市场重点领域信用监管主体的现状、问题及对策研究

2022-03-17 07:51汪雨萱
兰州石化职业技术学院学报 2022年3期
关键词:职能部门惩戒信用

汪雨萱

(西安交通大学 管理学院,陕西 西安 710049)

1 引言

信用监管是监管机构依据相应的法律法规,基于信用信息,通过运用信用工具和信用措施,对信用主体的行为进行监督、规范、控制和调节的一系列活动的集合。信用监管的目的是通过直接和间接干预市场行为和市场资源配置,来调节市场主体供需变化的一种制度安排。信用监管能够规范市场行为,优化市场环境,降低市场行为的风险,减少扰乱市场秩序带来的收益损失,从而维护和保障公共利益或合法私人利益。党的十八大以来,随着我国经济社会发展的不断深入和完善,党和国家更加重视市场信用监管解设,尤其是关系到国计民生的重点领域监管建设。2021年6月8日,《市场监管总局关于加强重点领域信用监管的实施意见》正式颁布,《意见》指出市场监管工作要以食品、药品、特种设备等生产企业监管为切入点,推进直接涉及公共安全和人民群众生命健康的市场重点领域信用监管。在此背景下,我国学者多角度、多层次对信用监管展开研究。韩家平探讨了信用监管的演进、界定及面临的主要挑战[1]。宋立义认为信用监管是事中事后监管、差别监管、协同监管、依法监管[2]。袁文瀚认为,信用监管是行政机关或法律法规授权的具有公共管理职能的组织对当事人的公共信息进行纪律、归集、使用,并按照一定指标体系开展评价、评级、分类,进而分别采取激励或惩罚等措施,最终实现政府规制约束目的的行为[3]。胡仙芝、马长俊泽认为市场信用监管是以信用信息为基础的一系列制度安排的集合[4]。徐嫣、王博以失信联合惩戒为视角,系统梳理了社会组织信用监管制度的现状、存在的问题,提出了现阶段构建社会组织信用监管的基本框架[5]。 刘双舟、马婷婷在肯定“黑名单”制度在信用监管领域中重要贡献基础上,对其存在的问题和不足进行反思,并提出改进建议[6]。汪育明建议通过信用信息共享制度建设,完善促进“放管服”信用监管政策[7]。

上述研究多从理论层面探讨信用监管基本内涵、制度建设、存在问题,并提出 应改进建议。鲜有学者通过实证研究的方法,对信用监管的主体——政府职能部门的现状和问题深入研究。本文将以“市场监管重点领域信用体系构建研究”课题为支撑,通过问卷调查及数据分析,对重点领域信用监管主体面临现状、存在问题进行梳理总结,并在此基础上提出政策建议。

2 监管主体现状调查分析

本研究依托“市场监管重点领域信用体系构建研究”课题,使用“问卷星”电子问卷,以网络链接形式推送给信用监管主体的方式展开问卷调查。截止项目结题,回收有效问卷133份,问卷满足样本数量要求。

问卷从重点领域信用监管主体方角度出发,了解市场重点领域信用监管涵盖工作内容、信用监管效果、信用体系建设、监管工作满意度、监管工作存在问题、信用修复机制问题及大数据技术在监管中的应用等问题。问卷题目旨在调查重点领域信用监管部门现状,对现有监管体系的评价,存在问题及对未来监管体系完善发展的建议对策。

2.1 基本情况介绍

信用监管主体调查对象涉及甘肃、陕西、河北、辽宁、江苏、上海、浙江等10余省市政府监管部门,包括税务局、市场监管局、商务局、海关、发改委、工信局等职能部门。如图1所示,本次针对监管职能部门问卷发放覆盖范围广,部门类型齐全,能够保证问卷调查的信度和效度。

图1 监管主体职能部门

2.2 信用监管涵盖工作内容

对各监管部门信用监管工作内容分析汇总发现,信用监管工作的主要内容涵盖信用评价、信用信息收集共享、信用协同监管、信用监管制度制定、守信激励、失信惩戒和信用修复7个方面(图2)。

图2 信用监管涵盖工作内容

如图2所示,各职能部门信用监管工作重点集中在信用评价(42.11%),信用信息收集共享(38.35%),信用协同监管(33.85%)等方面。信用监管侧重信用评价、信息收集共享和信息使用方面,而信用监管制度制定工作(33.08%)、守信激励(30.83%)、失信惩戒(30.83%),尤其是信用修复工作(23.31%)略显不足。

图3通过对监管部门工作内容交叉分析发现,信用监管参与部门众多,监管工作条块分割现象明显。不同职能部门信用监管工作既有重合,也有区别,其工作侧重点各有不同。

图3 信用监管涵盖工作内容(交叉分析)

市场监管局(82.35%)、科技局(50%)、金融工作局(100%)、劳动局(50%)、环保局(100%)、规划局(100%)等部门主要负责信用监管制度制定,市场监管局(58.82%)、税务局(57.69%)、商务局(75%)、发改委(66.67%)、科技局(50%)、金融工作局(100%)主要参与信用信息收集和共享工作,参与信用评价的部门主要为市场监管局(64.81%)、税务局(73.08%)、环保局、人社局、发改委,参与守信激励工作的部门主要为市场监管局(58.82%)、金融工作局(50%)、市法院(50%)、环保局(100%),失信惩戒工作主要由市场监管局(58.82%)、税务局(61.54%、市法院(100%)、环保局(100%)、公安局(50%)完成,信用修复工作由市场监管局(52.94%)、环保局(100%)、人社局(100%)。信用协同监管工作主要由市场监管局(58.82%)、商务局(75%)、发改局(50%)、法院(50%)、环保局(100%)和公安局(50%)完成。

2.3 信用监管效果评价

由图4可知,监管部门对于重点领域信用监管整体效果的评价结果显示,效果很明显和比较明显的占样本总数的60.9%,效果一般的占比18.05%,效果不太明显甚至很不明显的占比10.53%。

图4 监管效果评价

如图5监管效果数据交叉分析显示,总体上,监管主体对自身监管工作的效果评价较为积极,其中认为监管效果较明显的有市场监管局(83.6%)、发改委(83.34%)、税务局(76.93%)、金融工作局(75%)。而认为监管效果很不明显甚至没有效果的有公安局(100%)、劳动局(50%)、海关(45.45%)。信用监管个职能部门对信用监管效果评价差异性显著。

图5 监管效果交叉分析

2.4 信用体系建设评价

参与调研的监管主体中,对联合惩戒制度建设满意度占比最高(54.89%),对市场主体信用记录建设及信用承诺制度建设满意度次之,分别为49.62%和48.87%(图4所示)。监管主体对信用信息安全和市场主体权益保护、信用修复机制制度建设的不满意人数超过满意人数。说明目前社会信用体系的建设总体上仍然存在问题,监管主体对信用体系建设总体满意度不高,尤其在部分关键领域,如信用信息安全和市场主体权益保护、信用修复机制制度等方面不能满监管主体从业人员的要求,与监管主体工作目标不符。参与问卷调查的监管人员对信用体系建设评价褒贬不一,社会信用体系建设还需进一步完善。

图6 信用体系建设评价分析

2.5 信用监管工作存在问题分析

监管工作存在问题包括中重点领域信用监管存在的典型问题和信用监管工作存在问题两个方面。重点领域信用监管存在的典型问题如图7所示,典型问题依次为黑名单制度认定标准和程序制约等缺乏相应的细化要求(51.13%)、行业安全信用档案没有发挥相应的作用(47.37%)、联合惩戒具体执行缺乏高阶位的立法规范(42.86%)、产品质量安全问题(36.09%)及商业贿赂行为(33.58%)。

图7 重点领域信用监管典型问题分析

图8则反映信用监管工作中存在的具体问题。监管部门联合执法时,信用信息共享存在障碍(61.65%)、各地各部门执法实践中存在制度差异(54.89%)、信用监管执法未形成合力(53.38%),从而导致政府监管各自为政(47.37%)。总之,信用监管工作问题主要体现在监管制度建设存在不足之处,信用监管操作缺乏明确具体的细化要求,监管实践中信用信息透明度不高,各监管部门工作中配合力度不够,监管难以发挥应有效果,产品质量安全问题难以得到有效监管。

图8 信用监管工作存在问题分析

2.6 信用修复机制问题分析

如图9所示,信用修复机制问题主要集中在信用修复缺乏统一标准(57.89%)、惩戒标准不统一导致失信程度不同的市场主体承担相同后果(53.38%)、相关执法程序不够清晰明确(50.38%)、信用修复缺乏明确的制度规范(48.86%)及失信惩戒措施混乱(38.35%)。结合图2数据分析,信用监管涵盖工作中信用修复内容不足,信用修复机制问题突出。从源头分析,由于信用修复缺乏制度规范,缺乏统一标准,加之执行程序不清晰,造成执行过程中惩戒标准不一、失信惩戒措施混乱,失信程度不同市场主体承担相同后果,监管失去公信力。

图9 信用机制修复问题分析

2.7 大数据技术、区块链技术在信用监管中的应用情况分析

在大数据时代,大数据技术已广泛应用于经济社会各个领域,信用监管工作也不例外。

本次问卷也调查了监管主体在信用监管中大数据技术应用情况,调查对象对此问题反馈如图10所示。调查对象认为大数据、区块链技术在信用监管中缺乏技术支持(63.16%)、缺乏具体应用计划(58.65%)、缺乏相应政策指导(52.63%)。数据统计结果显示,信用监管中,大数据、区块链技术应用无论是政策指导、技术支持,还是应用计划尚不成熟,有15.04%的调查对象甚至了解大数据、区块链技术。

图10 大数据技术、区块链技术在信用监管中的应用情况分析

3 监管主体存在问题的分析

对信用监管主体问卷调查和数据统计分析发现,现阶段我国重点领域信用监管职能部门存在问题主要表现在四个方面:信用监管主体碎片化严重、信用体系建设不完善、信用协同监管不力及信用监管手段单一滞后。

3.1 信用监管主体碎片化,监管内容重建设轻执行

市场信用监管参与部门众多,分段监管的各职能部门之间存在模糊冲突地带,造成重复监管和机构设置的重叠,从而容易导致监管过程中职责不清、推诿扯皮。不同职能部门之间监管协调成本增加,内耗严重,抵消了监管的力度和效率。监管部门重视监管对象信用评价,信用信息收集分享,而轻视对监管对象的诚信激励教育,失信行为惩戒,信用修复困难。

3.2 信用体系建设不完善,信用修复机制问题突出

总体而言,目前我国信用体系建设仍存在一些问题。主要表现为失信惩戒标准不统一,市场主体责任中的失信行为责任界定和惩罚机制不健全;执法程序规范不够明确清晰,失信惩戒措施混乱。在现有对失信者惩戒主要措施中,具体采取警告、罚款、责令停止该行为、责令限期整改、进行赔偿,还是承担刑事责任,执法部门自由裁量权较大,具体处罚弹性空间较大,容易带来新的不公平问题;在信用信息采集、信息共享、分类监管等存在地域障碍、行业障碍问题;信用信息公开、使用涉嫌侵犯监管对象隐私;黑名单制度认定标准和程序制约等缺乏相应的细化要求,黑名单制度惩戒标准不一,惩戒程序不健全,造成黑名单制度滥用;信用修复缺乏统一标准,信用制度立法粗放,准用性规则少而不精,自由裁量空间过大,运行程序粗略造成失信主体的程序参与不足。

3.3 信用监管工作协作不足,协同监管没有形成合力

从政府监管部门来看,企业信息分布在各个职能部门。企业信用信息归集和共享的关键是各个部门企业数据共享,企业信用监管需要部门监管联动,联合惩戒,协同工作。各监管部门依据各自职责和职能进行企业市场监管,各部门都不同程度的出台相关企业信用惩戒规章制度。而由于部门之间信息共享存在障碍,各地各部门执法过程中存在规章制度差异,信用监管工作协同困难,不同职能部门信用监管执法很难形成合力,政府监管各自为政,信用监管效果差强人意。

此外,各地“谁审批、谁监管、谁负责”的监管职责没有落实到位,市场信用监管只有市场监管局、税务局及工信局等个别单位全面参与,其他监管部门重审批轻监管等现象仍然存在,许多行政部门害怕承担行政责任,将监管工作推卸、转嫁给信用监管主体部门,造成市场监管混乱、监管职责不清、推诿扯皮现象时有发生。这也是信用监管难以形成合力的重要原因。

3.4 信用监管手段单一滞后,创新监管技术应用不足

目前,信用监管工作,尤其是基层监管执法工作仍采用过去的监管手法,监督方式单一,主要依靠证书发放、市场检查、行政处罚等简单的监管手段[8]。重点领域监管主要依靠临时抽检监测、日常监督管理、专项整治活动、依靠投诉举报等监管主体式,监管手段滞后,很难形成长效、高效监管机制。监管工作中,创新技术应用不足,大数据、区块链等技术没有普遍应用于重点领域信用监管,政府监管职能部门创新技术应用缺乏技术支持,缺乏相应政策指导。重点监管企业缺乏创新技术应用能力,认为创新技术应用成本太高,甚至有部分受访企业认为企业在经营管理中不需要新技术。监管主体和被监管主体认知差异导致双方很难打破技术壁垒,将传统监管工作与大数据、区块链和云计算技术等先进技术相结合,实现信用监管信息化、智能化。

4 对监管主体的政策建议

4.1 构建“一主多辅”监管体系,强化信用监管工作

“一主多辅”监管体系分为两个方面:第一,重点领域信用监管需要强有力的政府发挥主导作用,政府各职能部门应该形成各司其职、通力合作、层层辅助、上行下效的监管格局。各职能部门在重点监管企业信用评价、信用信息收集共享、信用协同监管、信用监管制度制定、企业守信行为激励、失信行为惩戒和失信企业后续信用修复等方面发挥绝对主体作用,以保证监管工作落到实处。同时,重点领域信用监管还需引入社会多元力量参与治理,辅助监管。在信用信息公开透明披露前提下,消费者投诉举报、新闻媒体揭露监督、第三方机构产品质量检测、行业协会教育培训等辅助监管主体式,将有力消弭政府监管失灵的缺陷,扩大政府监管范围,形成政府职能部门主导监管,社会多元力量辅助监督的监管体系。

第二,从政府各职能部门遴选熟悉信用监管政策制度、法律法规、业务流程,擅长沟通协调、组织协作,精通大数据、区块链技术的专门人才,组建一个专门从事重点领域信用监管工作的职能部门,以该部门为信用监管主体,政府其他职能部门为辅的组织构架形式。该部门职能主要包括解读信用监管法律法规、建立企业信用评级档案、收集共享信用信息、统一信用监管标准、规范信用监管流程、组织守信激励教育、认定企业失信行为、协调各部门协同监管、监督检查失信惩戒执法、帮助失信企业信用修复、研究信用监管重点案例、提供信用监管建议、完善信用监管政策制度等,其他各职能部门协助该部门完成信用监管工作。

4.2 完善信用体系建设,加强失信惩戒执法

健全信用承诺制度,在原有良好的审批型信用承诺基础下,敦促审批主体提供真实有效的信息,完善审批主体进入市场的遵纪守法责任说明和信用风险评估。监管主体应及时审查被监管主体信息有效、真实、完整情况,对于信息完整的主体进行下一步信用考察。对信息不完整的主体督促纠正,关注后续信息补充。对重点领域进入者信用承诺信息,在授权情况下予以公示,完善前期考察、中期审批公示、后期存档观察的程序。制定详细的信用承诺制度,确保被监管主体在进入领域前就明白信用监管的重要性,产生敬畏心理,主动规避失信行为。在进入相关领域后,始终在监管主体完整的监督体系下,有规可依、自主约束,同时受到严格的制约。后期面对违背信用承诺的行为进行严厉打击,威慑相关企业,提高失信成本。失信惩戒与守信激励应该同步更新。不同领域的监管主体应该同步更新失信和守信标准,跨地域跨行业监管泾渭分明,不能混淆。

贯彻落实失信惩戒,严厉打击失信行为,规范行业风气和行为。同时也需要健全激励机制,守信激励机制作为社会信用体系建设的核心环节,是信用体系良好运行的重要支撑,与失信惩戒机制相比,它更加积极、有效且更具良性引导作用。

4.3 搭建信息共享平台,推进新型技术应用

信用监管信息是重要的资源,监管部门各自为政的原因很大程度上是信息不透明公开,各部门之间存在不信任、信息共享不充分不及时的问题。信用监管体系需要健全完善的信息共享系统。监管主体出台信用监管信息共享规章制度,设定共享范围和标准,使各部门按照规章制度办事,除去互相猜忌的心理,提升信用信息价值,为后续监管工作夯实基础。政府各职能部门之间应积极搭建公正透明的信息共享平台,排除信息共享障碍,避免“信息不对称”对监管执法造成的干扰。

监管主体应尝试引入并熟练使用“区块链+信用监管”,充分利用区块链技术特性,进一步保障信用数据安全可靠,实现信用监管共治的目标,进一步推动信息通信行业信用监管的精准化与智慧化。在建立“区块链+信用监管”技术过程中,实现事前信用评估预警,保障事中信用记录可信,提升事后信用惩戒的效力。在事前准入环节,通过信息通信行业信用管理系统,以及其他行业信用共享系统上链登记,多维刻画市场主体及主要经营人员的“信用画像”,实现许可审批与实际信用水平衔接;在事中记录环节,将信用管理系统上链登记,将每次的违法违规处置记录建档留痕,做到可查可核可溯。通过智能算法动态评估市场主体的信用情况,按相关标准进行分类分级,及时落实差异化监管措施;在事后应用环节,通过各行业信用共享系统上链登记,支持跨地区、跨部门、跨层级的数据交换与信息共享,实现多方联合惩戒措施自动触发执行,提升信用惩戒力度和威慑力。

5 结束语

本文采用问卷调查和数据分析的方法研究了我国信用监管尤其是重点领域信用监管主体面临的现状及问题。研究发现,目前重点领域信用监管主体存在主体碎片化、信用体系建设不完善、监管工作协作不足、监管手段单一滞后等问题。在此基础上,文章提出通过构建“一主多辅”的监管体系、加强失信惩戒执法、推进新型技术应用等政策措施,以完善和强化市场监管重点领域体系建设,为国民经济健康发展保驾护航。

本研究同时对重点领域信用被监管企业和社会共众发放了问卷,了解被监管企业对信用体系建设的满意程度、对监管部门执法满意程度、信用监管对企业经营的作用、企业对监管程序手段的认知等内容。了解社会公众对信用体系、市场信用监管概念的认知;对监管政策、政策执行情况的了解程度及对重点领域市场问题的看法、经历、建议等。鉴于文章篇幅要求,在此不再赘述。

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