浅议铁路内部审计在集团公司治理中的作用

张云革 中国铁路北京局集团有限公司审计部

一、内部审计和公司治理的定义

（一）内部审计的定义

国际内部审计师协会（IIA）对内部审计是这样定义的：内部审计是一种独立、客观的确认与咨询活动，它的意义在于能够增长组织价值以及改善组织的运营。为了助力组织实现最终目标，内部审计一般应用系统与规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程效果。我国内部审计协会于2013年颁布的《内部审计基本准则》（第1101号）对内部审计是这样定义的：内部审计是一种独立的、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。按照定义理解，内部审计是企业内部经济监督的一种形式，它是企业自发性的更加客观、独立的自我监督、自我控制与自我管理行为，以实现更高效的内部监督和管理。

（二）公司治理的定义

公司治理实质就是一种制度安排。在公司所有权与控制权分离的情况下，形成的公司所有者、董事会和高级经理人员及公司利益相关者之间的一种权力和利益分配与制衡关系的制度。公司治理包括两个部分，即公司治理的结构和公司治理的机制。狭义的公司治理是指公司董事会的功能、结构、股东的权力等方面，重点在于所有权、激励机制、股东大会、董事会和监事会的结构等内部治理问题。广义的公司治理是指公司控制权和剩余索取权分配的一系列法律、文化和制度安排，既包括所有权结构、控制权结构、与公司内部治理相关的内部治理机构和激励机制，也包括公司的外部治理，包括外部市场、政府机制和社会机制。

二、铁路局集团公司治理结构概况

2019年1月，铁路企业由全民所有制转变为有限责任公司，进一步确立了铁路企业市场主体地位及应承担的自主经营、自负盈亏的主体责任，法人治理结构日趋完善。铁路局集团公司依照《公司法》设立董事会、监事会、经理层。集团公司党委会是公司法人治理结构的重要组成部分，在公司治理中起领导作用，按照党委会议事规则和重大决策事项范围，讨论和决定集团公司重大事项，支持董事会、监事会、经理层依法履行职责。集团公司董事会是公司的决策机构，按照董事会决策事项细则履行职责。依照相关法律、法规和《公司章程》设立公司的监督机构，即集团公司监事会，对董事会、经理层成员的岗位履职情况进行监督。集团公司经理层成员依法行使职权、履行职责，坚持分工负责、逐级负责、岗位负责。

三、内部审计在集团公司治理中的作用

（一）监督作用

监督是内部审计工作中最重要的职能，是对企业所有经济业务监督的第一道关口。通过内部审计工作的开展，对企业及所属单位财务收支、内部控制、风险管理及各项生产经营管理活动实施独立、客观的监督，对企业发展中可能应对的各种风险隐患进行分析、预判，促进企业依法经营，促进权力规范运行，提升企业治理水平和治理能力。

（二）评价作用

内部审计隶属于集团公司顶级管理层，具有独立性，其审计工作开展基本不受其他部门的影响。因此，内部审计能够对企业经营管理制度的建立情况，各项工作的落实情况，财务经营结果的真实、准确和效益情况，内控制度的建立健全和实际执行情况，以及管理人员履行职责情况等做出客观、公正评价。并且针对无法达成目标的原因、企业经营管理中存在的弊端和漏洞提出审计意见和建议，为企业管理层科学、正确决策提供一定保障。

（三）咨询作用

内部审计对集团公司战略、运行机制、管理程序及生产经营有比较全面的了解，具有综合性强和接触面广的特点，在参与公司治理、提供咨询、建议方面具有天然优势。通过审计视角，对系统性、普遍性问题产生的深层次原因进行剖析，从体制机制入手，站在企业长远可持续发展的高度，提出对企业全局具有指导性和方向性的建议，规范经营管理，堵塞管理漏洞。

（四）防范风险作用

企业在经营与发展过程中，由于市场经济环境的变化等因素，导致企业面临诸多风险，其中不乏合同法律及资金管理等方面的重大风险问题，一旦风险转变成现实问题，企业经营将遭受较大影响，还会导致企业产生重大经济损失或不好的社会影响。通过内部审计对企业经营中可能或已经发生的风险问题进行预判与分析，“治已病，防未病”，对风险隐患及时识别并提出防范措施，把风险损失和不良影响降到最低。

四、内部审计在铁路局集团公司治理中的问题和困境

（一）内部审计“独立性”与公司治理机制存在矛盾

铁路内部审计机构接受集团公司党委会、董事会的直接领导，向其负责并报告审计工作实施情况和审计结果。但是从某铁路局集团公司实际情况来看，集团公司设审计部，日常工作由一名分管副总经理协管，目前尚未建立总审计师制度，也未设置总审计师岗位。从审计工作开展来看，审计部作为集团公司的一个职能部门，从职责上对董事会负责，接受董事会的领导，还要服务集团公司经理层，同时作为一个职能部门还要承担其内部管理责任。不同的“身份”和职责有时会产生一定的冲突，进而影响内部审计的独立性，造成内部审计一定程度上不能有效地发挥作用。

（二）内部审计理念、范围局限，职能有待拓展

目前铁路内部审计人员还没有充分认识到内部审计工作的重要性，没有把审计监督与集团公司战略目标紧密结合，大部分审计人员仍停留在“查错纠弊”的认识上。内部审计项目和内容基本上还停留在对过去的、已经发生的经济业务事项进行监督、审查，主要还是起“查错纠弊”的作用，其审计范围比较局限，不能对正在进行以及经营中可能出现的风险进行识别、防范和控制，协助管理层进行管理、决策，从而有效防范企业风险，进而增加企业价值。此外，铁路内部审计目前还是主要对财务信息进行确认和评价，妨碍了咨询业务的发展，不利于内部审计评价、咨询功能的拓展。

（三）资源不足，难以实现审计全覆盖

受内部审计人员资源及审计任务多等因素影响，目前铁路局集团公司内部审计做到全覆盖难度较大。以某铁路局集团公司为例，单位数量多且类型包括直属车站、车务段、机务段、工务段、电务段、通信段、车辆段、建筑段等运输站段，独立法人企业（非运输企业），控股合资公司，建设项目管理机构，其他直属单位和个别事业单位；审计项目类型包括经营业绩审计、领导人员任期及任中经济责任审计、建设资金管理及使用情况审计、财务收支审计及专项审计调查，每年要完成150个左右的审计项目。目前非运输企业可以实现每年审计，并全覆盖至其最末级公司；但运输站段及其他单位只能2年审计一次（一次审计2个年度），虽然覆盖了单位所有经营期间，但审计时效性已有所欠缺。

（四）内部审计人员专业单一，业务水平有待提升

铁路内部审计工作具有面对的单位专业多、审计项目类型多和审计范围比较广的特点，这就对铁路内部审计人员提出了较高要求，不但要掌握审计和财会方面的知识，还要掌握铁路各专业运输站段管理、建设项目管理、企业经营管理等多方面知识。但从目前的人员情况来看，大部分审计人员由财务会计专业转行，专业比较单一、业务知识还是局限在财务会计方面，不能很好地适应铁路内部审计工作。某铁路局集团公司审计部机构设置和人员配备相对比较完善，但也存在上述问题，即现有审计人员基本上为财务会计专业，对工程造价、预算管理、企业经营管理、风险管理等方面知识有所欠缺，审计专业、工程管理等专业人员不足的问题非常明显，在实施一些铁路大型基建、专项审计等项目时比较吃力，有时不得不借助社会审计力量。

（五）内部审计成果利用差强人意

目前，铁路局集团公司审计成果运用更多体现在督促被审计单位对问题的整改方面，没有做到从问题产生的原因进行深入分析，进而提出具有全局性的审计建议并运用到公司治理中。除了个别职能部门从审计结果中寻找一些问题线索外，审计成果并没有得到更好地利用。某铁路局集团公司2021年对内部审计发现的普遍性、典型性问题在集团公司范围内进行了通报，希望引起所属单位的重视，举一反三，不再发生类似问题。但后续审计中发现，由于考核力度小、违规成本低等原因，通报的问题仍是屡查屡犯。

五、更好发挥内部审计在铁路局集团公司治理中作用的优化策略

（一）强化内部审计“独立性”，在公司治理中更好发挥监督作用

铁路内部审计必须适应国民经济发展的新常态，适应铁路新的发展要求，由最高管理层设计内部审计机构在公司治理中的“位置”，进一步增强内部审计的独立性。转变内部审计部门与集团公司其他职能部门平级平行的“尴尬”境地，适时设立总审计师制度和审计工作委员会，并强化集团公司党委会、董事会对审计工作委员会的直接领导。确保内部审计人员独立、客观地开展审计活动，促进集团公司在治理过程中体系和能力方面都得到有效提升，助力企业稳定、高质量发展。

（二）立足经济监督定位，拓展审计范围和审计职能

2022年1月召开的全国审计工作会议指出：“立足审计监督首先是经济监督定位。”铁路内部审计部门要提高认识和定位，转变审计理念，按照审计权限、审计范围，将事后监督、“查错纠弊”的传统理念，转变为参与企业经营管理的过程监督和风险防范、督促中央和上级重大决策的落实落地、促进集团公司发展战略和中心工作的推进落实中发挥作用。要立足经济监督的定位，将工作重心从传统的财务收支审计扩展到经营绩效审计、风险内控审计、管理审计等领域，不仅要查错纠弊，更要将内部审计职能向管理、服务与咨询等多种职能拓展和转变，突出内部审计全面性、专业性、连续性的特点，及时准确反映实际情况，不断提高审计工作质量和时效。

（三）把握工作重点，创新方法手段，提升审计工作效果

铁路内部审计要紧紧围绕服务新发展格局、促进高质量发展，加强审计信息化建设，坚持科技强审，创新方法手段，提高审计工作质量效果。要围绕集团公司工作重点，将常规审计与专项审计相结合，提高审计的针对性，特别是要抓好重大决策部署跟踪审计、建设项目和更改大修项目审计监督、安全资金投入和业务外包和资金管理等专项审计项目，提高审计精准度和深度，充分发挥内部审计保障落实、防控风险、改进经营管理的作用。

（四）内部审计与其他审计优势互补，实现审计全覆盖

在我国的审计体系中，国家审计具有政治性、法定性、独立性、全面性、专业性等特点；社会审计具有独立性、广泛性等特点。目前铁路内部审计包括审计特派办和铁路局集团公司实施的内部审计等，同时铁路单位还要接受会计师事务所的财务报表审计等。为解决铁路局集团公司审计资源与审计任务不匹配、难以实现审计全覆盖的困境，铁路内部审计要实现各层级内部审计与国家审计、社会审计的优势互补。铁路局集团公司在编制年度审计计划和审计项目安排上要进一步做好统筹规划，通过优势互补、成果共享推进实现审计全覆盖。

（五）提升铁路内部审计人员素质

2022年1月6日全国审计工作会议指出：“加强队伍建设，重点培养审计人员能查能说能写本领”。铁路内部审计人员要把专业知识和审计实践有机结合，提高分析、总结、逻辑判断和文字表达能力，提升自身业务素质。通过审计现场实践、业务交流研讨、业务培训等多种形式，培养自身能查能说能写的“三个本领”。铁路企业要积极为内部审计人员的交流搭建平台、拓展渠道，并合理配备审计、会计、工程、经营管理等相关专业的人员，并为非审计专业人员职称评定、晋升等开设“绿灯”，进一步促进各专业优秀人才投身铁路内部审计工作，为内部审计在集团公司治理中更好发挥作用奠定人才基础。

（六）有效利用审计成果，促进集团公司治理

一是把审计成果纳入各部门考核范围。铁路局集团公司相关职能部门要把审计成果纳入单位绩效考核；组织人事部门要把审计成果作为干部选拔任用的重要依据；纪检监察部门要充分利用审计成果发现问题线索。二是发挥内部审计成果的增值作用。通过预防、揭露和警示问题点、风险隐患，督促单位及时整改防范，将内部审计成果有效转化为增加企业价值。三是建立审计问题库，促进成果共享。由于铁路企业专业较多，经营特点、管理重点及风险点不尽相同，通过建立审计问题库，供内部单位学习、借鉴，发挥内部审计“治已病、防未病”的作用，促进单位引以为戒，预警预防。