邻避治理过程中地方政府治理转型的多重逻辑——基于广东省Z市环保能源发电项目的调查

欧阳倩

(华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079)

一、研究缘起

兼具城镇化建设需要和公共服务供给双重功能的大型环境设施建设历来备受地方政府重视。在实际项目建设过程中，由地方政府主导建设的诸如垃圾填埋场、垃圾焚烧火力发电厂等邻避设施，在给社会带来收益的同时，一部分公众也因项目建设的负外部性而损益，使得“一建就闹，一闹就停，停后复建”的“中国式邻避”循环事件频繁发生。[1]地方政府深陷于“做出决策——遭遇反抗——行政压制——冲突升级——妥协停建——换址再议”的怪圈之中。

已有研究大多将地方政府面临两难困境归因于其“政策执行自主性不高、政策公共性偏离、决策过程参与不足”等问题。从政府自主性视角来看，在面对邻避抗争时，出于“怕乱”的因素，政府较多采取拖延策略[2]，认为国家自主性的削弱是导致邻避冲突僵局的重要原因。[3]从政策的公共性定位来看，政府将企业视为城市空间拓展的增长联盟，视“正外部性”和“技术理性”为关键，反而忽略公众作为社群联盟关注的“负外部性”，催生政府、企业与公众的对立格局。[4]从社会参与视角来看，在重大公共设施建设中，社会公众被认为是情绪性的、非理性的乌合之众，是公共设施建设的阻碍因素[5]；而政府决策过程专断，民众没有渠道表达意见和情绪，使得邻避情结滋生积蓄。[6]此外，也有其他学者从多主体的角度分析邻避困境形成的原因，认为政府供给能力与公民参与需求的非均衡、政府对体制外“精英联盟”的低容忍构成环境邻避运动的发生逻辑。[7]上述研究均阐述了地方政府在邻避设施建设中“自主性不强、公共性不足、合法性不够”的行为逻辑。对比而言，目前学界对于地方政府成功应对邻避困境的探讨还稍有欠缺，这或许与大部分学者主要关注案例失败的原因及对策分析有关。

本文试图立足于一个经历坎坷但最终成功克服邻避困境的正面案例，基于城市现代化不可逆转背景，地方政府在内部运行逻辑和外部规制条件变化的基础上，解析其治理转型的多重逻辑。需说明的是，本文仅讨论分逻辑对地方政府治理转型的共同作用，多重逻辑的组合作用并不在讨论范围。本文对Z市环保能源发电项目进行个案分析，地方政府治理行为在推动项目建设过程中出现了较为显著的变化，使得解释地方政府治理转型的多重逻辑成为了可能。

二、问题提出与分析框架

(一)问题提出

起因于民众反对“危险设施”的环境抗争是城市治理过程的常规现象。[8]邻避冲突的频繁发生，势必导致部分城市化设施难以落地而影响城市发展。面对此种情况，政府需要从治理层面进行革新，实现邻避治理过程中地方政府的治理转型。从科层制层面来看，环境议题方面，中央政府重视环保和民生问题，地方政府则对经济发展关注度更高[9]；另外，为追求政绩，地方政府通常在前期准备未到位的情况下匆匆启动项目，导致群众对项目不了解，对政府不信任。[10]而邻避情结被认为是政府公共政策制定和执行上难以突破的瓶颈，是政府必须面对和解决的治理问题。[11]为有效治理邻避困境，地方政府不仅需要处理好高层精神和基层执行之间的关系，还需要协调干群关系。因此，探索一条综合治理之道尤为必要。

邻避治理面临着多重困境。从地方政府行为习惯来看，地方政府习惯依循被动型递阶强制模式治理邻避冲突，如采取垄断权力、隐蔽决策、格式化反应和情景——权变策略[12]，不利于获得群众信任。从地方政府与公众关系来看，政府能力应与公众需求相适应。如果政府的能力提升满足不了民众的参与需求，民众便会通过一种激进的形式迫使政府转变决策[7]；而对于社会公众而言，但凡是他们未参与、不知情的政策，只要对自身不利就会反对。从社会参与层面来看，公众对于邻避设施规划决策有参与的底层需求，但因参与制度安排含糊、抽象、缺乏操作性而变得有名无实。[13]此外，政府将企业纳入邻避设施建设，能实现企业发展和辅助建设双重目标，但是企业在技术创新与升级过程中极易产生的外部协调和信息不对称问题[14]，以及企业的逐利性本质，都将影响到政策目标的实现。

以上研究说明当下我国地方政府面临着复杂的、冲突无处不在的邻避治理环境。由此，提出本文的问题——在复杂的邻避治理生态中，地方政府能否平衡种种冲突实现治理的转型，治理转型的内在逻辑为何？针对此问题，本文拟采用多重制度逻辑理论框架予以分析回答。

(二)分析框架：多重制度逻辑的调适

多重制度逻辑分析框架由周雪光等人提出，总结出“乡村的逻辑、科层制逻辑和国家的逻辑”这一分析框架。该分析框架强调多元而非简约，认为某一领域中的制度安排和行动机制形塑的是该领域的行为方式，不同逻辑对制度变迁有着不同的作用，如果仅从单一机制视角研究，可能导致结论的偏差。[15]因此，无论是制度变迁还是本文拟研究的政府治理转型，关注变迁、转型过程中的多重机制才至关重要。本文借此思维方式，尝试探讨地方政府治理转型过程中的多重逻辑。作为研究共识，多重逻辑分析框架的前提是明晰变迁或转型中所涉及到的逻辑，并建立起宏观制度逻辑与微观群体行为之间的联系。[15]因此，在进一步分析之前，对邻避设施建设议题的治理过程和机制进行解构和整合显得尤为必要。

依实际而言，邻避设施建设涉及实施主体的地方政府、辅助参与和组织建设的企业以及承接项目建设的社会当地三类主体。所以，本文对原有分析框架进行了改造。一是将国家的逻辑融于科层制的逻辑。国家属于科层制顶端，它在城市化建设过程中扮演着统筹者角色，为应对城市化问题而兴建大量公共设施，其中不乏有邻避设施，因此，将国家的逻辑糅合于科层制逻辑，将更有利于理解政策目标与政策执行的过程偏差、效果偏差。二是新增了协商治理的逻辑。政府治理转型多发于政府信任危机境遇，政府行使公共权力，既要有开放的胸怀又要坚守信用，如此才能赢得公众信任。无论是城市化建设还是应对城市化带来的问题，不能忽视企业的辅助参与，更不能忽视社会公众的参与。如何避免多元主体参与过程中政府信任危机的出现，就为协商治理奠定了基础。三是以社会的逻辑代替了乡村的逻辑。社会的逻辑在此主要指目标地区所涉及到的社会公众的逻辑，公众理性或非理性行为对政府行为均有一定的影响，是地方政府行为转变的重要解释路径。所以，科层制的逻辑、协商治理的逻辑和社会的逻辑三重逻辑分别发力，共同作用于地方政府治理行为转变。融合国家逻辑在内的科层制逻辑，是促成地方政府治理转型的内在因素，而协商治理的逻辑和社会的逻辑中宏观制度与微观主体行为之间的关联，是促成地方政府治理转型的外在因素。

第一，科层制的逻辑。地方政府需要在中央政府的政策指示下执行任务，但有些任务自带矛盾特质，如城镇化、工业化和环境保护之间的矛盾、保障集体利益与牺牲一部分人利益之间的矛盾等。基于多重矛盾的考量，地方政府必须对治理目标进行权衡，达成既能维护社会稳定，又能最大限度获益的目的。盖伊·彼得斯说过“政府利益是一种现实存在”，作为理性“经济人”，政府会尽可能更顺利地推进邻避设施建设，但受有限理性制约的同时，各项决策未必能做到尽善尽美。可见，地方政府具有“相对理性”，在应对邻避困境时需要权衡政绩目标与社会稳定目标，当任务完成受阻、社会秩序存乱的情况下，便容易产生治理转型的内在动力。

第二，协商治理的逻辑。协商治理是一种“政策制定的方式”，政府创造更多新型的治理空间和机制，使不同的机构、中介、团体、积极分子和公民个人聚集到一起，就紧迫的社会问题进行协商[16]，即意味着在协商治理过程中政府主导性作用减弱，一部分权力转化为多元共治。政府创造制度化沟通平台，多元参与力量一方面约束政府权力，另一方面也承担部分职能。也就是说，协商治理既对地方政府治理转型构成压力，也为其转型成功增加了可能性。此外，协商治理要求经由讨论的公共意见成为影响决策的重要因素，否则协商只是一种论坛而不是治理的有效工具。[17]如果政府有转型意愿，而沟通平台中无社会成员参与或参与者能力不够，那么公共意见的价值也无法凸显。由此可见，地方政府治理转型成败与参与公共问题协商主体的主动性、能动性有关。所以，参与主体的能力越强、行为越自主，政府转型的压力越大、动力越充分，相应可供多主体整合的资源也就越丰富，即协商治理的推力与资源整合优势的拉力均成为政府治理转型的动力。

第三，社会的逻辑。地方政府治理转型中社会的逻辑主要表现为社会公众的逻辑。社会公众作为微观经济行为者，既是政府转型的参与者，也是政府成功转型后的受益者，他们有着更完善的经济环境、更优质的公共服务、更好的意见表达的诉求。[18]作为转型参与者，政策空间的理性释放有助于公民集体行动转变为公民理性的政策参与，否则容易激发邻避运动。[19]即当现行政府行为危害到公众的既得利益，他们便会联合起来反抗，迫使政府转变行为；当行为转变带来的收益增大，转变需求会增大。因此，地方政府在推进邻避项目建设和治理邻避困境时，让社会公众相继产生损益感和获益希望，社会公众损益感越强，地方政府转型越迫切，社会公众看到的获益希望越大，地方政府转型需求越浓。

三、研究方法与案例简介

(一)研究方法

本文拟采取纵向研究方法，对一个案例进行过程分析，分析不同治理环境中各要素的影响，以此理解地方政府的治理转型。因此，这对于所选案例具有较高要求，本文所用案例较显著地呈现出了在推进环保能源发电项目中地方政府的行为演进。Z市环保能源发电项目(以下简称项目)从2012年被确定为“十二五”规划重点项目开始，期间因发生两次邻避运动而被迫中止，最终在政府行为转变后于2018年9月步入建设正轨，共历时6年。

对案例进行清晰的历时式概述，将有利于厘清案例脉络，并从不同逻辑出发进行具象描述，而后再对各个逻辑之间的关联进行阐述和研讨，以此提高案例因果分析的信度和效度。[20]为获得一手资料，笔者深入实地调查，分别采用半结构访谈法、观察法以及文献法等方法收集相关资料，目的是尽可能更完整地呈现地方政府在整个过程中的行为变化。在判断政府治理转型的有效性时，本文以项目建设是否正规合法运行、群众是否完全接受满意为准，以此增强本文真实性和有效性。依循常规要求，本文对涉及到的地名均已进行过匿名化处理。

(二)案例概述

作为《广东省生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划》的重点建设项目，在历经多年时间、一次换址、两次邻避冲突等坎坷后，逐步迈入正轨并最终实现点火运营。

政府治理是其作为治理主体处理其与社会、市场和公民等关系过程中一系列制度安排及其运行[21]，判断地方政府治理转型与否，可从角色的转变、政策的调整创新[22]和政策工具的转换[23]三个方面进行判断。整体而言，Z市在项目建设过程中表现出由单向封闭管理到多元协商的转变，同时地方政府的理性、责任、公开、诚信、效能等品质也逐步彰显(见表1)。

表1 Z市环保能源发电项目建设历程

第一，Z市政府角色定位由主导型转变为服务型。可从两个方面参考，一是工作重心的转变。项目伊始，Z市整体围绕推动项目落地开展工作，而忽视了公众的真实需求，服务人民成为了附属的目标；然而在项目推进过程中地方政府接连受阻，促使其转变工作重心，开始从解决各村历史遗留问题入手并深入落实民生微实事，力在服务人民、提高群众认可度。据统计，项目在P镇二次推进前，工作组共完成核心村、重点村共开展水利设施建设、道路硬化、路灯照明等事项300余件。二是工作方式的转变。二次选址前，Z市未给村民以表达和反馈的必要参与渠道，受制于两次邻避运动的影响，当地政府逐渐将公众纳入项目建设选址、动工、点火全过程，不仅让群众发表意见，还让群众参与建设和监督。这种角色转型透过Z市不断践行“服务为了人民、服务依靠人民”治理理念便能看出来。

第二，伴随政策的不断调整，Z市政府的自主性得以提升。政府对环保工作一贯漠视的态度无形之中增加了村民对邻避设施的不信任，使得村民一旦知情就马上反对。为增强村民信任，Z市不断调整政策，一方面主动与研究所、主办公司和村民密切沟通，制定污染技术处理方案，确保有效解决点火运营后的气味、噪音、飞灰、炉渣和垃圾转运问题，做到将污染问题降至最低；另一方面分批次先后带领共10434人次前往M市和N市等能源发电项目进行了现场参观，给村民吃下了“定心丸”。随着Z市政策的调整和创新，地方政府在项目推进中自主性不断增强，在提高决策民主性的同时也减少了项目建设的阻力。

第三，政策工具由直接干预转变为间接引导。项目最初定址于L镇，因遭遇强烈反对而被迫中止，为完成上级政府的“任务型”项目，Z市不得不重新选址，选址虽有专家参与，但村民依旧被排除在决策之外。伴随项目的逐步深入，若不弱化政府强制性行政色彩，项目推进前景堪忧。因此，Z市开始以引导为主，围绕主体项目开发如环保产学研旅游示范基地、乡村旅游示范区、惠民“菜篮子”等项目，引导项目建设地打造乡村旅游特色产品、实现农业产业化发展，与此同时还带动了当地村民就业和增收。这不仅让村民缓解了后顾之忧，而且还看到了未来发展的希望，进而帮助化解了后期项目推进困境。

四、现象解释：地方政府治理转型的多重逻辑

(一)科层制的逻辑：目标冲突与秩序生乱下的理性权衡

科层制的组织结构及其效率导向是政府治理的应有之义[14]22，在以经济发展为目标的背景下，效率推进项目建设、缓解城市发展问题是Z市政府对上级政府负责的表现。2016年第一次邻避运动发生之前，尽快让项目落地是Z市政府的重点工作，因而当邻避项目“谨慎处理”的要求与城市发展的内在要求相冲突时，地方政府会优先考虑城市发展。在这种价值取向下，科层制结构下公职人员在项目推进过程中“封闭决策”，向上级负责而非对群众负责；同时，科层制所涉的专业知识和相关文件的保密性，使得公众无法真实地参与到项目当中。事实证明，重效率而轻民主，邻避运动将在社会矛盾不可调和的时候发生，而项目也将被迫中止。

项目推进势在必行，而地方政府在L镇面临的阻力只增不减，改变项目选址是地方政府的策略性抉择，而如何规避二次选址后同样的风险，成为Z市政府重点考量的内容。吸取第一次群体性事件教训，Z市聘请环境保护研究院以环境污染小、经济收益大为目标，对项目选址进行科学论证，最终确定最佳选址和四个备选厂址。然而，在选址公示和政策宣传之前，选址消息在P镇不胫而走，从而引发了更为严重的邻避冲突，群众在公共场所聚集，学生罢课、商铺罢业持续多日，项目再次陷入“一谈就闹”的窘境。事实证明，即便是放缓效率步伐，重科学但轻共识同样不能实现既定目标。

科层制约束下，项目遭遇梗阻使地方政府压力逐渐增大，平衡民主与效率的关系，区别企业参与和协商治理的差异，是Z市克服邻避困境的重中之重。两次邻避运动的发生，证明政府重效率而不重视公开透明的封闭式治理模式，满足不了公众需求，也破解不了邻避“怪圈”，其关键在于政府没有实现与企业、社会的真正勾连。因此，Z市政府转而寻求更多力量以更民主的方式达成项目建设共识，而协商治理的逻辑也随即凸显出来。

(二)协商治理的逻辑：共治意识增强基础上的治权调整

协商治理重视对共同利益的承诺，也强调政治意愿的表达和政治需求的满足，它要求多主体间实现合作行动、信息公开和共识达成。[24]Z市在推进项目初期，不乏有市场力量的参与，但民间团体、积极分子以及公民参与相对匮乏，多主体间参与有限，协商共治更是难上加难。2017年第二次群体性事件发生之后，地方政府逐渐意识到多主体协商合作的重要性，并开始逐步调整工作方案。首先，全方位降低政策执行风险。Z市政府将利益相关的设计、建设、科研等单位，以及项目周边群众、垃圾运输沿线群众均纳入决策程序，畅通多主体参与渠道；设计及建设单位在Z市政府的监督下，以技术手段将环境影响降至最低；科研单位科学研判项目选址，规范评判环境污染状况；由地方政府和项目承办单位组织成立的项目指挥部综合办(以下简称项目办)广泛收集群众意见并让群众直接参与项目建设，从而使得项目建设处于利益相关者合作行动之下。其次，多主体合作实现信息的整合与共享。项目办制定出项目公示制度，环评报告、项目设计方案、选址论证报告等内容均定期向群众公示，群众对项目有任何意见、建议都可通过电话、传真、电子邮件、信件等方式实名向项目办反馈。最后，确保群众同意和群众理解。Z市政府向群众承诺“两个不开工”底线，即“没有征得群众充分理解不开工，没有履行完法定程序不开工”，努力做到一个环节不漏、一项内容不缺、一个步骤不错。

总体来看，地方政府在转变工作方式之后，各主体参与项目建设的范围、意愿及主动性都有明显提升，地方政府逐步获得群众认可和信任。但是，若简单的将政府与群众、企业关系的转变归于地方政府行政方式的调整，则稍显不严谨。项目建设初期同样有多个企业单位的参与，但并没有实现合作与协商，其背后逻辑需要进一步探究。一方面，邻避治理的复杂性是协商治理的触发因素，但主体间的一致性才是合作并协商的关键。相对于该项目之于Z市的重要性而言，设计、施工和科研单位彼此独立，且不受地方政府高压考核，所以最初地方政府只是分别依赖各单位的技术、资源，而往后随着项目办的设立以及地方政府对项目建设科学性的追求，各单位共同致力于同一目标，则减少了地方政府与各单位及各单位之间的独立性。另一方面，协商治理离不开群众的参与，妥善处理群众顾虑至关重要。对比之前Z市政府不重视群众诉求，不征求甚至忽略群众意见，使项目推进频频遇阻，直至两次群众集体性事件的发生，让地方政府逐渐认识到“群众认可”的关键性，这种认可与强制性服从不同，本质上是政府信任问题，需以民意支撑为前提。以合作为抓手，以公开共享为手段，以共识达成为目标，是地方政府与各单位、群众协商治理有效运转的关键，也表现出各合作单位及群众参与能力提升推动了地方政府与多个主体共享治理权。

事实上，仅从上层建筑层面考虑邻避治理问题并不能快速有效地达成目的，能不能让当地群众和社会真实受益才是破解邻避“怪圈”的“最后一公里”。因此，提高社会的受益程度成为了Z市政府治理转型的又一重大问题。

(三)社会的逻辑：诉求回应与利益满足下的主体重塑

发电项目主要处理包括Q区在内的四大片区的生活垃圾，项目审议通过后，选址先后涉及Q区的L镇与P镇。L镇为第一次选址点，共有人口75636人，下辖25个村，1个社区，P镇为二次选址点所在城镇，共有人口31091人，下辖14村，1个社区(由Z市某区委组织部提供)。就项目遇阻的可能性而言，地方政府在L镇遇阻的可能性大于P镇；就两次集体事件的处理而言，地方政府在L镇选择了妥协和退让，在P镇则得以成功应对；就邻避效应治理结果而言，地方政府在第一次冲突处理中的妥协，不仅没有有效地克服邻避困境，反而加剧了政府与公众间的不信任感，其所形成的“反作用力”导致邻避效应的进一步加剧；而对第二次邻避冲突的治理，地方政府经过多方努力，通过选派驻村工作队进村入户、动员乡贤充当“宣传员”、完善农村基础设施建设、推动乡村振兴项目建设等，让村民们尝到了甜头、看到了希望。可见，行政妥协并不是克服阻力的有效方法，不同的治理方式会形成不同的社会治理秩序。

地方政府转变行政策略之后，在驻村工作队和乡贤的协助下，社会公众成为项目建设举足轻重的力量，通过诉求反馈、利益表达等形式，社会公众的主体地位得以提高，与此同时，乡村社会的组织化水平和社会秩序也相应得到改善。从施政效果来看，这种带有社会逻辑的政策执行有别于过去政府主导下的政策执行：一是在政府权威和村庄权威均式微的状况下，作为政策接受者的群众对工作队和乡贤的认可度逐渐提高；二是驻村工作队和乡贤将封闭的信息、分散的资源进行整合，作为地方政府与公众间的沟通桥梁，使公众获得了知情权和参与权；三是社会参与规则逐步在项目建设中发挥作用，有序的参与秩序和正规渠道的意见表达在社会治理过程中逐渐常规和普遍；四是在诉求得到回应、意见得以采纳的基础上，群众的损益感减弱、受益感增强。如上所述，基于利益关系产生的社会治理规则正潜移默化地影响公众地位和乡村社会秩序，成为市场化条件下创新型的社会治理逻辑。

分析来看，社会逻辑的出现并不代表科层制逻辑和协商治理逻辑的弱化，而是两种逻辑的作用都得到加强。一方面，政府在行政受阻的情况下，不得不调整行政手段；而在公众力量不断凸显、自主性不断增强的条件下，地方政府在政策制定、执行过程中也调整了工作理念和工作方式。另一方面，公民意识的觉醒、公民社会的成长被证明能够有效限制政府决策。[3]在环保能源发电项目实践过程中，公民意识的觉醒、参与意识的增强让协商治理的内涵落地，也让政策执行有了更坚实的社会基础。

总而言之，社会力量的重组和参与减少了地方政府强制干预的可能性，社会公众无论是作为个体还是整体，均被赋予新的存在价值，公众理性的增强提高了政府强行干预的成本，同时公众利益满足后也一定程度上降低了群体性事件再发几率。由此可见，当政府目标与社会目标相一致的时候，多个因素的综合能发挥出一定的系统效应，即治理系统存在多个逻辑并存事实，能在一定程度上缓解政府与社会、集体与个人、信息封闭与资源共享之间的矛盾，最大限度地保证政策目标的实现，从而筑牢地方政府治理转型的社会基础。

五、讨论：几点启示

Z市环保能源发电项目的成功真实地刻画了地方政府治理转型过程，同时也展现出多重逻辑作用下，地方政府、企业、社会在原有的制度安排下相关要素得以分解和重组，并成为地方政府治理转型的关键。整个项目建设过程让我们触碰到地方政府治理转型的制度逻辑和核心要素。

启示一：在地方政府、企业和社会互动关系调试过程中，多重逻辑作用下地方政府以制度性和结构性两种嵌入方式保障了其治理转型的平稳过渡。一方面，政府作为国家政权机关，借助于政权力量将国家处理城市生活垃圾的精神及方针政策通过制度化渠道渗入到社会当中，为社会提供公共服务，使得社会整体处于健康良性的发展轨道。案例中，地方政府通过派驻工作组充实队伍力量、拨付专项资金保障工作开展、以村民作监督员创新监督机制等制度创新方式实现政策自上而下的渗透；同时，在十九届四中全会提出“要求坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的基础上，制定环保能源项目“共建、共治、共享”实施方案，以畅通公众自下而上的社会参与渠道。另一方面，社会对政府和企业表达顾虑、提出诉求，并对自上而下的制度安排做出回应；而企业一是要在政府介入的情况下服从和支持它的安排，营造符合政府要求的项目环境，二是从始至终以科学严谨的态度对专业负责，重视项目“负外部性”的发生，加强与公众的合作，以此减少公众与政府、企业之间的对立。这一多重逻辑可用图表述为：

图1 Z市政府邻避治理的整体逻辑

启示二：地方政府导向下的治理转型源于社会参与要求的提高和政府走出困境的迫切需求。亨廷顿认为，当制度化程度低而参与程度高二者不相匹配的时候，社会力量将会借助于其他各种方式直接在政治领域内进行活动。[25]市场经济的快速发展不仅提高了社会生产生活水平，还逐步培育出社会公众的参与意识，主体观和维权观不断增强，使得社会公众不再一味顺从和接受来自政府的所有主张，当政府决策侵害到其利益的时候，他们便会采取行动予以反击。案例中，具有整体经济效益的发电项目前期因政府制度化程度不高且未构建恰适的参与渠道，而先后让L镇和P镇群众产生被剥夺感和损益感，使得当地群众被迫联合起来采取群体性行为以抵制项目建设。群体性事件的应对及项目建设的推进困境，均给地方政府传统的治理模式带来了很大的压力，从而地方政府不由自主地开始推动其治理理念、方式和手段的转变。

图2 Z市地方政府治理转型的核心要素

启示三：在多重逻辑作用下，分逻辑有瑕疵，但社会治理态势整体向好。在整个项目建设推进过程中，Z市政府实现了治理转型，同时值得注意的是，若具体到各分逻辑，依旧能发现分逻辑状态并未达到前文假定的理想态势。如地方政府治理转型动力始于形势倒逼，自身仍缺乏自主的转型动力，所表现出来的依旧是企业独立性不够、公众自主性不强，但为何最终又实现了三者的平衡、合作和协商呢？这便是多重逻辑框架的意义所在。首先，在兼具经济价值和社会价值的项目建设背景下，各逻辑间因项目而串联，环环相扣、相互促进。具体来说，科层制逻辑下政府完成任务的使命触发了治理转型“节点”，这是Z市政府谋求治理变迁的起因；紧接着设计单位、科研单位和建设单位相继加入项目之中，不仅提高了项目本身的可信度，也提高了项目建设的技术性和科学性，对公众顾虑也做出了一定的回应；项目受阻，让政府和各企业认识到社会公众参与的重要性，三者协商成为可能，从而最终实现了制度化水平和参与水平的“双提高”。其次，多重逻辑共同作用，保证了治理的平稳转型。企业的选址研判、风评程序和可行性研究放缓了政府强制推进步调；而企业的营利本质决定其并不一定能完全落实政府要求，此时政府通过成立联合的项目办有效地约束了企业行为，社会公众则通过意见反馈、参与建设、实时监督等方式起作用，最终使得治理转型在多主体作用下平稳演化。最后，邻避困境有望迈向良性发展形势。笔者通过前后对比发现，Z市经过一系列行为的转变，有效改善了“村梗阻”、“门难进”和“民怨官”现象，在企业与社会中的合法性得已提升。同时，无论是政府、企业、项目建设地群众还是享受公共服务的社会大众，均在环保能源发电项目中收益，政府完成项目建设任务、企业从中盈利、当地群众享受惠民政策，社会大众的集体利益得到满足，这种收益共享的事实同样也抑制了各种社会问题的发生。如此这种多重逻辑观念有助于我们在具体议题环境中全面把握各逻辑间的合或融关系，避免片面、单一地理解该议题中政府的治理变迁。

最后，本文旨在分析一个政府在历经曲折后最终成功克服邻避效应的成功案例，虽说成功但也来之不易，六年之久换来“皆大欢喜”。所以，笔者也希望通过本文的分析，能给地方政府提供一定前车之鉴和经验之谈，政府治理转型应是先于问题的发生，倒逼形势下的治理变迁注定要历经“磨难”。邻避困境不会消失，但是邻避“怪圈”也不是不可攻破，政府如何实现与企业、社会的共治共享是关键。