论校园欺凌防治视阈下我国校园警察制度的完善

■谢尊武

（长沙理工大学法学院，湖南 长沙 410114）

这些年来，我国校园欺凌问题十分突出，为此，教育部等部门先后出台了有关文件并采取了一些措施来对其进行治理，但成效并不十分理想。近年来，有学者提出，我国应构建完善的校园警察制度来彻底解决校园欺凌问题，但这些学者并未就校园警察制度问题进行深入研究，因此本文对该问题作一些具体探讨。

一、构建校园警察制度防治校园欺凌的必要性

（一）我国传统校园安保制度的弊端

长期以来，我国各级各类学校的安保工作主要由校园保安、门卫等人员负责，但这种校园安保制度在应对校园欺凌问题时存在以下缺陷。

1.安保人员安保能力较低

校园安保人员大多是来自安保公司的保安或一些单位的退休职工,他们大部分学历较低，文化素质、法治水平和专业素养较低，一般没有从业资格证，也没有经过职业培训，通常只能胜任校园巡逻、安全检查等简单的日常性安保事务，对于校园欺凌这样一些较为专业性、复杂性的问题，他们往往难以处理妥当甚至无从处理。

2.技术防治措施和人员明显不足

当前，对校园欺凌的防范主要是依靠人员防范和物质防范，随着网络欺凌等事件的不断发生，现有的“人防”和“物防”措施已难发挥应有作用，这就需要进行“技防”，即通过装备和使用电子信息技术系统来进行监管和防控。但目前许多学校既没有装备电子信息技术系统，也没有配备能操作、使用这些系统的人员，技术防治校园欺凌还任重道远。

3.学校难以承担校园欺凌防治的基本职责

根据校园欺凌情节的不同，可将其分为违纪型、违法型和犯罪型。对于违纪型欺凌，学校可依据有关规章制度进行处理，但对涉及违法、犯罪型的欺凌，则只能由公安等专门机关来处理。校园欺凌的发生既有学校教育和管理方面的原因，也有社会、家庭以及行为人自身方面的原因，对其防治需要建立一种多方参与的联动机制，显然学校是难以主导建立这种机制并保障其有效运行的。

（二）构建校园警察制度防治校园欺凌的必要性

校园警察制度是指为防治校园欺凌、维护校园安全等，在学校建立和使用警务力量的组织规则和运行机制的总称。当前，包括网络欺凌在内的校园欺凌问题比较严重，建立校园警察制度，在学校派驻警察维护学校及周边地区治安，对于防治校园欺凌是十分必要的。

1.有利于及时惩处欺凌行为，维护校园秩序

校园警察具有执法权，对涉嫌违法犯罪的欺凌行为可以依法进行惩处，追究欺凌者的法律责任。对欺凌行为的惩处，既是对欺凌者的惩罚，也是对欺凌者和被欺凌者的教育，使他们都能认识到欺凌行为的性质及后果，使他们引以为戒、吸取教训，预防欺凌行为再次发生，维护校园秩序和谐稳定。

2.有利于矫正学生的不良行为

校园欺凌事件的发生原因多样，欺凌者自身往往有暴力等不良行为。针对这些学生，校园警察运用自己所掌握的法学专业知识、防治违法犯罪的工作方法及经验、警察的威慑力等，采取惩罚和教育相结合的办法，对欺凌者进行及时有效的干预，帮助他们矫正各种不良行为，并防止他们今后再发生欺凌事件。

3.有利于提高法治教育的效果

当前各级各类学校都开设了法治教育课程，但这些课基本上是由学校的老师主讲，主要讲授一些法律理论知识。从实际情况看，教学效果并不十分理想。设立校园警察制度，由校园警察担任学校法治课程主讲教师。由于校园警察既有法学专业知识，又有惩罚和预防违法犯罪的办案经验，如果讲课方法得当，主要由他们来讲授这些课程，教学效果应该会更好些。如果学生们都掌握了有关法治知识，必然会大大减少欺凌事件的发生。

4.有利于建立校园欺凌防治的联动机制

校园欺凌事件的发生除了学校、家庭方面的原因外，还有来自社会等方面的原因，校园欺凌的防治需要加强同文化、市场监管、社区等部门和单位的合作。在这方面，警察作为执法人员，具有和其他部门、单位协同执法的能力和经验；而且，校园警察作为派驻学校的专职人员，也有时间和精力去和相关部门、单位进行沟通、协作，建立起校园欺凌的联动防治机制，最大程度地防治校园欺凌问题。

二、我国校园警察制度的现状及存在的问题

（一）我国校园警察制度现状

早在1999年，我国就制定了《预防未成年人犯罪法》等法律法规来预防中小学生等未成年人犯罪问题。进入21世纪以来，随着校园欺凌等事件的不断增多，2006年6月教育部、公安部等部门联合制定了《中小学幼儿园安全管理办法》，各地也纷纷制定了相应的地方性法规，如2006年辽宁省制定了《学校安全条例》、2007年四川省制定了《学校安全管理办法》等。这些法规、规章实施后，全国许多地方在中小学建立了警务室，安排警察维护学校及周边地区的治安，校园警察制度已初步建立起来。

我国目前的校园警察制度主要有以下内容：（1）建立了校园警察机构来维护校园治安。许多地方根据校园欺凌防治工作需要，建立校园警察机构，设立校园警务室，采取“一校一警”“一校两警”“多校一警”等方式派出驻校警察，维护校园及周边地区治安。（2）规定了驻校警察的基本工作职责。校园警察的主要职责是预防和处理学校及周边地区的有关违法犯罪行为，同时还开展必要的校园安全宣传教育工作。（3）在校园欺凌治理方面坚持“人防”与“物防”相结合。针对校园欺凌发生原因的多元性，各地在对其进行防治过程中，一方面加强了人员的配备，建立了一支包括警务人员、保安等在内的安防队伍，另一方面又加强了安防设备的配置，配备了钢叉、警盾、警棍等专用器材和视频监控等设施设备。（4）对校园欺凌问题实行一定程度的综合治理。校园欺凌发生原因是多方面的，对其防控需要相关部门、单位齐抓共管、综合治理。目前，学校和教育部门已与公安、文化等部门、单位互相沟通、相互协作，在校园欺凌防治方面取得了一定的成效。

（二）我国当前校园警察制度存在的问题

尽管我国已初步建立了校园警察制度，但该制度还不健全，主要表现在以下几个方面。

1.校园警察制度的立法层次低，内容不具体

当前关于校园警察制度还没有统一的、具体的全国性法律，主要是由公安部、教育部等联合发布的部门规章、地方性法规加以规范。这些法的层次较低，且内容比较粗糙，对校园警察和校园警务机构的性质及定位、校园警察的职权与责任、管理体制、任职条件、校园警务协调机制等问题都没有具体规定，从而影响了其作用的发挥。

2.校园警力不足，警务机制的覆盖面有限

公安机关警员编制有限，办案任务较重，而辖区内的中小学数量较多，派驻学校的警员数量有限。为落实校园警察制度，很多情况下是安排协警处理校园欺凌问题[1]，而协警在执法权和业务能力等方面都存在明显的不足。此外，目前主要是在城市、城镇地区建立了校园警察制度，广大农村地区还未建立起这种制度。然而现实情况是，农村地区许多父母亲自己文化水平不高、对子女教育方法不当，再加上留守儿童问题更为突出等原因，其校园欺凌问题也十分突出，校园警察制度的缺位将加剧农村地区学校的欺凌问题。

3.有关部门或单位参与程度较低，发挥的作用比较有限

校园欺凌问题的防治需要社会各有关部门、单位和人员共同参与，但现实中，除公安、教育部门和学校外，其他部门或单位参与力度较低[2]；而且即便是公安、文化、市场监管等部门参与进来了，也往往是在有关欺凌事件发生之后，其参与具有被动性、滞后性的特点，预防性明显不足，联动防控的作用还十分有限。

4.技术防范的作用有待加强

目前，对校园欺凌的技术防范措施主要是在校园及周边地区设置视频监控装置，这种技防手段有利于及时发现和处置欺凌行为，但在预防校园欺凌方面就基本上不起作用了；而且随着网络欺凌问题的日益突出，现有的物防、技防手段都难以有效发挥作用。因此，进一步加强技术防治，建立电子巡更系统，加快“智慧校园警务”建设迫在眉睫。

三、域外校园警察制度考察

（一）美国的校园警察制度

美国是世界上较早规定校园警察制度的国家，随着20世纪后期校园治安形势的恶化，1990年美国国会通过了《校园安全法》，该法对校园警察制度作了较为完整的规定，此后各州也制定了关于校园警察的法律。美国校园警察制度的内容主要包括：职权委任、管辖范围、警务职能以及警务人员的资格要求和培训标准等[3]，具体内容如下：（1）校园警察机构的管理机制。校园警察机构一般是作为学校的一个职能部门存在的，由校长或者学校董事会依法决定，受校长领导，其人员聘任、升迁、淘汰由校长决定，经费开支也由学校负担[4]。但也有少数几个州的法律规定，由州警察局任命校园警察，并将其纳入州特殊警察序列进行管理[3]。（2）校园警察的基本职责。总的来说，其基本职责就是维护校园治安，做好安全防范工作。一方面，校园警察享有与市政警察几乎完全相同的权力，享有治安权、刑事侦查权等，打击校园违法犯罪活动；另一方面，还要做好违法犯罪预防工作，进行法治和安全等方面的教育宣传。（3）校园警察的任职条件和职业培训。在美国，担任校园警察一般要求本科以上学历，甚至是硕士或博士研究生学历，应聘前要通过国家公务员考试，并在警察培训中心进行为期14～16周的业务培训，培训考核合格者方可成为校园警察。此外，在职校园警察每年也需到警察训练中心接受一、二次不同期限的各方面的业务训练,考核不合格者就会被淘汰[5]。（4）校园警察的执业待遇。私立学校校园警察的经费由学校承担，公立学校校园警察的经费由州财政拨付，总的来说，经费是充足的，这样有利于构建完整的、现代化的防控体系。另外，校园警察的工薪待遇高，比地方警察和一般教师待遇要高，这样有利于吸引优秀人才加入校园警察队伍。

（二）法国的校园警察制度

在法国，校园警务是一种以校方为主导、警方为补充的运行模式。政府只有在校方提出申请或同意的前提下，才会向学校派驻警察。校园警察只是临时负责学校的安全保卫工作，不会长期驻守校园，也不会在学校设立常设机构，警方和校方根据校园治安的实际情况共同商定警察驻守和退出校园的相关事务。校园警察的职责，除防范可能的社会袭击行为之外，还将负责整治校园内部的各种治安问题和校园暴力现象[6]。

（三）日本的校园警察制度

日本对校园安全问题非常重视，通过制定《少年法》《少年警察活动规则》等法律法规，建立了“少年警察活动”模式，各地还组织了学校联络协议会。“少年警察活动”是以警察为主导、以校园为核心，辅以相关配套制度来防止青少年学生违法犯罪的警务机制，它通过与学生开展对话、对违法学生进行教导，清理学生周围的社会环境及其他活动来维护校园安全，保障基本教学秩序[7]。在日本，警察厅刑事局保安部设有少年课所，全国约有10000名警察从事少年警察活动，少年警察除了负责维护学校及周边地区的治安外，还对学生进行预防违法犯罪方面的教育。

上述国家都已建立了各具特色的校园警察制度，其中法国不设常驻校园警察机构，其校园警察机制比较灵活、但内容比较简单；日本和美国都通过制定法律规制校园警察制度，配备专职警察维护校园治安，并对学生进行法治宣传教育来防治校园欺凌。尤其是美国的校园警察制度，内容比较完整、具体，很多方面的规定比较合理，值得我国借鉴。

四、我国校园警察制度的完善措施

针对我国当前校园警察制度所存在的问题，笔者认为，要完善该项制度需要采取以下措施。

（一）完善校园警察制度的立法

当前，我国对校园安全和校园警察问题主要是通过一些规章或规范性文件加以规制，但由于校园警察制度涉及机构设置、校园警察的管理体制与职权配置、相关机构之间的职能协调等问题，以这些规章或文件作为法律依据并不符合《立法法》等的要求，而且这些规章、规范性文件的内容之间还存在一定的冲突。对此，我们可以借鉴美国、日本等国家的做法，制定一部关于校园安全的法律对校园警察的相关问题做出统一、完整、具体的规定，使校园警察制度的设置及运行具有正当合法的依据。建议该法应具体规定以下内容。

1.校园警察机构设置及管理体制

在我国，建立校园警察制度首先应派出专职警察进驻校园，建立警察机构，设立常驻办公地点、场所，履行警察职责，和学校保卫部门一起共同维护好校园及周边地区治安。对于校园警察的管理体制，有学者认为，应将校园警察机构作为学校的一个职能部门，由学校独立地进行领导和监督管理[8]，也有学者认为，校园警察机构应两块牌子一套人马,由学校和公安局双重领导[9]。笔者认为，上述两种观点不仅与我国现行体制不符，而且学校也不熟悉警察事务，难以发挥其领导作用；同时双重领导容易导致权责不明、互相推诿现象的发生。从现行体制出发并结合警察事务实际情况，校园警察在组织和业务方面应仍由公安机关领导管理，但其各项工作应接受学校和教育部门的监督。

另外，在校园警察配置方面应实行全国各类学校的全覆盖，即不论是城市学校还是农村学校，也不管是普通中小学还是中职院校，都应当配备校园警察。当然，可以根据不同地区、不同学校的规模，校园欺凌和治安形势配备不同数量的警察，可以一校一警、一校数警，也可以数校一警。

2.校园警察的基本职责

为确保校园警察履行好职责，派驻校园的警察应是公安机关的在编警察，不能是辅警类人员，由其主要负责校园的治安和法治工作。校园警察的职责主要包括以下两方面。一是行政管理权和刑事侦查权。这方面，校园警察和其他警察一样，具有相应的行政管理权力和刑事侦查权力，具体包括：统筹校园安全保护事务，指导学校保安开展日常安全保卫工作，对校园内部及周边地区治安情况进行日常性巡查，处理校园内部各种治安纠纷，维护校内治安秩序，对违法或犯罪嫌疑人依法采取强制措施、作出相应的处理，对发生在校园及周边地区的刑事案件行使侦查权等。二是进行法治教育，预防学生实施校园欺凌等违法犯罪行为。这是校园警察的一项特殊的权力，是由校园警察的工作对象的特殊性所决定的。校园警察的工作对象主要是各类学生，他们正处在成长期，心智还不成熟，容易受到一些错误思想、行为的影响而走向违法犯罪道路。校园警察可以利用自己的专业知识和实践经验对学生开展法治教育，其效果应比学校教师的好些，从而避免学生走上违法犯罪道路。尤其是当前的网络欺凌问题比较突出，网络欺凌不同现实中的校园欺凌，教师对这种问题难以发现；而校园警察可以利用自己的专业和职业优势，尽早发现并及时采取措施防止其发生。

3.校园警察的任职条件及监督考核

为确保校园警察依法履行好职责，应借鉴美国等国家的经验，严格规定校园警察的任职条件。这些条件包括：一是思想政治条件。校园警察要有高度的政治责任感，要有为教育事业发展而无私奉献的精神，熟悉国家的教育方针政策，兢兢业业做好校园警务工作。二是科学文化条件。校园警察应具有本科学历，掌握现代科学文化和管理学知识，并且要掌握好计算机和互联网等知识、技术。三是专业技术条件。校园警察应毕业于公安学、警察学等相关专业，系统掌握公安学、警察学、教育学、心理学等学科的专业技术知识，同时考虑到其工作对象的特殊性，还应有10年以上的从警经验。

除上述条件外，还应加强对校园警察的培训及考核。在担任校园警察职务之前要经过不少于3个月的岗前培训，经培训考核合格方可担任校园警察。另外，还要加强对校园警察工作的考核，每年由公安机关和学校共同对校园警察的履职情况进行全面考核，考核不合格者不得继续担任该职务。同时,鉴于校园警察工作的特殊性、复杂性，应为其提供比一般警察更高的工作待遇和生活待遇。

（二）完善校园警察联动执法机制

完善校园警察联动执法机制，应在各级政府协调下由公安机关牵头组织实施，并由各级政府对相关部门、单位参与联动执法情况进行监督考核，主要包括以下几方面的内容。首先，要运行好警校联动机制。校园安全应在警方的指导下主要由警方和学校共同来维护，警方和校方既要明确各自的职责，同时又要通力合作，互相配合，校方保卫部门要在警方指导下开展日常安全巡查工作，如发现涉违法犯罪事件，应及时报告校园警察并移交相关材料，确保工作机制衔接畅通。其次，要强化不同警种之间的联动及协作。校园安保与社会安保密切相连，校园警察在履行职责过程中应加强与刑侦、治安等部门的联动，特别是在防治校园网络欺凌方面，要加强同网监部门的协作，通过技术手段及时防范和化解欺凌事件的发生。再次，强化公安与教育、财政等行政部门的合作。通过与教育部门联动，明确学校、警方的职责，完善校园警察的监督考核机制；同时，由于校园安全问题多种多样、网络欺凌现象比较突出，这就需要财政等部门的支持，在强化人防、物防的同时，加大资金投入，进一步加强技术防治的力度，开发校园安保警务信息系统，如南宁市在全国首创“智慧警务+校园”智能防控模式[10]；此外，还要加强同文化部门的联动。校园欺凌问题发生的重要原因之一就是受网络等的不良影响，因此要加强同文化部门的联动，加强对未成年人的网络监管，杜绝其受到网络不良信息的影响。最后，还要加强与家长之间的联动。校园欺凌发生的另一重要原因就是受家庭不良环境影响或家长对其不履行管教职责，要防范校园欺凌，还需要加强警方与家庭的联动，找出校园欺凌发生的家庭因素及其解决措施，最终防治好校园欺凌问题。