我国劳动法律及其相关司法解释也未作明确说明。因而，为保障劳动者优先录用权的切实实现，有必要将优先录用权方面的争议规定在劳动争议受理范围之中。只有这样，在我国先裁后审的劳动争议诉讼体制之下，优先录用权的劳动争议才有了进入劳动争议诉讼的可能。

此外，需要指出的是，劳动者一旦被用人单位裁员，双方的劳动合同就会被解除，劳动者一般就会脱离和用人单位之间的工作联系。如果用人单位不向劳动者主动说明其新的人员招录情况或者企业经营信息，劳动者很难获知其行使优先录用权的机会，劳动者优先录用权的保障自然也就无从谈起。“一个完整的经济性裁员制度不应只包括裁员制度本身，它还应包括对被裁人员的善后保障制度。”[12]因而，在经济性裁员制度中，法律应当规定企业在经济性裁员后的一定时期内定期向被裁减的劳动者披露优先录用权行使的相关信息，以保障劳动者对于企业招录信息和企业经营状况的知情权，同时，严格规范企业用工申报制度[6]263，也为被裁劳动者行使优先录用权创造了条件。

（四）明确企业违法裁员的法律责任

针对企业违法裁员法律责任缺失的问题，笔者认为，应当在经济性裁员中建立系统性、层次性的法律责任。违法裁员的法律责任应当包括以下几点内容：（1）当出现违法裁员情形时，如果责任较轻，则由劳动行政部门采取责令改正的行政措施，纠正违法裁员行为；如果情节较重或者用人单位拒不改正违法裁员行为，则由劳动行政部门对责任主体及其相关责任人员予以行政处罚，行政处罚的相关标准可以参考行政处罚法的相关内容；如果存在犯罪情形，则按照刑法中单位犯罪的相关规定来处理。（2）在进行双倍于经济补偿金的经济赔偿时，《劳动合同法》还应当明确企业需要向被裁劳动者因违法裁员所遭受的损害进行损害赔偿的责任及损害赔偿的范围。损害赔偿的范围应当包括劳动者因企业违法裁员行为已经遭受的损失和合理的期待利益，但是不包括劳动者需要通过一定努力才能获得的利益或者可能获得的利益。（3）建立企业失信公开制度[13]。对于违法裁员、情节严重并且遭受一定行政处罚甚至刑事处罚的企业，劳动行政部门或者工商管理部门应将其纳入企业失信名单并向社会公布。企业的名誉往往涉及企业的经济利益，名誉本身也蕴含着相关的经济价值，因而，它是一种较为严厉的惩罚措施。

[1] 王全兴.劳动法[M].北京:法律出版社,2008:179.

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The Inadequacy and Perfection of Applicable Procedures for Economic Downsizing

CAI Qiao

(College of Philosophy and Law, Shanghai Normal University, Shanghai 200030, China)

Since China formally established the economic redundancy system through passing, the phenomenon of economic redundancy has become more and more frequent with the in-depth development of the market economy. The condition, procedures of layoffs and the right system of laborers is becoming more and more mature. However, the deficiencies exist in the current economic layoff system in many aspects. Based on these deficiencies, some legislative proposals at the institutional level for improving the economic redundancy system are put forward to seek the balance between the independent management right of businesses and the protection of laborers’ legal rights.

economic layoff; applicable procedure; perfection

DF47

A

1009-9115(2022)01-0134-06

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.01.026

2020-11-27

2021-10-05

蔡乔（1998-），男，湖北荆州人，硕士研究生，研究方向为劳动法、宪法。

（责任编辑、校对：王学增）