生态治理现代化视域下洱海生态治理的路径探析

和雅迪，李 钢

（大理大学 马克思主义学院，云南 大理 671003）

美丽的洱海是云南省的第二大高原湖泊，是白族人民的“母亲湖”，素有“高原明珠”之称。在经济社会高速发展、城市人口迅速增多和酒店客栈快速增加背景下，工业污染、农业面源污染等日益严重，洱海面临着前所未有的生态危机。1989年《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》颁布，党和政府开始对洱海进行保护治理。特别是2015 年，习近平总书记视察大理时指示“一定要把洱海保护好”，洱海生态环境保护治理踏上新征程，保护力度不断加大，初步遏制住洱海生态进一步恶化的势头。但是要完全恢复洱海的良好生态环境，并走上可持续性发展的轨道，破解洱海治理面临的困境，还必须以习近平“生态文明”思想为指导，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，加快推进洱海生态治理的现代化。

一、生态治理现代化的概念及内涵

党的“十八”以后，党中央以前所未有的力度推进生态文明建设，将生态文明建设纳入统筹推进“五位一体”的总体战略框架和协调推进“四个全面”的战略布局中，积极推进生态治理体系和治理能力的现代化建设。习近平总书记说：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现。国家治理体系是指党领导下管理国家的制度体系，包括了经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面的能力。”①习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第91页。所以，国家治理是一套涵盖经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”的完整制度体系，而生态治理则是国家治理体系中不可缺少的重要内容。2018年在全国生态环境保护大会上，习近平进一步指出，要加快构建“以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系。”②习近平：《习近平谈治国理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第366页。由此可见，生态治理体系和治理能力也是生态治理现代化的重要内容，是国家治理现代化的重要标志之一，并镶嵌于新时代建设社会主义现代化“五位一体”总体战略布局的实践中。

生态治理现代化理论产生于20 世纪80 年代，是西方为了摆脱工业对环境的污染，应对生态危机，解决工业化带来的一系列生态环境问题及探索后工业化时代的可持续发展之路而形成的理论共识。生态治理现代化从狭义上说就是指运用生态学原理，通过一些工程技术手段，对影响生态的有害生物（譬如蓝藻）与资源进行调控和干预，对一些被破坏的资源与环境（譬如湿地、滩涂）进行修复和对污染源进行防治的实践活动。广义的生态治理现代化主要是指生态治理制度体系、治理方式、治理机制的构建和对各个参与主体的思想建设、行为习惯塑造等多个方面建设的全过程。①参见李臻：《国家治理现代化背景下生态治理现代化的路径探析》，《领导科学论坛》2018年第5期。从内容上说，生态治理现代化包含生态治理体系现代化和生态治理能力现代化两部分。前者是前提和基础，后者则是表现或实现；两者互为依存，是同一问题的两个方面。②参见刘建伟：《国家生态环境治理现代化的概念、必要性及对策研究》，《中共福建省委党校学报》2014年第9期。其核心是生态治理体系现代化，生态治理体系是否健全、完善从根本上决定了生态治理能力的强弱，生态治理能力的强弱又反过来影响生态治理体系功能的发挥。生态治理能力可以看成是各治理主体能力的集合体，也就是政府、企业、社会组织和公民生态治理能力的集合体。

在当前，提出洱海生态治理现代化这一命题，就是对洱海生态危机及困境的回应；就是借鉴国内外生态现代化理论破解洱海生态治理面临的问题和挑战。这是对洱海30 多年生态治理认识的深化，是破解洱海生态危机的独特视角。一方面要通过调整洱海保护的相关制度、政策框架，达到对生态现代化建设各个领域的有效管理，实现政府和全社会生态治理能力和治理水平的提升；另一方面就是通过重构、完善洱海生态治理的法律体系和制度体系，达成多个层次、多种形式的多元治理协调机制，并让生态公平、生态民主等理念逐步落实到洱海生态治理实践中，达到治理主体、治理理念、治理方式和公民行为习惯等方面的全面现代化，使绿色理念深深植根于每个公民的心里，使之养成绿色的生产、生活习惯和行为方式，从而实现从“以湖治湖”向“生态之治”转变，从“保护为主”向“防治结合”转变，从“政府为主”向“全民共治”的历史性转变，实现洱海生态治理的现代化转型。

二、洱海生态环境治理的经验及面临的主要挑战

（一）洱海生态环境治理的成效及经验

古往今来，繁衍生长在洱海流域的白族人民，为了生存和发展对洱海进行不断开发和治理，但主要是对洱海水患、入湖河道和出水口进行疏通。中华人民共和国成立后，人民政府逐步将洱海治理与保护提上议事日程。20世纪90年代起，洱海生态治理活动开始上升到制度和规划层面，正式拉开了洱海生态治理的序幕。1989年，云南省人大常委会颁布了《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》（以下简称《条例》）等一系列法律法规，投入了大量资金，通过20 个大项49 个子项目工程对洱海生态系统进行治理修复。1996 年9 月22 日，大理州人民政府发布《关于取消洱海机动渔船动力设施和网箱养鱼的通知》，提出要像保护眼睛一样保护洱海，实施了“双取消”（取消网箱养鱼、取消机动船）、“三退三还”（退塘还湖、退耕还林、退房还湿）和“三禁”（禁磷、禁白、禁牧）等洱海生态环境治理工程。1996 年至1997 年，取消全部网箱养鱼，共计11180 箱；取消全部机动渔船，共计2574 艘。2001 年，对1965.68 米内的滩地实施“三退三还”，共计退出滩地12334.98 亩（其中退还林地7274.52亩；退塘还湖4324.84亩；退房还湿648.36 亩）。同时，关闭、搬迁或治理了云南人造纤维厂、滇西纺织印染厂、大理州水泥厂和大理啤酒厂等一批污染大户，有效控制了工业三废对洱海的污染。2002年，大渔田污水处理厂（一期）投产，日处理污水5.4 万立方，对下关和古城片区的生活污水统一收集处理。随着洱海生态治理步伐不断推进，洱海生态治理各项制度体系、体制和机制日臻完善，洱海生态环境治理取得了初步成效。但是，这一时期的治理主要还是停留在“以湖治湖”的思路上，治理的制度体系不够健全，系统性不强，现代化治理水平不高，未能根本扭转洱海水质恶化的势头。

2015年，习近平总书记视察洱海，洱海保护治理正式进入到治理现代化的全新阶段。大理州、市政府坚决贯彻落实习近平总书记的重要指示，从中华民族的长远利益考虑洱海的永续利用问题，着力补齐生态文明建设短板，加大对洱海生态治理的力度，对流域污染、水资源利用和产业结构进行统筹调整。以开发建设有序、减轻污染和改善生态环境为目标，从2015 年4 月开始，快速启动了“三禁四推”“五项整治”“六大工程”“七大行动”“八大攻坚战”等一系列举措，从工程技术治理入手，全面构建洱海生态治理的制度体系和治理机制，统筹推进山水林田湖草系统治理，严守洱海生态保护红线，像保护眼睛一样保护洱海。同时，通过“三线”划定重新构建洱海建设发展的空间布局，通过“小手拉大手”“洱海保护月”等生态教育活动，让多元共治、生态正义、生态民主等先进治理理念逐步渗透到洱海生态治理实践中，全力推动洱海流域向绿色生产、生活方式转变，许多做法和经验被上级有关部门作为典型向全国推广学习。

1.依法治理是抓手

完备的法律制度是洱海生态治理的抓手。大理州人大常委会大力推进环境立法，不断完善环境保护的法律规范体系。1989年，《条例》正式颁布实施，根据《条例》精神，大理州人大又制定了《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例实施办法》《湿地保护条例》《水资源保护管理条例》等11 个地方性法规；建立起洱海取水许可、年度封湖禁渔和人工放流及渔业生产捕捞许可等制度，形成了较为完善的洱海生态治理制度体系，构建了富有大理特色、系统较为完备的洱海保护法规体系，使洱海生态治理纳入法治轨道，并为洱海生态环境治理现代化提供了法律基础。

2.循法自然是前提

对洱海生态危机规律的科学认识是治理的前提。随着洱海生态治理实践的不断深入，人们对洱海生态治理规律的认识不断提高，逐步凝练和总结出“洱海清，大理兴”“像保护眼睛一样保护洱海”等一系列先进的治理理念，大理州政府循法洱海生态发展的自然规律，统筹谋划洱海与苍山、海东与海西、上游与下游、山水林湖草之间的相互依存关系，彻底跳出“就洱海治洱海”的老思路，用系统的思维方式推进洱海生态治理体系建设。同时，依靠上海交通大学、华中师范大学等科研单位、院所，加大对洱海治理现代化的科学研究，对洱海富营养化机理、蓝藻生长和暴发规律进行科学分析，加大研发和引进水体及自然生态修复的关键技术及应用。

3.科学规划是条件

2017 年12 月，国家发改委批复了《云南省洱海流域水环境综合治理与可持续发展规划》，洱海被纳入第一批流域水环境综合治理和可持续发展试点。由中国环境科学研究院牵头，中科院水生生物研究所、上海交通大学等14家单位编制的《洱海保护治理规划（2018—2035）》颁布；科学编制了《洱海流域空间规划》和餐饮客栈、旅游产业发展等一系列专项规划；积极推进洱海保护治理“三线”划定工作，重新划定了洱海流域水生态保护区、核心区，重新划定洱海生态保护的“红线”，不断优化洱海流域生产、生活空间和生态空间布局，严格整治违章建筑和违规经营。

4.全面控污为目标

从长期监测情况看，导致洱海污染的原因是总氮超标。而导致总氮超标的原因是生产生活污水排放、流域种养殖污染、旅游宾馆排放不合格及湖滨带和湿地遭到破坏等使湖水自净能力下降。2008年以来，大理州通过优化产业结构、控制污染源，建设环湖截污工程，集中处理城乡生活污水和恢复湖滨带湿地等重大工程措施，全力推进截污、治污工程体系建设。2018年6月，环洱海4503公里的排污管网系统实现闭合并正常运行，构建了“从农户到村镇、收集到处理、尾水排放利用、湿地深度净化”的生活污水收集处理体系，完成环湖截污、治污流域全覆盖，流域“两污”基本实现全收集、全处理，污水收集处理率由原来的50%提高到96%，有效控制了洱海的面源污染。

5.行政问责是手段

严格实行目标责任制管理，逐级签订洱海生态治理目标责任书。建立起了州、市（县）、乡（镇）、村和农户（党员）五级责任制；构建起河长、段长、片长、村民和管理员的“五级网格化”管理责任制，将责任制落实到每一个角落，不留盲区死角；推行“党建+洱海保护”的工作模式，发挥党员在洱海保护治理中的战斗堡垒作用，把洱海保护治理工作列为各级领导干部的工作绩效考核目标，以严厉措施保护好白族人民的“母亲湖”。

通过多年不断的实践探索，如今洱海生态治理的理念更加明晰；治理的制度体系和运行机制日趋完善；环洱海排污系统实现闭合；许多洱海湿地得到修复，洱海生态廊道全面建成；产业结构调整取得积极进展；洱海生态治理的现代化水平显著提升，洱海保护治理取得了阶段性成效；洱海从富营养化状态转变为中营养化状态，洱海保护从抢救性治理阶段转入保护性治理和生态修复阶段，实现了历史性转折。洱海水质下滑趋势基本得到遏制，总体稳定保持在Ⅲ类，2020年全湖水质实现7个月Ⅱ类，国控断面水质评价为“优”；“十三五”期间，洱海全湖水质实现32 个月Ⅱ类，未发生规模化蓝藻，圆满完成“十三五”规划的水质目标；洱海水生态系统重建恢复取得积极进展，湖区沉水植被面积恢复到34 平方公里，湖体年均透明度上升到2.14 米，一度消失的“水质风向标”海菜花又重现洱海。总之，初步实现从“保护为主”向“防治结合”“政府主导为主”向“全民共治”“一湖之治”向“生态之治”的战略性转变。

（二）洱海生态治理面临的主要挑战

湖泊治理是世界性的难题，洱海的保护治理取得了一定的经验和成效，但仍然还面临诸多挑战和困难。这些挑战既有发展中的问题，也有自然条件的因素。也正是这些问题，决定了洱海生态治理现代化的过程将是长期且漫长的。

1.生态文明理念有待提高

理念是行动的先导。从宏观看通过多年的努力，生态文明理念逐步在洱海治理中得到落实，“洱海清，大理兴”的口号已家喻户晓；但生态文明理念还没有完全渗透到每一个人的心底，绿色生产、生活方式还没有完全成为每一个人的自觉行为。企业自觉采用节能减排技术的内在动力不足，居民身体力行践行绿色生活方式的意识不够，改变不良生活方式和行为习惯的行动还须努力。如“三禁”活动开展了多年，但使用白色污染的塑料袋等行为屡禁不止，这充分反映出销售者和使用者的环保意识都还欠缺。

2.制度待完善，执行力待加强

《条例》等环境治理法规在洱海生态治理中发挥着积极作用，但由于各种主客观原因，一些法规立法不够科学，立法质量不高。如洱海流域内的各个村寨随意拦截苍山溪水，村民随意将土地租借给外地商人开发酒店客栈，这些都和与洱海生态密切相关的土地资源、水资源从产权到开发、从规划到使用、从使用到管理等方面的制度不健全和执法不严有关。此外，在环境执法领域，有法不依、执法不严的现象仍然存在。如2016 年8 月28日，央视《焦点访谈》报道的“大理市凤仪镇龙王庙箐毁林采石采砂，破坏生态环境”事件就是由于监管缺位、执法不严，瑞泽建材厂等企业在未办理环保等手续的情况下擅自恢复生产所导致的。上述种种现象，究其根本原因就在于生态治理的各种管理制度和法律制度不够完善。

3.多元共治格局尚未形成

长期以来，洱海生态治理工作的基本模式是以政府为主导，社会组织、非政府组织和公众参与。因此，洱海生态治理表现出政府热、民间冷的现象，社会组织、非政府组织和个人参与洱海治理的自觉性不高，生态治理意识不强；全民参与、多元共治的相关制度和平台建设依然滞后；责任明晰、多元共治的格局尚未完全形成；部分区域出现边污染边治理、边治理边染污的现象，严重影响了治理效率。

4.市场的基础性作用有待加强

在洱海生态治理过程中，市场无疑是一个重要机制，但洱海生态治理基本上还处于主要依靠行政手段进行治理，市场在治理中的作用难以充分发挥。究其原因就是洱海治理的市场机制还未健全，未发挥出市场在资源配置中的基础性作用。主要表现在：一些资源性的产品定价过低，存在过度消费的现象，部分企业打着“绿色”产品的噱头“挂羊头卖狗肉”，严重扰乱了市场正常秩序；洱海资源补偿交换机制不健全，节能权、碳排放权、排污权和水权等交易制度还未健全，缺乏通过市场机制调动整个社会绿色发展的动力机制；通过税收、银行优惠贷款等手段鼓励企业开发、创新治理技术，参与治理生态的激励机制还不完善。

5.产业结构调整任务艰巨

工业污染、农村生活和农业面源污染是造成洱海环境污染的主要源头，要堵住这些污染源，最根本的方法是优化和调整产业结构。洱海流域处于西部欠发达地区，经济结构仍然以自然经济、旅游酒店服务和房地产为主。这些年虽然政府已经对产业结构做出调整，但调整还远未结束。一是过分依赖房地产。由于洱海流域经济结构单一，城市化已超过洱海流域水环境的承载能力。据统计数据，从2013 年到2017年，经济开发区、海东地区的建设用地就增加了3倍；2009年到2017年，大理镇镇区扩张了40%，已经远远超过环境承载力的上限。①参见中国环境科学研究院，云南省水利水电勘测设计研究院：《洱海保护治理规划（2018—2035）》，2020年5月，第71页。二是在城镇规划、产业布局中需要进一步统筹。沿湖开发、沿湖布局，许多开发项目以追求经济利益为主，环保基础设施配套不健全；部分建设用地的空间分布不合理，形成了环湖造城的空间格局，大大压缩了湖滨生态空间，使得流域空间开发与洱海保护之间的矛盾加剧。三是洱海流域长期以来以种植大蒜、蔬菜和奶牛养殖为主，过度依赖高农药、高化肥，沿湖旅游客栈过度开发，造成农业面源污染和生活污染严重。四是由于城乡二元结构体制的存在，以往在生态治理中存在重城市轻农村现象。而农村基础设施建设薄弱，对生产、生活废物的处理能力低下，污染治理中存在重点源、轻面源的现象。五是随着农村消费水平的提升，洱海流域农村出现盲目消费、过度消费。盲目攀比现象严重，占用耕地、滩涂乱盖乱建，绿色消费观念还未完全普及。

6.环湖治污体系运营保障困难

截污治污、湿地库塘等一系列环湖工程投入运营后，由于运行的周期较短，受时间和经验的限制，与其相配套的“建管用”一体化的管理运营模式还未形成。再加上整套体系运营下来需要耗费大量的资金，对于ppp 项目，每年需要支付大量的费用来维持项目运行、污水处理、藻水分离处理、垃圾收集处理和湿地租用等，这些费用加起来大概在15.77亿元左右，因此，工程体系稳定运行的保障难度非常大。

三、生态治理现代化视域下洱海生态环境治理的路径

生态兴，则文明兴。要破解洱海生态环境治理面临的挑战和困难，就必须在习近平生态文明建设思想指导下，不断推进洱海生态环境治理的现代化。

（一）严格执法，公正司法

30多年来洱海治理的实践证明：脱离严格执法、公正司法的法治环境，再好的法律也会成为废纸，辛辛苦苦建立起来的法律体系将名存实亡。虽然《条例》等环境法规在洱海生态治理中发挥了重要作用，但严格执法、公正司法仍然是洱海环境治理中的短板，违反《条例》的事件屡屡发生，正所谓“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”习近平总书记引用培根的话指出：“一次不公平的审判，其恶果甚至超过了十次犯罪。”①中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习问答》，北京：学习出版社、人民出版社，2021年，第174页。如果说《条例》是核心的法律体系，实现了洱海治理有法可依，那么，有法必依才是洱海生态治理能力的真正实现。因此，必须下大力气补齐洱海生态治理现代化中执法不严这一短板，实现洱海生态治理从人治到法治的战略转型。

（二）全民参与，多元共治

世界各国的生态治理实践证明，生态可持续发展的根本动力来自全民参与、多元共治。政府作为生态治理的主要政策供给者，应秉承生态文明的理念，通过法制化、市场化的制度保护人民的生态安全和利益，弥补“市场失灵”的不足，彰显法律的权威，发挥监督的主体作用。洱海沿湖企业特别是宾馆、饭店等，要主动调整自己的生产模式和优化产品结构，遵守国家排放标准，采用先进技术，使用节能产品，减少污染和排放，发挥企业的自我监督作用；公众应当掌握生态文明知识，在日常生活中做出有利于生态文明的行为选择；社会组织作为政府和公众之间的黏合剂，要发挥传播生态文明的动员作用，协助政府解决不同主体间的利益冲突，发挥社会监督和舆论监督作用，并在此基础上进一步发挥各主体间相互协同的治理作用。

（三）普及生态文化，增强生态意识

洱海生态治理的根本动力源于全民参与，全民参与的动力则是源于公众生态意识的普遍提高和生态精神的养成，而公众生态意识的形成需要持续的生态教育和激励。在这方面新加坡的经验值得学习。政府应该通过立法，鼓励将环境教育列入学校课程，每年定期举办“清洁绿化周”公益活动；鼓励企业、公众和社会组织（学校、环保团体）参加公益环保活动，鼓励在学校成立环保俱乐部、设立环保大使等；持续开展“爱国卫生七个专项行动”，以及“1助1”“1帮5”“小手拉大手”“洱海保护月”“三清洁”等系列活动。这样能普及生态文化，培养公民的生态文明意识，从而提高全民主动参与生态治理实践的道德自觉，为建设完善的洱海生态治理体系提供文化支撑。

（四）开拓创新，推动治理方式多元化

一是进一步完善洱海生态治理的法律制度体系，并利用多种途径、多种方式宣传《条例》精神，提高各个治理主体自觉遵守《条例》的法治意识，发挥“规则之治”的作用；二是发挥“市场之治”功能，建立健全洱海生态治理的市场体系，发挥经济杠杆在洱海生态治理中的基础性作用；三是积极倡导“文化之治”，充分发挥白族人民热爱自然，与自然和谐相处的优良传统，通过人心教化、润物细无声的方式，把先进的生态理念植根于生态治理体系之中，并内化于人们内心深处，转化为保护洱海生态环境的道德自觉，形成健康消费和爱护生态环境的良好风气；四是注重现代清洁技术在环境保护中的应用，不断提高洱海生态治理的效率和效果，特别是要加快“数字洱海”的平台建设，利用大数据为洱海治理提供技术支撑，发挥“科技之治”的威力。

（五）依托资源优势，走绿色发展之路

大理州最大的优势是生态优势，最核心的生态就是苍山和洱海，最根本的任务是加快发展。保护生态和发展经济两者如何协调一致，怎样能把“绿水青山”转变成“金山银山”，笔者认为：一是要下决心调整和升级洱海流域产业结构，着力打造绿色能源、绿色食品和健康生活目的地“三张牌”，守护好大理的蓝天白云、绿水青山和良田沃土；二是按照“田园城市、美丽乡村、产业融合、城乡一体”的新思路，依据以水定城、以水定人及以水定产方针，合理规划人口、城市和产业发展，重新规划洱海流域的空间布局，转变环湖布局和环湖开发的旧发展模式；三是抓住大理的区位优势和教育资源、医疗资源优势，把大理打造为滇西教育发展和医疗卫生中心，辐射西藏、滇西甚至南亚和东南亚地区；四是抓住滇西旅游大环线建设的机遇，按照“全域整合、全景打造、全业融合”的发展思路，推动洱海核心区向全域旅游转变，把大理打造为全国著名的“健康养生目的地”，努力争当全省旅游的排头兵，把“美丽风景”变成“美丽经济”。

总之，要破解洱海面临的生态问题和危机，必须在治理现代化视域下，持续推进洱海制度体系和治理机制建设，持续推进严格执法、公正司法，让绿色发展、全民参与和多元共治等先进理念落到实处，不断推进洱海生态治理现代化，让大理成为全世界记得住乡愁的地方。