全面实施预算绩效管理存在的问题及对策

李长新 滨州市财政绩效评价中心

近年来，随着我国财政预算体制改革的不断推进，国家出台了一系列关于深化预算管理的政策制度。要管好、用好财政资金，保证纳税人的钱用到实处、产生实效，行政事业单位预算绩效管理越来越重要。随着国家实施减税降费的政策，财政各项收入增速放缓，资金供需之间矛盾增大。各级行政事业应充分考虑到承担的政府职能及社会服务责任，加强预算绩效管理，落实国家财政政策，要把有限的财政资金发挥出最大的效益。预算绩效管理制度的出台与实施，强化了从中央到地方各级政府，再到各级部门，最后到各个预算单位的预算支出责任，加强财政资源的合理配置，推动预算管理制度不断完善。

一、预算绩效管理概述及意义

预算绩效管理是指预算资金取得的成果，是政府确定支出的方向，执行方案所需的资源，同时，预算执行管理是政府管理的重要组成部分，是一种注重成果的预算管理模式，包括五个组成部分：活动目标管理、应用程序管理、绩效评估过程管理、绩效监控管理、绩效评估结果反馈，预算执行管理制度的实施应与预算编制结合在一起，预算执行和预算监督是预算管理的两方面，基于有针对性地编制预算、监测预算执行情况、评估预算执行情况、反馈评估结果。预算绩效管理可以不断提高公共部门的服务质量，也可以提高公共部门的服务效率。

二、行政事业单位实施预算绩效管理的重要性

（一）有助于提升单位决策的科学性

行政事业单位都需要进行预算编制，开展该项工作之前先要了解各项政策，这样才能确保预算编制的准确性和有效性。对于重要项目，单位进行决策之前需要进行预算绩效评估，这样单位就可以对各种意见进行了解，还可以降低决策失误的出现概率，事业单位也能获得更好的发展。

（二）有助于对财政支出结构进行优化，减轻预算收支矛盾

行政事业单位都是由国家财政拨款的，为了获得更多的财政拨款一些事业单位就会对预算编制进行弄虚作假，而预算绩效管理的实行使得事业单位需要进行资金使用效益考核，还要对资金利用率进行审核，这样事业单位就不能再对预算编制进行弄虚作假，国家财政收支结构也会变得更加合理。另外，随着问责机制的实施，各级行政事业单位进行预算编制时对于预期绩效比较差的项目就不会再添加到预算编制当中，对于发展前景不明确的项目也不会添加到其中，这样单位预算收支就不会产生太大差距。

（三）有助于行政事业单位履职能力的增强

预算绩效管理不是一个部门的责任，需要单位所有员工都参与进来，不管是预算编制还是实施过程都需要各个部门的配合，至于之后的监督环节更是需要工作人员的配合，这样就可以形成一个严密的闭环式系统。另外，预算绩效评测工作的实施还可以促使单位内部管理水平实现提升，预算绩效管理存在的不足也能因此得到弥补，单位履职能力将会变得更好。

三、当前行政事业单位绩效管理存在的问题

（一）绩效目标设定不全面、不具体

财务工作者没有业务部门的积极参与和专业指导，为了完成预算绩效方案，在目标设定上是笼统的，在指标设定上是粗放的、抽象的。各种指标包括产出指标、效益指标、满意度指标，其中产出指标包括成本指标、时效指标、数量指标、质量指标等二级指标；效益指标包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、效果指标、可持续发展、可持续影响等二级指标；满意度指标包括服务对象满意度等。而三级指标更是需要针对不同的业务进行专门设定。

面对多维度绩效指标，只能从中选择能够轻易达成的一般性指标，从而导致绩效目标设定不全面、不具体。由于选用简单能达成的指标，评价时也就是达成目标的简单评价，并未能针对特定需要而设定明确目标，细分指标，也没有认真评价各项指标的执行情况，从而发挥绩效评价作用。

（二）缺乏以科学为基础的预算执行情况评估指标

科学合理的预算执行情况评估指标是行政事业单位实施预算执行管理的基础，但由于预算执行管理进行的时间比较短，预算执行管理信息系统尚未建立，信息共享在管理过程中存在困难，现有的绩效指标没有充分反映本单位的预算管理情况，一些行政事业单位缺乏科学的预算执行情况评价指标，导致对预算执行情况评价结果的歪曲。

（三）预算编制环节不合理

预算编制是整个预算管理的起点，预算编制直接影响后续预算的执行、预算绩效评价等一系列活动的有效进行，但是当前存在一些问题，主要体现在：预算编制与本单位的资产管理没有衔接，本单位的房产、设备长期闲置，设备的配置数量、配置标准超标，预算编制时这些单位继续申请财政经费购置设备设施。另外，一些行政事业单位仍然存在要项目、争资金的做法，多报预算，导致到年底用不完而形成存量资金。预算项目缺乏科学性、合理性，使财政资金的使用效益难以体现优化的特征。

（四）内部控制制度不健全

内部控制制度不健全是制约行政事业单位内控建设有序发展的关键因素，也是许多行政事业单位存在的问题。尤其是部分单位的财务管理制度缺失，制度体系没有定期总结和修订，缺乏完善的绩效考核体系。行政事业单位缺少内控制度的约束，导致在预算执行中，相关人员对风险识别判断不清，主要风险点分析不透彻，没有覆盖到经济活动所涉及的各项业务和事项，各种经济活动环节中可能会滋生不同的风险隐患，这样不仅弱化行政事业单位的管理效能，而且易形成违规现象，影响预算执行效果，对行政事业单位健康发展十分不利。

四、行政事业单位预算绩效管理工作的改进建议

（一）增强预算绩效管理意识

行政事业单位要强化全员的预算绩效管理意识，必须要让单位管理人员从思想上转变对预算绩效管理工作的看法，意识到这项工作的重要性，从而发挥带头作用。在高度重视这项工作的同时，行政事业单位应该广泛宣传预算绩效管理的理念、作用，定期组织本单位管理者和各部门相关负责人、关键岗位人员，对预算绩效管理的政策进行解读和相关业务知识培训，树立正确绩效观，强化预算为民的理念，突出绩效责任，领会内涵，查找差距，结合单位现状制定相应的预算绩效管理制度，带领全员积极投身公共事业建设。

（二）科学合理设置预算绩效指标

通过加强对预算绩效管理的认识，行政事业单位要根据本单位的职责、事业发展规划及年度重点工作计划来制定绩效目标，充分了解绩效指标体系及绩效评价结果之间的关联性。各部门业务项目与部门职责息息相关，健全财务部门和业务部门之间的工作协同机制，梳理、分析和提炼核心绩效指标，聚焦履职尽责和履职效果。

行政事业单位预算绩效指标是绩效目标的量化和细化描述，必须因地制宜，根据本单位所处行业的特征、地区因素及服务对象的类别，突出行政事业单位以提高公共服务质量为目标，注重绩效指标的相关性与全面性，明确各指标的考核标准、考核方法，将指标分解到相应的责任部门中，然后用定量和定性相结合的方法将指标细化完善。比如，可以通过专业岗位员工访谈调查、行业标准、历史数据水平及本单位预算定额标准进行综合考量，确定标准，从而使预算绩效指标可衡量，更具有说服力。

（三）构建完善的绩效管理体系

预算绩效管理体系有着重要作用，其是预算绩效管理工作中不可缺少的内容。行政事业单位要想构建完善的绩效管理体系需要从以下几方面着手：第一，对自身组织框架进行优化，这需要先了解现在的组织框架有什么缺陷，这样才能进行针对性优化。其次还要了解单位预算管理职责是怎样分配的，各部门都需要肩负哪些职责，这样才能建立一个科学合理的预算绩效管理框架体系。最后还要引导单位各部门进行合作，从而使得单位预算绩效管理取得更好效果。第二，对预算流程进行改进，这需要先制定合理的预算绩效目标，还要将预算绩效管理职责落实到各个部门和工作人员身上，使得他们可以积极投入到预算绩效管理当中，该项工作将会得到更好落实，提高社会效益。第三，各单位需要通过将预算绩效目标和单位业务职能进行联合来构建共同服务标准数据库，还要根据集中支付模式设立相关制度，设计合理操作流程，将经济管理责任分配到具体工作人员身上。此外，单位还要充分发挥管理会计作用，引导其加入成本控制当中，还可以让其加入预算管理当中，这样就可以更有效地发挥其具有的前瞻性作用，为预算绩效管理的顺利实施提供信息参考。第四，加大预算绩效管理监督力度，同时还要制定交流沟通制度，以此来加强各部门之间的沟通合作，为各部门更好地完成预算目标提供助力，为实现各部门预算控制奠定良好基础。另外，还要加大对预算编制监督力度，对于预算执行也要进行严格监督，这样单位的预算绩效管理才能获得更理想效果。例如，水利部2012年成立了专门负责研究协调解决绩效管理问题的预算管理领导小组。水利部党组高度重视预算绩效管理工作，多次召开会议研究部署部门预算绩效管理重点工作，并在会议上明确提出要强化资金监管、确保资金安全、对财政资金使用绩效进行提升的要求，最终达到了建立完善覆盖所有财政资金、贯穿财务运行全过程的监管和协调机制的目的。

（四）对预算执行精细化的管理

实施精细预算管理，在预算管理中充分运用先进的科学管理技术，在实践中不断优化预算管理流程，做好预算单位与财政部门之间的信息、数据传输工作，为确保各部门之间的快速、高效有机衔接，使预算指标从预测、上报、审批到发布、分解、执行、反馈等环节紧密结合，从而提高工作质量和效率。在实际方面应避免与预算脱节，实际工作应完全按照预算进行，细化单位具体业务预算执行情况，真正实现单位预算执行，充分考虑未来的转变以及有些不可预见的情况。因此，预算单位还应完善相关应急管理机制，为确保各环节的互动，充分发挥财政预算管理的积极作用。

（五）加强内部控制建设

行政事业单位通过强化内部监督，充分发挥内审机构的内审职能，合理设岗，建立内部管理的激励约束机制，将内部控制制度建设和预算执行情况纳入绩效考核体系，涵盖本单位所有部门和岗位，以及整个操作规程和管理过程，强化风险识别，制定风险应对措施。

行政事业单位内部要树立起绩效观念和责任意识，规范使用资金、资产，特别是要关注资金、资产的使用效果和产生的效益，将单位的日常评价与重点监督、内部分析与外部评价相结合，建立资金、资产使用的跟踪问效和责任追究机制。行政事业单位对资金、资产在使用过程中存在不合理或效益不高甚至浪费的问题，要第一时间进行处理，同时对单位主要负责人及其他责任人进行绩效问责。通过不断改进行政事业单位内部控制管理体系，提升预算绩效管理水平。

（六）培养更多的预算绩效管理人才

预算绩效管理工作的开展离不开人才的支持，但是现在很多行政事业单位都没有充足的人才，所以就要加强人才培养力度。第一，事业单位需要从多个途径引进人才，同时还要对预算绩效管理人才选拔标准进行适当提升，如，以合作的方式进行人才引入，另外，选拔人才时一定要注意对他们的实践能力和工作经验进行考察，对于他们的专业能力也不能忽视，学历水平也要进行严格检查，这样才能招到专业匹配、能力出众的人才。第二，大力开展预算绩效管理人才培训工作，通过对在职员工进行培训来对他们的各方面能力进行增强，同时培训还可以扩大到所有工作人员，通过培训帮助他们全面了解预算绩效管理工作，认识到该项工作的重要性，这样他们才能积极配合该项工作。

五、结论

行政事业单位使用资金的效率和效力与预算执行的管理水平密不可分，而将绩效考核制度纳入总体预算管理体系，有利于提高预算的科学性、规范性和有效性，加强绩效考核指标的完整性和具体性并进一步改进业绩管理，同时，将以前的“资金再分配”模式改为“资金预算和业绩管理”，有助于改进提高公共资金使用的透明度和公开性，提高公共部门工作及其效率。