民营小微企业信用体系法治化探究

许中缘，何雨桐

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410012）

自党的十八大以来，党中央高度重视优化营商环境建设，助力民营小微企业发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）要求以更有力的法治举措推动营商环境持续优化，建立健全民营小微企业融资增信支持体系，实现信用建设与优化营商环境相互辉映。民营经济是推动我国经济增长不可或缺的力量，着力解决民营小微企业发展中的“融资难、难融资”问题至关重要。在《2020年营商环境报告》中，我国的“获得信贷”指标不进反退，从第73名跌至第80名，合法权利指数和信贷信息查处覆盖率明显偏低，我国民营小微企业信用建设面临着新的挑战。在全面优化提升营商环境的背景下，如何推进民营小微企业信用治理法治化，助力民营小微企业融资发展成为亟待解决的问题。本文将从法学视角对民营小微企业信用的内涵界定、建设困境及路径方向展开研究。

一、理论基础：民营小微企业信用建构的法学解读

“人无信不立，商无信不兴。”信用是企业在市场经济中生存之基础。厘清民营小微企业信用的概念内涵，揭示政府与市场在推动民营小微企业信用建设中的功能定位，是研究民营小微企业信用法律规制的逻辑起点。

（一）民营小微企业信用的法学内涵。信用的内涵和外延随着市场经济的发展一直在变化，对于民营小微企业信用的概念也尚存争论。本文所讨论的民营小微企业信用是从法学的视角出发，作为信用规制的主体予以研究。

1.信用的内涵及外延。在私有制和市民社会的发展中，“信用”在人与人之间的频繁交往中产生。中国有“文、行、忠、信”“诚则信矣，信则诚矣”，西方有拉丁文“credio”，引入英语后为“credit”。无论中西，“信用”一词都蕴含着诚信、信任的意思。正如富勒所说“道德使法律成为可能”［1］。经济社会的发展使得信用的内涵不再拘束于道德伦理的范畴，而逐渐渗入经济、法律、文化等领域。信用治理的推动，也使得信用不再拘束于经济价值，更融入了法律的要求。信用与法治的结合，走出了传统剩余物偶然交换的自然经济，成为现代经济增长与市场发展的制度基础。因此，在法学角度，信用是指具有完全行为能力的自然人、法人和其他社会组织履行法定或者约定义务、责任的状况［2］。在性质上表现为一种资格和能力，一方面具有财产属性，可作为经济交易的无形财产，获取一定的资信利益；另一方面具有人格属性，例如个人的信用具有不可剥夺、不可让渡的性质。

2.法学视角下民营小微企业信用的内涵。企业是市场经济中最基本、最重要的主体，信用体系建设是推动主力企业发展的重要内容。20世纪80年代末期，随着金融领域信贷征信业务的诞生，企业信用主要集中于经济信用的内涵。而社会治理模式的变革，企业信用的内涵兼具了经济属性与社会治理的双重内涵。

企业信用意指企业在资本运营、资金筹集以及商品生产流通过程中所进行的信用活动［3］。其具有财产性、人格性和信息综合性，因而在对企业信用的规制中，应当建立起与之对应的信息搜集、信用评价、约束惩戒机制。民营小微企业信用是企业信用概念在主体上的进一步划分，其特点表现在民营企业信用信息的复杂性，信用评价标准的多元性。改革开放以来，民营企业在中国经济的发展、就业的稳定、科技的创新等方面做出了巨大贡献。而目前我国的企业信用体系主要针对大企业、上市企业来构建。民营企业，特别是民营小微企业并无健全的信用机制，民营小微企业主体缺乏信用意识，进而“融资难、难融资”问题得不到根本解决。需要建立完善民营小微企业信用体系，切实增强信用管理水平和民营小微企业信用意识。

（二）民营小微企业信用建设中政府与市场的法律功能。制度在国家治理中具有根本性的作用，可以有效降低治理活动中的负外部性［4］。在民营企业建设初期，我国以政策引领实现了企业信用的迅猛发展。但政策治理的本质是政府权力的扩张，必将导致政府与市场功能的失衡，推进民营小微企业信用体系法治化建设才是化解民营小微企业信用体系桎梏的长远有效之路。

1.政策主导下的民营小微企业信用建设历程。我国民营小微企业信用建设开始于20世纪80年代末期。1999年，中国社会科学院设立“国家信用管理体系”课题后，我国开始开展对社会信用领域的初步探索。党中央一直高度重视我国民营小微企业信用体系的建设，国务院及各部委陆续出台了规范性指导文件，各级地方政府也颁布相关地方性政策层层推进。但是，以通知、指导意见、管理办法等形式出现的规范性文件数量占比过高，相关正式立法数量偏少，立法位阶等级偏低。笔者在北大法宝上以“信用”“社会信用”“企业信用”“征信”“信用评价”“失信惩戒”等关键词进行检索，统计数据如下：

中央层面规范性法律文件：国务院2013年发布《征信业管理条例》，2014年后相继出台社会信用体系相关规范性指导文件4件，确立了“政府推动，社会共建”“健全法制，规范发展”“统筹规划，分步实施”“重点突破，强化应用”的四项原则，重点布局规划了信用信息互通与信用奖惩联动的问题。国务院各部委局主要以发改委、中国人民银行、海关总署、市场监督管理总局等职能部门贯彻落实中央的宏观指导意见，现行有效规范性文件共计140余件，文件多以通知、意见、管理办法、失信备忘录等形式出现。通过统计可以看出，除《征信业管理条例》以外，上述文件均为行政法规、规章以外的其他规范性文件，具有明显的政策导向性。

地方层面规范性法律文件：广东省、山东省、上海市、南京市等14个省市出台《社会信用条例》，湖南省、福州市出台《社会信用管理办法》，台州市出台《企业信用促进条例》，深圳市、苏州市等14个省市出台涉及征信、信息管理、评估、监督的管理办法，各省市相关地方规范性法律文件千余件。在信用信息互联互通方面，信用中国网站上已联通32个省区市的信用系统。信用体系建设以中央制定的政策为“树根”，以国务院各部委制定的政策为“树干”，以地方政府政策为“次干”，以征信机构和信用管理部门的政策为“枝叶”，形成了我国社会信用体系建设的“政策能量树”［5］。

从民营小微企业信用体系建设的发展进程，可以看出我国对民营小微企业的信用规制主要以政策推动企业信用体系构建。虽然颁布政策的方式能高效快捷地推动计划经济初期企业信用体系的初步建立，但在此种模式下，顶层立法缺失，政策法律效力不足，地方立法及政策缺乏一致性等问题凸显。政策的随意性取代了法律稳定性，以政策推进治理必将导致政府权力的扩张，无法平衡政府与市场之间的关系，呈现出政府法律功能的错置，不利于市场效能的发挥。

2.民营小微企业信用建设要求政府法律功能转型。促进政策治理模式向法律治理模式转变是新时代社会信用体系建设的关键环节［6］。企业信用建设在政策治理模式下不可避免地导致政府权力的扩张，而法治化的转变能让权力在制度的笼子里运行。目前由于市场自主发展动力不足，仍需要以政府为主要推手，构建以法律为主、政策为辅的民营小微企业信用体系，促使民营小微企业信用体系向法律主导的功能转型。

一方面，法治化能推进信用治理由刚性治理向柔性治理转变。传统的政策治理模式下，在事前的信用征信公示上，各部门各地区信息纵横交错，政策的碎片性与不稳定性无法使其共融共享。在事中的信用评价上，由于缺乏法律的权威背书，第三方机构评价可信度和权威性遭到质疑，单一的政府主导模式无法缓解银企之间信用信息不对称的现状。在事后的信用奖惩修复中，各部门各地区之间执法随意性大，协同治理缺乏法律依据，信用恢复缺乏长效性的权威渠道。行政权力的行使必须以法律为准绳，在法律的框架下促进多元化治理模式，融合多方力量，使市场充分发挥其经济效能。行政管理人与民营小微企业相互之间的良性互动和多方治理更能推动信用建设的常态化运营与发展。刚性治理模式具有一定的弊端，但是也不能全盘否定。政策治理模式具有刚性特质，法律治理模式彰显刚柔并济。在企业信用体系的建设过程中，对标“法治政府”的角色定位，由政策治理模式向法律柔性治理模式过渡是我国民营小微企业信用体系建设的题中应有之义。

另一方面，我国民营小微企业自改革开放以来呈指数级增长，自身合规管理不健全，自主诚信意识不强。带有浓厚经营者个人风格的企业，在一定程度上决定了民营小微企业的信用建设高度［7］。传统小农经济与利己主义的思想桎梏以及社会整体对民营小微企业的不友好态度，使得新时代下民营小微企业以经济利益为中心，不愿或不能承担社会公共利益。解决这些问题需要运用法律明确信用体系建设中各个具体制度的边界和效用，夯实其合法性基础。如此才能促进民营小微企业树立良好的信用意识，避免劣币驱逐良币的现象。

二、现实考量：民营小微企业信用体系建设的法治困境

早在20世纪80年代，我国在《民法通则》《企业破产法》《担保法》等法律中就对企业信用进行了规制，在强化企业信用意识方面起到一定作用。但至今仍未形成民营小微企业信用的法治化体系。从时间维度来看，问题主要体现在事前企业征信、事中信用评价、事后信用监管三方面。

（一）事前企业征信法律不健全。广义的征信泛指调查、了解、验证他人信用，狭义的征信主要指信用机构对企业或个人信用进行调查、验证并出具信用报告［8］。企业征信旨在促进信用信息的交流共享，打破信息不对称的壁垒，是企业信用建设的前置基础。但是目前我国相关法律制度建设滞后，部分环节立法空缺，地方立法大行其道，信用信息的采集、整理、使用等环节未能在法治的轨道上运行。

1.企业征信相关法律法规缺位。相比传统的信用征信，新时代下的征信信息收集范围扩大、信息种类复杂、征信行为主体更加多元，对信用信息数据的公开与共享提出了更高的要求。但现有的法律法规建设滞后，相关立法出现空缺。一是征信相关基础概念缺乏明确定义。对于企业信用信息的概念、被征集信息的种类范围、应当公开的范围等均没有法定边界。二是各地区部门间的信用数据互融共通缺乏法律指引。民营小微企业信用信息来源纵向上分布广，上通国家省直、横贯市直、下联县区。横向上涉及政府部门众多，分布在工商、质监、税务、财政、发改委、商务、公安、金融等不同行政机关及社会组织。各部门各地区建立的信用信息平台和收集系统基本上相互独立，掌握的数据相互割裂。三是被征信人的权益保障方面。相关企业征信立法不仅是为了提供企业征信便利，更是为了防止侵犯涉及隐私、商业秘密的信用信息。由于民营小微企业信用信息的隐私性，而相应的信息公开和传递都没有法律保障。因此征信机构在信用信息采集的过程中很难界定采集范围，难免侵犯被征信主体的信息权益。

2.立法秩序失范，地方立法各自为政。为响应党中央和国务院的要求，各地区纷纷制定地方规范性法律文件，以推进本地区的征信制度建设，为顶层立法积累了宝贵的经验。但是，在推进信用体系建设的过程中，由于缺少相关企业征信的全国性法律规范，地方立法与政策推进的企业征信模式与具体措施差异较大。而征信业务的发展旨在促进信用信息的共融共通，各个地方在信用信息的收集、使用、公示等环节的不一致，增加了不必要的成本与风险。此外，自下而上的立法模式下，地方立法往往局限于某一个侧面，缺乏全面的统筹实施，难以保障实施效果，也不利于信用信息的统一。

（二）事中信用评价实施不规范。信息机制是政府借以实现社会治理的重要工具［9］。提供高质量的信用调查、评级，对民营小微企业的信用信息进行整合评价是信用体系建设的第二环节，也是加强企业信用权威背书，预警防控信用风险的重要途径。目前，我国的企业信用评价业务还处于初步阶段，法律根基尚不牢固。

1.企业信用评价缺乏统一规范。2019年出台的《信用评级业暂行管理办法》对信用评级机构、信用评级从业人员以及评级程序方面的问题作出了规定。但是对于评级机构的法律地位、市场准入与退出，评估的主要内容、评级结果的法律认定等方面尚有欠缺。宏观指导意见下，各地区针对不同的企业类型制定了不同的企业评价办法。文件数量和种类虽多，但是由于缺乏统一规范，各地区各部门信用信息评价标准不一。例如，《海南省企业信用评级办法》对工业企业、商业企业、金融企业和房地产企业分别设定，定级分为四等，而《成都市中小企业信用评级管理暂行办法》企业信用等级分三等九级。信用评价标准不一致、重复评价等问题，导致信用评价权威性缺失，信用评价结果的市场整体认可度不高，民营小微企业获得信贷的难度就得不到缓解。

2.信用评价实施监管不到位。现存有关法律及规范性文件对于信用评价机构和征信数据处理相关事项的监管缺乏规定，个人信息、企业信息隐私保护问题缺乏区分，例如对于个人信用信息要予以限制和保护，而对于企业的信用信息要予以充分披露，消除信息不对称的风险。因此，导致信用收集、加工信息的合法性遭受质疑，市场征信业务的权威性与安全性不被认可，企业信用的市场化评价难以得到公众的认同，阻碍征信市场规模的扩大。仅由政府机关评价企业信用具有片面性，以国有企业、大型企业的信用评价为主的模式，不能适应多元化市场发展的需求，无法为大量的中小企业融资提供方便。

（三）事后信用监管奖惩不明确。企业信用征信，信用评价及信用奖惩救济，共同形成了信用体系建设的闭环。但我国现在的企业失信惩戒缺乏合理性与合法性限制，联合惩戒、备忘录等文件法律效力不明，失信企业信用恢复救济无门，信用监管奖惩整体来说有待完善。

1.企业信用联合奖惩缺少法律指引。我国对民营小微企业进行信用惩戒的方式包括将失信企业纳入失信名单、行政黑名单，限制或剥夺失信主体权益、限制自由等具有严格行政处罚色彩的措施。但是，我国在法律规定上并没有对失信惩戒或者联合奖惩作出明文规定。企业信用联合奖惩规定最多的政策文件形式是“失信备忘录”。据学者统计，截至2020年1月，国家层面共签署51个备忘录，包括43个“惩戒备忘录”、5个“激励备忘录”以及 3 个“激励与惩戒备忘录”［10］。不同部门和地区的信用奖惩规则不一致，工商、市场监管部门与司法机关的联合惩戒的制度也未实现有效联动，有的侧重于实质惩罚，有的侧重于对失信行为的公开公示，惩戒标准与措施透明度不高，重复处罚、过度惩罚等问题同时存在。“红黑名单”标准不统一，失信备忘录自身法律效力不明，这些情形都严重侵害民营小微企业合法权益，阻碍社会信用体系的建设，进一步恶化营商环境。

2.民营小微企业失信缺乏有效救济机制。新冠疫情期间，企业运营发展遭受重创，为鼓励企业复工复产，多地政府出台企业信用修复政策，为因不可抗力而失信的企业开通了“绿色通道”。在民用企业信用体系的建设中，失信惩戒固然重要，但对失信企业提供重回市场的机会，更能促进企业树立自主诚信意识，知错就改，更利于社会信用体系的重塑。当前对于民营小微企业失信恢复的救济措施仅在部分地区试点或只是疫情防控下的临时措施，未能形成常态化的救济机制。锤子科技、蛋壳公寓等市场主体之所以屡屡暴雷，除了其企业自主信用意识不够以外，失信之后无路可求的现状使其更加轻视自己的信用，从而“一赖到底”。因此，我国目前的信用体系只“评”不“救”，“老赖”企业无法偿还信用欠账，进而加剧失信暴雷对营商环境的影响。

三、路径选择：民营小微企业信用体系建设的法治路径

在全面依法治国的时代，由于市场自主发展动力不足，构建民营小微企业信用体系仍需要以政府为主要推手，采用法律为主、政策为辅的模式。在民营小微企业信用征信、信用评价、信用奖惩修复三个环节做好法律指引与法律保障，推动民营小微企业信用体系的法治化变革。

（一）完善事前信用征信法律规范。一直以来企业征信以政策代替立法先行。为畅通信用信息资源，营造公平公正的信用信息环境，需要确立事前信用征信法律规范，构建信用信息互联互通机制。

1.推进企业信用征信顶层立法。为转变政策导向的信用体系建设，需要构建企业信用征信的顶层组织法律体系，以自上而下的方式推进地方立法施行。一是厘清民营小微企业信用信息的概念内涵，明确企业信用信息采集的法律边界。现代《公司法》从“资本信用”转向“资产信用”，选择资产信息作为更能准确展现企业信用的标杆［11］。有关公司企业的运营情况，甚至是企业的缴税记录，小到企业的水电缴费情况更能从侧面展现一个企业的健康程度。确保民营小微企业相关信用信息采集于法有据，在法律统一明确信用信息采集的“切口”下，进而推进各部门、各地区之间的法律评价标准的统一与信用信息的共融共通。二是确立民营小微企业征信发展的基本原则。以促进信用信息流通为根本，以政府监督为主，市场促进为辅，确保信息分类收集、上下互通。三是明确政府等各个职能部门向企业信用信息平台及时提供更新企业信用信息的范围、职责与义务，避免各个部门之间的权利义务重叠与推诿责任。四是保障征信过程中主体权益。对个人隐私信息和企业信息披露采取区别化指标，对于规模较大的企业和法定代表人应当扩大信息公示范围，对于个人的隐私信息要注重合理合法的限制性原则。

2.构建信用信息互联互通机制。在信息传递过程中政府以监管信用信息传递为主，促进信用信息共享公示多元化发展。建立“上通国家省直、横贯市直、下联县区”的民营小微企业信用信息交流监管平台。通过各地区的立法活动规范民营小微企业信用信息的有效归集体系，破除信息壁垒，实现信息的有效互通。各部门在对民营小微企业的行政许可、监督检查、行政处罚等过程中所形成的基础信息、信用信息，应按照合法性、关联性等基本法律原则，建立全方位的企业信用信息总数据库。在全面升级信息共通、共享、共用平台的技术基础上，可以采纳部分地区的先进技术经验，并在全国范围内予以推广。比如，在全国范围内借鉴上海、深圳的信用数据监管平台的经验做法，进一步打造动态化、实时性、联动性的跨部门、跨区域的智慧市场信用监管系统。

（二）规范事中信用评价法律监管。制度信用不仅有评判方法难题，也有可能在实施过程中被滥用，失去应有之公正性［12］。因而，民营小微企业的信用评价需要法律规范的指引，明确评判标准。同时，也需要加强监管，确保信用评价的公正权威。

1.规范企业信用评价运行体系。全面、公正的企业信用评价是促进信用交易的桥梁。首先，要完善企业信用评价法律法规，做好信用评价的顶层指引，提高企业信用评价结果的社会认可度。其次，要规范企业信用评价指标体系。顶层立法上针对不同类别的企业划分具体的评级级别，地方推进实施完善评价细则。在评价指标中充分结合财务性指标和非财务性指标，综合考量民营小微企业的偿还能力、偿还意愿等因素，平衡权重。再次，信用评级要通过法律法规规范信用信息的挖掘与传递，充分调动自由市场的主观能动性。对民营小微企业的运营、纳税等时效性强、储量大和敏感性高的信用信息进行深入挖掘。最后，要明确信用评价机构的法律地位，规范其采集、运用信息的范围、程序等问题。采取包容态度容纳第三方机构的资质，积极汲取多方意见，实现企业信用信息的全方位测评。

2.加大信用评价预警法治监管。未来随着信用市场化进程的不断推进，政府的角色应从依法供给信用信息转变为依法监管信息的传递，并建立完整的行政救济制度框架［13］。加强企业信用评价预警监管，在信用监管的数据应用层面，可以依托动态信用数据监管平台，构建以企业信用数据为评价核心的企业风险预警和监管机制。在企业评价机构监管方面，一方面要对企业信用信息来源的真实性进行监管。由于信用信息的不透明以及不对称性，在企业信用意识整体不高的情况下，不可避免的是企业自主提供、自主上报的信息缺乏真实性与可靠性，需要加大对企业信息披露的预警监管。另一方面，由于评价机构在具体操作中，专业人员有限、主观随意性强等问题，政府应当对信用评价机构的评价运行进行监管，对运作不规范、业务能力差的评价机构及时予以整改，确保企业信用评价的整体质量。

（三）推进事后信用奖惩修复法律指引。国家信用惩戒制度的建立使得信用体系的政府管理性质不断加强［14］。实现“全能政府”向“有限政府”转变，要求信用惩戒于法有据，信用奖惩于理平衡，信用修复有迹可循。

1.实现信用奖惩法定化，规范失信备忘录。王利明教授认为：“所谓信用权,是指民事主体享受并支配其信用及其利益的人格权,或者说是自然人、法人或者其他组织对其所具有的经济活动及其能力的良好评价所享有的权利。”［15］民营小微企业信用体系建设过程中既要约束失信行为，也要保障合法的信用权利不受侵犯。一方面，要协调处理民营小微企业信用立法与失信备忘录之间的关系。要实现民营小微企业信用立法与失信备忘录改革的衔接，将先前“惩戒备忘录”“激励备忘录”等备忘录模式积累下的有益经验及时在法律中予以明确，确保立法与改革适应社会与经济发展需要。另一方面，在顶层立法设计确定制度框架的前提下，结合地方实际制定具体实施措施和细则。对守信行为人，信用机制则彰显社会对其的信任。奖励措施需要审慎考量、真实有效。可采取登报或者选择特定媒体平台进行公示鼓励等，对诚信民营小微企业可以适当降低检查频率。对失信行为人，信用机制需要对其进行相应的惩戒。在不同部门分别记载的黑名单下，考虑采取累计积分制度，以积分为标准划分企业等级与相应惩罚措施，加强各部门的信息互通、处罚联通、执法联动，消除交叉处罚、不同处罚情形。

2.实现民营小微企业信用修复常态化。市场参与者在遭受企业信用管理领域的行政处罚时能否有畅通的渠道进行申诉、获得赔偿和救济，是企业信用监管领域行政处罚是否符合法治化的重要评价标准［16］。实现民营小微企业信用修复常态化，要贯彻“惩罚与教育”并重的原则。一是要构建类别分明、考量清晰的信用修复法律法规。针对违约行为和违法行为的性质、危害程度不同、不可抗力因素、失信企业的主观认识等因素，对失信修复规则进行具体划分。由国家出台统一的企业信用修复法律文件，指导地方各级企业信用修复的实施。二是各部委、各地方要根据不同企业类型、地方特色，以顶层设计为基础，制定更为具体的企业信用修复实施细则。可以在联合惩戒的基础上，打通信用修复联合执法渠道，让“一处失信，处处受限”对应“一次恢复，处处畅通”。也可以通过政府、执法部门授权或者委托、推荐等方式推进市场信用服务的中介机构提供企业信用修复专项服务，为失信修复的企业提供便利。三是要规范民营小微企业信用修复救济程序。结合各个地方现有失信救济措施的有益实践经验，与疫情防控的失信救济措施相结合，联合互联网大数据平台，构建一网通办的失信修复流程。使有意愿、有请求的失信企业能更加高效、快捷地重回市场。

结 语

立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治［17］。民营小微企业信用体系建设与优化营商环境同时推进，加快实现民营小微企业信用体系建设的法治化进程是完善社会信用立法的基础性、关键性工程。我国民营小微企业信用体系建设的政府主导、政策引领的模式已充分发挥了其时代作用，在新的依法治国背景下，信用治理的政策主导模式应向法治化治理模式转变。民营小微企业信用政策在各个地区已逐步推进，对于信用体系建设的事前信用征信、事中信用评价实施、事后信用监管奖惩修复都应在现实实践中予以回顾检视和完善。良好的信用环境是民营小微企业行稳致远的重要保障，完善事前信用征信的法律规范，规范事中信用评价的法律监管，推进事后奖惩修复法治化，才能逐步推动企业信用体系建设的闭环式进程，稳步提升民营小微企业信用体系法治化建设，确保法律为民营小微企业信用体制建设保驾护航。