改革开放以来我国学前教育“社区化”政策嬗变研究

薛国瑞 王子祺

(浙江师范大学幼儿师范学院 浙江 杭州 311231)

改革开放以来，我国学前教育事业取得了长足进步。然而，由于“起步晚”“底子薄”等现实因素，我国学前教育事业发展中因供需不平衡引发的“入园难”“入园贵”等社会矛盾，成为社会各界密切关注和亟待解决的重要民生问题。为此，中央和地方各级政府陆续出台相关政策，持续加大财政投入，扩大学前教育资源，并结合人口居住区分布特点和城镇化发展趋势，不断推进学前教育与家庭、社区的有机融合，学前教育“社区化”发展的态势也由此显现。所谓学前教育“社区化”，指的是以强化家庭、社区的学前教育职责和功能为主要手段，以构筑幼儿园为核心、家庭和社区为辅助支撑的学前教育网络体系为主要目的，以便利性、公平性为主要表现形式的学前教育发展过程。从根本上说，学前教育“社区化”是学前教育责任主体的外扩，是学前教育社会化发展过程中，在明确了社区这一责任主体范围之后的进一步推进。作为责任主体的社区，通常情况下，是指若干社会群体或社会组织聚集在某一个空间或领域里，所形成的相互关联的集体，它是社会有机体的重要组成部分。从物理空间上而言，有人口居住在一定范围的地理区域即可称为社区。近年来，随着我国城镇化水平不断提高，城镇小区逐渐成为社区的主要形态。故而，学前教育“社区化”发展也集中体现在城镇小区的政策改革上，通过“加强学校与社区合作”“推进社区教育”“落实小区配套幼儿园”等政策措施的推进，从整体上实现发展学前教育、改善社会民生、为人民谋福祉的政策目标。

近些年来，学界关于教育与社区关系的研究成果[1-6]，主要体现在两个层面：一是从教育事业发展的角度，把社区作为教育事业发展的物理空间，积极开展老年教育或职业教育，研究成果主要集中于讨论这类教育的机制建设、课程改革、教学模式等方面；二是从社会治理的角度，重点讨论社区教育在我国学习型社会建设和社会治理现代化等方面的作用和意义，研究成果主要是强调学习机制与治理机制的相互融合与发展。相比而言，从政策视角梳理学前教育与社区关系演进及趋势的研究成果尚不多见。

基于此，本文借助历史制度主义、多源流理论为主要分析框架，运用政策文本分析和历史比较方法，以1978年12月党的十一届三中全会提出改革开放至今的学前教育政策文本为研究对象，对我国学前教育“社区化”等相关政策嬗变的轨迹、发展特点和趋势，进行系统梳理与分析，以期把握学前教育“社区化”的政策核心，为学前教育“社区化”健康、可持续发展提供理论依据，也为我国学前教育制度层面优化路径的选择和确立提供参考。

一、改革开放以来我国学前教育“社区化”政策的演进

(一)1978—1995年：学前教育“社区化”的孕育萌芽①

1978年以后，随着改革开放和“科教兴国”战略方针的确立和实施，我国进入了社会主义发展的全新阶段。这些都为学前教育事业的发展提供了良好的政治、经济环境。学前教育的地位得到了新的提升，学前教育事业也取得了新的进展。在这一阶段，尽管学前教育“社区化”的概念还未明确确立，但从多项学前教育政策的内容中，已能明显发现学前教育“社区化”的孕育和萌芽。具体来说，这一时期由于学前教育“社区化”领域的理论研究与实践经验不足，相关的政策内容多以概括性、笼统性的表述为主。各级政府在确定学前教育发展目标、拟定基本发展框架的基础上，不断在实践经验中总结与丰富相应条款，期间的政策内容主要包含着以下三大主题。

1.强调合理化布局，注重“便利性”

随着经济水平的提升和社会结构的变革，国家对生产力和社会的发展有了进一步的要求，“生产优先”的价值取向使得人们将目光聚焦到了家庭劳动力上，为了解放家庭劳动力，幼儿园担负了养育幼儿和为家庭服务的双重责任。为此，“便利性”也成为国民对学前教育发展的新要求。一方面，“便利性”可以节省父母接送孩子上下学的时间；另一方面，“就近入学”也减少了家长对孩子路途中安全问题的担忧。“便利性”的要求是学前教育在特定时代背景下所体现出的被动的、无意识的“社区化”发展。各级政府在教育为生产服务的政策导向下，不断强调提高学前教育地位、完善学前教育基本体制，陆续出台了针对学前教育布局和规划问题的政策文本，以满足时代对于学前教育资源“便利性”的基本需求。1979年10月11日，中共中央、国务院颁布《全国托幼工作会议纪要》，针对当时“托幼机构分布很不合理，职工住宅区托儿所、幼儿园很少”的问题，提出了“选择一些市、区对托儿所、幼儿园全面规划，合理布局”的措施，并对分布在居民区的幼儿园“要扶植其巩固、提高，有需要和有条件的地方要适当发展"，以期实现“孩子就近入托，接送方便”的学前教育发展目标[7]1739-1741。同年11月，教育部颁布《城市幼儿园工作条例(试行草案)》，同样明确了“幼儿园的布局力求合理,便于幼儿就近入园”的学前教育发展目标[7]1753-1755。

2.明确了地方政府的管理职责

改革开放以来，市场经济体制的变革为社会经济的发展提供了良机，但其竞争性的机制，也带来了不同地区之间的发展不均衡。为了统筹考虑各地区之间的差异，避免政策制定与落实中可能存在的“一刀切”“齐步走”现象，切实推进“因地制宜”的政策制定与落实，1985年5月27日，中共中央发布《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)，针对学前教育政策的落实，提出了“地方负责、分级管理”的基本原则[8]。1988年8月20日，为了进一步贯彻落实《决定》，《幼儿园管理条例》对地方政府的能动性和职能作出了更为具体的规定，要求地方各级人民政府“应当根据本地区社会经济发展状况,制订幼儿园的发展规划”，以谋求学前教育科学、健康、长远的发展[9]40-43。1995年3月18日，《中华人民共和国教育法》更是明确强调，地方各级人民政府及其有关行政部门要“把学校的基本建设纳入城乡建设规划”，将学前教育的发展、规划与国民生活和城市发展相结合，以适应教育和社会的进一步发展[10]3-11。

3.提出“家庭”“社区”等概念，但以“家园合作”为主

改革开放以来，我国积极开展国际交流，不断学习和借鉴发达国家的学前教育政策制定与实施经验，开始逐渐重视学前教育发展中的“家庭”“社区生活”等概念，针对“家园合作”“社区”教育的政策内容逐渐增多，尤其是孕育萌芽阶段的后期，相关政策更为多元和具体，甚至出现了单独成章的现象。1989年6月，国家教育委员会发布的《幼儿园工作规程(试行)》，作为幼儿园教育法规化建设的重要标志，明确指出“幼儿园应主动与幼儿家庭配合，共同承担教育幼儿的任务”[11]263-272。1992年2月，国务院颁布实行《90年代中国儿童发展规划纲要》，再次强调要求建立学校教育、家庭教育、社区教育相结合的育人机制的发展方向，指出三者相结合对幼儿身心健康发展的重要性[12]118-119。1993年2月，中共中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》，进一步将学前教育落实、推进的参与者由家庭、社区扩展到了社会，确立了“加强社会多方参与”的学前教育发展目标[3]。

总体而言，在孕育萌芽阶段，相关教育政策出台较少、理论研究相对稀缺、实践探索较为贫乏，学前教育“社区化”的发展方向和轨迹尚处于早期探索之中。在该阶段的前期，学前教育的“社区化”偏向于无意识的被动发展状态，生产力、社会发展的要求使得学前教育呈现出“便利性”的发展趋势。在该阶段的后期，学前教育政策增加了“家庭”“社区”等概念，社区等社会构成要素的加入，使得学前教育开始关注幼儿园以外的责任主体，但由于理论知识的薄弱、实践经验的缺失，社区与学前教育的联结仍不够紧密，“社区化”也主要呈现在发展方向和目标中，尚未呈现出明显的“社区化”发展措施和手段。另外，萌芽孕育阶段的学前教育政策多为以政治为主要动力的大纲型、基础型文件。其最显著的特征是在恢复、构建基本秩序和规范的基础上，探索新的发展方向，通过政策的出台和落实，建立学前教育“社区化”发展的基本框架，在适应当前发展需求的基础上，为学前教育“社区化”进一步发展奠基。随着这些政策的落实和城市化进程的不断推进，社区内建设学前教育机构开始成为必然趋势。“社区”的概念也开始进入学前教育政策文本中。

(二)1996—2009年：学前教育“社区化"的初步发展

改革开放最初的几年，我国政府较为注重教育政策的宏观框架，相继颁布了一系列学前教育的政策文件，重新确立了学前教育的地位。随后，各级地方政府纷纷出台学前教育发展目标与规划，新建、改建、扩建学前教育机构，为学前教育的进一步发展，提供制度保障和发展动力。然而，在这一过程中，一些新的问题也开始显现出来，“学前教育布局不合理”“学前教育资源分配不均衡”等，成为了政府着力推进和解决的重点问题。为此，政府对早期学前教育“社区化”孕育萌芽阶段所制定的政策内容中的主题，进行了细化和衍生。

在“合理布局”这一主题上，为推进学前教育在城市规划中的落实，政府将学前教育与城市规划中的重点对象——社区——相结合。在“明确地方职责”这一主题方面，为明确职责、推动落实，政府将部分职能细化、下放至幼儿园、家庭和社区等社会组织，以实现综合利用各方资源，为幼儿创造良好条件的发展目标。在“家庭”“社区”这一主题上，“家庭”概念偏于私人，具有多样性的特点；“社会”概念又过于宽泛，具有笼统性、复杂性的特点；“社区”的概念范围则较为明确，且在公共社会范围内具有一定针对性，便于政府政策在推行和督查方面的落实。因此，政府将政策内容集中在“社区”层面，并在“社区"的规划基础上，思考学前教育发展不均衡的解决策略。

1996年6月，国家教育委员会颁布《幼儿园工作规程》，将1989年《幼儿园工作规程(试行)》中“幼儿园与幼儿家庭”章节改名为“幼儿园、家庭和社区”，“社区”一词进入章节名体现了教育政策对学前教育发展中“社区”的重视，并在“幼儿园、家庭和社区”一章中明确指出“幼儿园应密切同社区的联系与合作”[10]38-40，宣传、科普幼儿教育知识，开展社区文化教育活动，使社区了解、参与、支持幼儿园建设，以期达到资源互助的双赢效果。1997年7月，国家教育委员会发布《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》，提出“幼儿教育发展方向应该是建立以社区为依托的组织形式”[10]226-230。1999年6月，中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》，再次提出“积极发展以社区为依托的幼儿教育”的发展目标，以优化学前教育的资源布局和分配问题[12]98-105。2001年9月，《幼儿园教育指导纲要(试行)》发布，作为学前教育基础性、指导性的政策文件，强调了幼儿园的职责，提出了“幼儿园应与家庭、社区密切合作”，通过社会各方共同努力，为幼儿提供丰富、均衡的学前教育资源，创设美好、健康的成长环境[9]138-146。同年12月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出“大力发展以社区为依托，公办与民办相结合的多种形式的学前教育和儿童早期教育服务”的发展任务，以及加强学校和社区沟通、充分利用社区资源、营造健康的幼儿成长环境的发展方向[14]。

2002年，国家住房和城乡建设部发布《城市居民区规划设计规范》，直接把幼儿园作为小区公共服务设施的应配建项目。这是幼儿园首次被明文规定纳入小区建设规范条例，也正式开启了“建设小区配套幼儿园”的新篇章。2003年1月，教育部与财政部等10个部门联合发布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(国办发〔2003〕13号)(以下简称《意见》)，针对学前教育发展提出了因地制宜、多方协作、共同构建“以社区为基础的幼儿教育服务网络”的发展目标，明确了建设部门、教育部门、民政部门和当地政府等政治实体在小区配套幼儿园规划、管理上的相应职责，力求进一步完善小区配套幼儿园的组织和管理机制[12]92-97。《意见》发布以来，优先试点省市积极响应，及时发布了相关地方政策文件。例如：上海市于2006年出台《上海市学前教育条例》，强调了城市街道办事处在社区学前教育发展中的重要性[15]。浙江省于2008年发布《浙江省人民政府关于进一步加快学前教育发展全面提升学前教育质量的意见》，对小区公建配套幼儿园提出了与小区“同步设计、同步建造、同步验收、同步交付使用”的规划和建设要求，对小区配套幼儿园的落实起到了良好的推动作用[16]。

在这一阶段，学前教育“社区化”的相关政策明显增多，且重视学前教育与社区建设的有机结合。该阶段学前教育“社区化”的意识已初步形成，“社区化”的发展方向也大致确定，但相关政策尚未涉及学前教育“社区化”的具体实施手段，对“社区化”的具体内容方面的阐释也较少，因此该阶段政策对于学前教育“社区化”实际发展的指导意义相对较弱，很难在实践层面得到有效落实。此外，政策发展的主要动力是为了解决社会现实问题。社会发展过程中出现各种各样的问题，复杂的社会问题逐渐汇聚形成一条问题河流[17]51，其中，学前教育发展供求不平衡，“入园难”“入园贵”“布局不合理”等问题，受到了民众的广泛议论和关注，政府意识到民众对学前教育资源强烈而迫切的需求，针对这些热点问题，出台了相应的学前教育政策。以问题解决为主要驱动力的政策，是在社会问题发生且凸显后才出台的，所以相对于社会的发展，具有一定的滞后性。可以发现，在这一阶段，学前教育政策多以问题解决为主要动力的发展型、细化型文件。前期学前教育“社区化”的发展，已为政策的制定储备了一定的政治和实践经验。因此，这一阶段学前教育政策最显著的特征，是根据当前已有“社区化”发展的政策进行一定的细化和扬弃，借鉴已有“社区化”发展经验，将政策内容主要聚焦于“社区”，强调学前教育机构和社区的交流及配合，在一定程度上缓解了资源分配不均、规划布局不合理的发展问题。

(三)2010年至今：学前教育“社区化"的巩固完善

2010年以来，政府更加注重社会发展的公平性，为学前教育的均衡化发展提供基本保障。在物质条件、政策倾向和实践经验三方面的共同作用下，以满足社区居民幼儿教育需求为目的的城市社区幼儿园应运而生，成为我国学前教育“社区化”发展的新阶段。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔2010〕41号)(以下简称“国十条”)相继出台，在“明确政府职责”的基础上，进一步提出“为幼儿和家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务”的发展要求，并针对新建小区和已建小区城镇配套幼儿园的属性、规划和审批等问题进行了具体的政策规定[18]。两项政策对小区配套幼儿园重要性的强调、阶段性目标的制定和督察制度的确立，尤其是对各省(区、市)以县为单位编制实施学前教育“三年行动计划”的明确要求，极大地调动了地方政府对小区配套幼儿园建设的积极性，在《纲要》和“国十条”的基础上纷纷发布相关政策。

2011年9月，国家根据中西部地区与东部地区发展差异的实际情况，相继出台《支持中西部地区利用农村小学增设附属幼儿园实施方案》和《支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园实施方案》，在《纲要》和“国十条”的基础上，提出“科学规划，合理布局”的幼儿园建设原则，进而实现“方便”“就近”的学前教育发展目标[12]182-189。结合浙江省学前教育政策文献进行横向对比，不难发现，相对于东部地区的教育政策，中西部学前教育“社区化”政策的着重点在于补差、补弱，通过补齐短板而推动学前教育整体水平的发展；而东部学前教育“社区化”政策则更关心试验区、示范区的优先发展，利用示范效应拉动、提升整体学前教育水平。地区间学前教育“社区化”发展侧重点和模式的不同，在一定程度上也反映出了学前教育社区化“不搞一刀切”的发展要求，以及政策文本在国家层面上对“因地制宜”“科学规划”的积极落实。2014年，第二个学前教育“三年行动计划”开始。在首个“三年行动计划”实践经验的基础上，教育部、发改委、财政部联合发布《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，明确提出了“调整布局结构,努力实现就近入园、方便入园”的重点任务，确立了加大投入和因地制宜的原则，并针对各省(区、市)“规划、建设、移交、举办以及回收、补建等”问题，提出了相应的解决措施，还制定了“于2015年底前,补足配齐城镇小区幼儿园”的阶段发展目标，促使各地政府进一步规范、落实城镇住宅小区配套幼儿园的建设[19]。

2016年3月，“全面二孩”政策正式落地，学前教育资源面临现有适龄儿童和潜在新增人口之间教育需求的双重压力。小区配套幼儿园的建设、公共学前教育服务体系规划的关注热度持续上涨。国家、省、市纷纷采取行动，出台相关政策文件以保障配套幼儿园、公共教育服务体系的有序发展，为新增人口的教育需求做好政策和物质的准备。2018年11月，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布，在肯定自党的十八大以来我国学前教育事业所取得成就的同时，指出了“入园难”“入园贵”依旧存在的现实问题，并针对性地提出“规范小区配套幼儿园建设使用”，“对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行治理作出部署”的发展要求[20]。2019年，《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》肯定了“城镇小区配套建设幼儿园”对城镇公共服务设施建设、扩大普惠性学前教育资源发展的重要贡献，强调小区配套幼儿园是保障和改善民生的重要举措，进一步提出“城镇小区严格依标配建幼儿园”的发展要求[21]。

结合历史背景和多源流理论进行分析，发现在这一阶段，政府、研究人员等形成了政策制定的共同体，针对学前教育政策在实施过程中存在的政策疏漏、不完善等问题，并基于前期政策发展和实践经验的基础，精准地提出了一系列主张和建议，其中“城镇小区配套幼儿园”的相关建议，经过政府采纳以政策文本的形式展现在大众视野[17]52。这一阶段的政策是建立在弥补过往政策疏漏的基础上提出的，在一定程度上能够确保政策的针对性和前瞻性，但是政策在制定和落实上偏差的客观存在，也难免导致政策在发展过程中存在一定的现实盲区。

可以说，这一阶段是学前教育“社区化”的大发展阶段，学前教育政策多为完善型、措施型文件，教育政策进一步将学前教育与社区有机结合，并在已有文件的基础上进一步明确学前教育“社区化”的具体措施，“社区化”的格局初步建立，有效性、高质量成为这一阶段政策探索的重点。具体而言，“三年行动计划”的实施促进了各级政府对学前教育政策的重视和落实，使得学前教育政策在全国开始普遍推行；“城镇小区配套幼儿园”概念的提出，使得学前教育“社区化”的政策文本不再局限于社会政策、教育政策的某一章节，而是开始以独立且具有自身逻辑体系的政策形式出现。数量多、地方参与度高、针对性强、注重落实是这一阶段学前教育“社区化”十分明显的政策特征。

二、我国学前教育“社区化”政策发展特点与趋势

改革开放四十多年来，我国学前教育“社区化”政策经历了一个从模糊到逐渐清晰、从初步发展到巩固完善的变迁过程。学前教育“社区化”政策内容总体呈现出以下发展特点：由整体发展方向、宏观社会化框架逐渐细化到阶段性具体目标、部门职责和督查落实；政策发布单位由教育部扩展到财政部、发改委等多个部门；政策发布层级由单一的国家级，转变为多元的国家、省、市相结合。根据这一发展特点和我国学前教育“社区化”政策发展轨迹及当前现状，可以发现，我国学前教育“社区化”有可能呈现以下发展趋势。

(一)学前教育“社区化”布局和规模标准的调整

“二孩政策”已经落地多年，“三孩政策”也已经出台，新增人口的影响，必然导致学前教育面临新增人口教育需求的挑战，但2017年以来，学前教育政策的制定并未完全体现出按需调整学前教育布局和规模的内容，依旧延续《城市居民区规划设计规范》的标准。随着二孩、三孩的不断增多及新的人口政策的落地实施，教育供求关系的矛盾日益突出，必然会导致学前教育布局和规模的重新调整。结合我国社会、经济、政策等各因素，对学前教育“社区化”布局和规模标准进行提前布局和及时调整，也将成为近年来学前教育政策必不可少的话题。

(二)城镇小区配套幼儿园产权归属的明确

2002年以来，我国城镇小区配套幼儿园取得了明显的发展，但因产权归属模糊而导致的迟交、移交不到位等现实问题依然存在。调查显示，截至2010年底，我国内地有20个(64.5%)省级地区报道本省小区配套幼儿园在建设与管理过程中出现问题[22]。2019年，教育部召开新闻发布会，基础教育司司长吕玉刚明确指出，全国有1.84万所幼儿园存在规划、建设、移交或普惠不到位等问题[23]。对产权和产权移交规定的模糊，使得部分开发商在移交过程中有空子可钻，导致政府工作和学前教育“社区化”在细节的落实上缺乏科学依据。所以，明确学前教育“社区化”政策中政策术语、专业名词的定义和具体内容，是城镇小区配套幼儿园政策后续发展的重点问题。

(三)城镇小区发展历史遗留问题的解决

由于早期规划建设的不合理，部分老城区的小区周边用地紧张、基础设施不到位、住户大量外迁，对于这类小区，补齐配套小区的必要性有待考究。设施不到位无法保障幼儿园的安全问题，用地紧张使得补建、新建困难，大量的人口外迁和空房闲置更是导致城镇社区学前教育需求的降低，如果按照要求配套小区幼儿园，则不仅会造成学前教育资源的浪费，还会导致土地和财政的流失。城镇小区发展历史遗留问题的解决有待相关政策的规范和明确。

(四)以小区配套幼儿园为基础的儿童友好型社区的构建

城镇小区配套幼儿园是在学前教育发展和社区建设双重影响下，促成的学前教育“社区化”发展新局面。随着社会经济的发展，学前教育不再局限于幼儿园，而扩展至与幼儿生活密切相关的家庭、社区教育；未来社区的建设不再仅仅满足于基础设施的配备，而延伸至满足社区成员身心发展的需求。因此，营造一个有利于儿童身心健康发展的社区环境，构建儿童友好型社区也会是学前教育“社区化”发展的一大方向[24]。

(五)社区参与的主动性、积极性的调动

一方面，学前教育作为社会发展的重要组成部分，具有极强的社会性，尤其是“社区化”，需要幼儿园、家庭、社区等社会组成的多方参与。然而，当前学前教育“社区化”的发展呈现出极强的单向性——政府作为学前教育发展的主导者，幼儿园作为主要的推进者，社区虽是学前教育社会化的重要参与者，但更多地体现为被动配合、缺乏主动性，处于边缘化的状态[25]。另一方面，学前教育“社区化”过程中，幼儿园、家庭、社区和政府部门等多方面的关系和职权，需要进一步地明确和完善，才能够更好地调动各方参与的积极性，加强各方的资源互补交流，减少因交流不畅、关系不明确而导致的职责不明和资源浪费等问题。

三、对当前我国学前教育“社区化”政策发展的启示

虽然我国学前教育“社区化”经过长期实践，取得了一定成果，但在推进过程中，一些政策仍存在部分问题，导致难以落地。因此，本文在梳理学前教育“社区化”发展的政策脉络、特点和趋势的基础上，为进一步推进学前教育“社区化”发展，对当前我国学前教育“社区化”政策发展提出以下建议。

(一)学前教育“社区化”发展需要教育行政部门的主导和多部门的协作

学前教育作为公益性的民生工程，具有很强的社会属性[26]。“社区化”发展是将学前教育与城市规划、土地分配等因素相结合，不仅需要教育行政部门的力量，更需要建设、财政等行政部门的协调合作。在学前教育“社区化”发展的过程中，教育行政部门应积极主动承担引导和沟通的责任，加强与各部门的协调与配合。同时，从中共中央、国务院到地方各级党委和政府，也应该发挥其在学前教育“社区化”发展过程中的统筹调配、把握大局的作用。

(二)短期的、地方性的政策文件应当将发展目标明确化、数字化

当前学前教育“社区化”政策目标多以“调整布局结构，努力实现就近入园、方便入园”“增加小区配套教育资源，补足配齐住宅小区配套幼儿园”等笼统概括的话语作为阶段性发展目标。然而，怎么样的距离才算“就近”？当前阶段要调整、改善多少比例的布局结构？要增加多少小区配套教育资源？配套教育资源包括哪些部分？这些问题在政策文件和相关的政策解读中少有明确的体现。所以，各级地方政府在出台阶段性发展的政策文件时，不同于国家级、纲领性政策文件，需要明确化、数字化的发展目标和有针对性、高效性的政策落实措施。

(三)学前教育“社区化”政策应立足长远发展，实现可持续的发展需求

学前教育的“社区化”发展是一个长期的发展过程。当前，我国学前教育“社区化”政策往往为了缓解现阶段的核心问题，呈现出很强的时效性和随机性特征，忽视了学前教育“社区化”所蕴含的深层政治、经济和教育发展规律，严重影响了学前教育“社区化”的持续性发展，也不利于学前教育政策体系的完善与管理。因此，制定学前教育“社区化”可持续发展政策，不能单纯考虑现实教育需求问题，还应结合新的人口政策、经济状况和城市化进程中的社会治理等因素，从长远上制定符合学前教育“社区化”发展的政策措施。

(四)在完善学前教育“社区化”发展政策制度的同时，建立监督、评价和宣传体系

针对学前教育“社区化”发展过程制定专门的、针对性的政策，细化“社区化”的发展内容、途径和标准是推动学前教育社会化落实的必要手段。但通过行政管理来保障、调控“社区化”发展也是不可或缺的重要方面。教育政策的效力需要通过行政管理来实现和强化，只有教育政策与行政管理双管齐下，才能更为有效地将学前教育“社区化”的发展落到实处[27]。同时，还应构建以社区为核心、以学前教育为内容的宣传体系，加大宣传力度，持续推进学前教育与社区之间的有机融合[3]。

注释：

①本文把学前教育“社区化”的孕育萌芽阶段的时限截止到1995年，原因在于1996年国家教委发布了《幼儿园工作规程》(国家教委令第25号)，针对以往政策落实中的问题进行了调整，因此从1996年开始，我国学前教育“社区化”进入初步发展阶段。