对高校图书馆“超期罚款”管理方式的思考——以安顺学院图书馆为例

贺晓莉

(安顺学院图书馆，贵州 安顺561000)

高校图书馆管理规定中的罚款，主要指违反图书馆规章制度，比如盗窃书刊、丢失书刊、所借图书逾期未还、污损图书等一系列违章行为所带来的经济赔偿或处罚措施。本文所探讨的“超期罚款”，仅指图书借阅中逾期未还造成的处罚。

一直以来，“超期罚款”作为高校图书借阅中的一种管理方式长期普遍存在。早在20世纪初，图书馆就有“过期罚款大洋一分”[1]和“本书借期2周，逾期罚款铜元4枚”[2]的记载，1918年，清华大学图书馆也有“逾期罚款”的规定[3]。1981年《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》[4]和1987年教育部(教委)颁布的《普通高校图书馆规程》[5]中，对于违规或污损、盗窃文献资料者，也提到处以批评教育、赔偿、罚款等不同处理。

图书馆事业发展到今天，各类型图书馆各种管理规定也经历多次修订，但无论是国内还是国外，无论是公共馆还是高校馆，“超期罚款”管理方式仍被绝大多数图书馆所采用，而且作为行之有效的方法，通过文献借阅时间的限定，促使读者按期归还文献，从而保证其他读者能平等、充分有效利用图书馆文献资源。由此看来，“超期罚款”的管理方式，对于维护高校图书馆的借阅秩序，提高图书流通率和使用效果，保障读者平等利用图书馆文献资源等方面具有积极的作用。但是，长期以来，图书馆“超期罚款”执行中，因为缺乏相应的法理支撑，又和相关的法律法规有一定的冲突，因而遭到了太多诟病。

2010年5月国务院会议审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020)中明确提出要完善教育法律法规，大力推进依法治校。尤其是2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要的通知》，对于全面推进依法治校的重要性与紧迫性有了更加深刻的阐述，通知特别强调要加强章程建设，完善学校治理结构，依法办学。高校图书馆作为学校精神文明建设的重要阵地，担负着人才培养的重任，其行为更应符合依法治国总目标的精神，所以我们有必要对于 “超期罚款”的管理方式作一些探讨。

一、高校图书馆“超期罚款”的合理性思考

如前所述，“超期罚款”作为图书馆的一项管理方式规范着图书馆的借阅秩序，也规范着读者的借阅行为。笔者在高校图书馆工作三十多年，本馆馆藏资源不足和读者对文献资源需求之间的矛盾长期存在，多年来，安顺学院图书馆针对“超期罚款”制定、修订过若干次规章制度，试图找到一种行之有效的办法，来解决读者所借文献超期未还导致的“超期罚款”及其引发的馆读矛盾。

众所周知，图书馆 “超期罚款”的执行，其目的就是想通过经济处罚的形式制约读者，让读者借阅的图书加快流通，保证多数读者对图书馆文献信息资源的平等利用，让有限的资源不是长时间被个别读者占用，从而提高图书利用率。所以“超期罚款”在长期的实践中被证明是行之有效的管理手段，具有一定的合理性。

二、高校图书馆“超期罚款”的合法性思考

近几年，围绕图书馆“超期罚款”的法理依据的讨论不绝于耳，其中的主要观点大多围绕图书馆不具有行政处罚权，所以收取超期罚款缺乏法律依据；同时图书馆的各项规章制度都是图书馆单方面订立，更多的只是强调读者违规将受到的处罚，对于因图书馆管理不善，比如图书排架混乱、开放时间不够科学合理、服务方式单一甚至馆舍舒适度不够等原因造成的读者使用图书馆不便等行为未有规定，所以有读者认为图书馆的规章制度有“霸王条款”的意味。

近年来，随着我国法治社会建设的进一步深化，特别是党的十八大以来，为进一步推动《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》实施，切实贯彻《全面推进依法治校实施纲要》，《纲要》要求各级各类学校大力推进依法治校，完善教育法律法规，对于关系师生权益的重要规章制度的制定，要广泛征求校内外利益相关方的意见，不得超越法定权限和教育需要设定义务。

目前，我国仅有《普通高校图书馆规程》作为纲领性的文件规范着各高校图书馆的各项工作，通过比较1987年到2015年《普通高等学校图书馆规程》的三次修订中三个版本关于读者处罚的相关规定，可以看出在超期处罚方式上的微妙变化：

1987年版《普通高等学校图书馆规程》第八条强调要教育读者遵守规章制度，爱护文献资料。对违规者，应视情节轻重，分别给予批评教育、赔偿、罚款以至行政处分等不同处理[6]。

2002年版《普通高等学校图书馆规程》(修订)第二十条要求图书馆应教育读者遵守规章制度，爱护文献资料和图书馆设施。对违规者，按照校纪、法规予以处理[7]。

2015年版的《普通高等学校图书馆规程》第三十三条提出图书馆应引导用户遵守法律法规和公共道德，爱护馆藏文献及设施设备[8]。

通过以上三个版本的《普通高等学校图书馆规程》中对读者盗窃文献、超期占用文献资料或损坏文献资料的处罚方式的对比，可以看出，从1987版的“应视情节轻重，分别给予批评教育、赔偿、罚款以至行政处分等不同处理”到2002版的“按照校纪、法规予以处理”，再到2015版的“引导用户遵守法律法规和公共道德，尊重和保护知识产权，爱护馆藏文献及设施设备”等措辞的变化，我们不难发现，随着法治社会的建立、完善，这一系列不同时期修订的《普通高等学校图书馆规程》中关于图书超期借阅的管理规定也有了明显的变化，不再是“罚款、赔偿”等经济处罚，而是从教育者的角度引导读者遵守法律法规和公共道德，爱护馆藏文献及设施设备，同时更多考虑到行政处罚法的具体规定，删除了“罚款”的内容。

同时，1995年9月1日起施行的《中华人民共和国教育法》第四十三条受教育者的权利中，包含了“使用教育教学设施、设备、图书资料”[9]的权利，教育部2006年公布的《关于进一步规范高等教育收费管理若干问题的通知》规定，高校仅有行政事业性收费、服务性收费及代收学费的权限，所以随意将“超期罚款”纳入图书馆的管理规定中，均与相关法规相悖。目前为止，我国没有哪一部法律授予图书馆行政处罚权，也没有哪一部法规规定读者借阅图书超期属于违法行为，因此，“超期罚款”从法律的角度来说已属于违法行为[9]。

改革开放四十多年来，我国高等学校图书馆事业蓬勃发展，图书馆人艰苦奋斗、顽强拼搏，开拓进取，用智慧和双手书写了高校图书馆发展史上壮丽的篇章，取得了丰硕成果，但我们遗憾的发现，相对于目前高校图书馆大规模的硬件建设投入，图书馆的法律法规建设却相对滞后，已经颁布的规程、条例不尽完善，个别规定甚至与教育法、行政法等法律法规不相适应，导致高校图书馆在依法治馆的过程中面临无法可依，有法难依的局面。

三、“超期罚款”成因分析及处理现状

(一)读者思想上不够重视导致图书超期

很多读者对图书馆各项规章制度置若罔闻，不清楚借阅期限，尤其是刚入学的新生，在图书馆举办的入馆教育培训中不认真听课，对图书馆的规章制度了解不够，导致所借图书出现超期未还。有的学生因为实习或考研考证等超期，一旦超期后，对于每天几毛钱的罚款也不以为然，有些读者对于一些热门畅销或自己专业教参书甚至出现故意不还，长期占用的现象。

(二)图书馆系统故障导致超期

由于图书馆管理系统故障，以及工作人员责任心不够，读者还书时没有认真检查扫描情况，会出现书还了，但系统里还有读者借书信息，造成读者虽然已经归还图书，但因为扫描失误等原因，出现假超期现象等。

(三)处罚标准单一，超期罚款没有上限

据了解，各高校图书馆在制定“超期罚款”金额标准时，因为无据可依，导致标准不一，有高达0.5元/天，有低至0.01元/天，而且不考虑文献类型和读者的具体情况，简单地用一个处罚标准收取罚款。

笔者所在图书馆，在之前的管理规定中，面对读者借阅图书超期时，不管什么样的图书，无论馆藏复本量多少、文献类型如何、流通率高低等，只要借阅超期，一律按每天每册0.2元罚款。同时，因为超期罚款没有上限，每年的毕业生离校手续办理时，都会有学生产生几十甚至上百元的罚款，虽然多数情况是以图书馆减免部分罚款为了结，但如果处理不当，不可避免会引起部分读者的误解，以为收取的罚款归图书馆或工作人员所有，严重的还会引起馆读双方的言语冲突，有的贫困学生还会因为数额较大的超期罚款造成一定的经济负担。同时，流通服务工作人员在处理超期问题时，往往要投入太多的精力和时间对读者各种解释安抚甚至争执，严重影响了图书馆正常工作秩序。

四、思考与对策

近年来，图书“超期罚款”这一管理方式受到越来越多的关注与质疑，大量的专家学者分别从不同角度探讨了读者借阅书刊“超期罚款”的合理性、合法性及实施中带来的困惑等，所以笔者在此不想再从法理的角度赘述图书馆是否具有罚款的主体资格，也不想再去探讨图书馆与读者是否构成《民法典》所约定的合同关系，更不想去理论“逾期占用费”“罚款”“违约金”等文字游戏的区别。本文的目的，只想通过笔者所在图书馆的实际情况，尝试对目前广泛采用的图书馆“超期罚款”管理方式作一些探索，力求完善或取消“超期罚款”这一方式，为读者提供更加有效和人性化的管理，优化图书馆各项服务，从源头上减少图书借阅超期现象的发生。鉴于此，笔者有以下的思考：

(一)通过新生入馆教育、世界读书日、阅读推广活动等引导读者树立文明借阅意识，自觉遵守图书馆规章制度。笔者所在馆在每年的新生入馆教育中，通过丰富多样的活动介绍图书馆藏书情况、服务内容等，让新生了解图书馆各项规章制度，尤其是和他们息息相关的图书借阅管理规定。前台工作人员在读者办理借书手续时口头提醒还书期限，提醒读者如图书不能按期归还可提前办理续借手续。同时还通过阅读推广、读书分享会等活动，倡导读者养成文明借阅的习惯，自觉遵守图书馆规章制度。

(二) 围绕以读者为中心的办馆理念，注重图书馆规章制度中对读者利益的保护，提升服务过程中的人文关怀。每个学期，图书馆工作人员会不定期地通过图书管理系统，查询读者借阅信息，统计读者借阅图书到期情况，及时通过电话、短信、图书馆网页、图书馆微信公众号等形式提醒读者按时归还文献，避免因超期带来的处罚。如有恶意超期的读者，图书馆会向该读者就读的学院通报，建议学院在评优评先时酌情考虑读者的行为，并根据学校相关纪律给予相应处分。

(三)保障图书馆设备设施，增强工作人员责任意识，认真维护图书馆设备及借阅数据，督促流通管理人员及时更换图书破损条码，避免因图书馆系统故障、工作人员操作失误、图书破损导致的条形码模糊不清造成扫描失误，引起借还书信息错误，从而造成超期处罚。同时还可增加图书自助借还设备或配置还书箱，供读者24小时自助还书，让读者在图书馆下班时段或节假日期间可以自助还书。

(四)及时修订或废止不符合法律法规的图书馆规章制度，在图书馆服务中注入人文关怀。多年以来，安顺学院图书馆多次针对学校和本馆的实际情况修订图书馆各项规章制度。为提高纸质图书利用率，配合学校学生管理规定的相关要求，图书馆曾于2017年再次修订图书馆借还书规定，将学生读者借书册数从5册增至10册，教职工读者借书册数从15册增至20册，这一举措在一定程度上方便了读者利用馆藏文献，提高了图书利用率。2021年6月，综合考虑“超期罚款”执行多年的利弊，在调研多个兄弟馆的管理规定后，安顺学院图书馆经馆务会决定，报请学校同意，取消了执行多年的“超期罚款”处罚方式，改为暂停读者借书权限。图书馆还通过电话、短信、微信等各种方式，通知长期超期不还的读者及时到馆办理了还书手续，收回了长期漂流在外的几百册图书，有的图书在读者手里长达十五、六年之久，此举有效提高了图书利用率。

五、完善高校图书馆各项法规，实现依法治馆

综观国内图书馆事业的发展，可以明显看出，公共图书馆的法律法规比高校图书馆的要健全和完善得多。在我国，关于公共图书馆方面的法律法规，除了2017年颁布的《中华人民共和国公共图书馆法》外，各省区公共图书馆先后出台了相关法规，如1996年出台的《上海市公共图书馆管理办法》、2003年出台的《浙江省公共图书馆管理办法》、2020年出台的《贵州省公共图书馆条例》。多年来，我国高校图书馆的立法一直呼声不断，但目前我国高校图书馆仅有《普通高校图书馆规程》作为纲领性的文件，以至于各高校馆在制定本馆的各项规章制度时经常处于无章可循，无法可依的尴尬境地。

经过高校图书馆人多年的努力，我们也欣喜地看到，我国高校图书馆的法治建设通过多年的积极探索，取得了一些进展，对比1987、2002、2015三个版本的《普通高等学校图书馆规程》，我们可以看到近三十年通过三次修订，不管是章节数量的改变还是一些措辞的变化，以及对图书馆功能转变的描述等等方面，都折射出高校图书馆三十多年的建设和发展。但令人遗憾的是，无论是1987年版的《普通高等学校图书馆规程》还是2002版的《普通高等学校图书馆规程》(修订)，直至2015版的再次修订完善，一次次的修订中，涉及一些法律关系的界定还存在或多或少的争议，对于读者权利义务的规定太少，过于粗略。前述的一些公共图书馆法规中在相关章节对法律责任就作了明确规定，比如2018年正式实施的《中华人民共和国公共图书馆法》第五十三条明确规定，对于损坏公共图书馆设备设施，或未按规定及时归还文献造成财产损失的，要依法承担民事责任[10]。2021年1月1日施行的《贵州省公共图书馆条例》第五十一条也规定，读者损毁、丢失文献信息和设施设备的，应当依法赔偿，同时要求读者妥善保管并按期归还所借馆藏文献信息，如有超期，按约定收取违约金；经公共图书馆合理催告后仍不归还的，可以暂停其读者证的使用权限[11]。由此可见，不管是中华人民共和国公共图书馆法还是贵州省公共图书馆条例，对于按期归还图书都有相关规定，如果违反，将承担民事责任甚至缴纳违约金。

目前，高校图书馆一直作为行业工作规程的《普通高校图书馆规程》从条文来看，尽管属于法规范畴，但法律效力较低，缺乏权威性和强制性，而且对于读者违规行为没有明确法律责任，正因如此，“超期罚款”作为高校图书馆长期执行的管理方式之一，它的合理性和合法性一直受到了太多诟病，各馆在执行的过程中也要应对各种质疑。作为图书馆一线工作人员，更要经常面对读者进行各种解释、说明，花费了大量的时间精力，而且效果不佳，容易引起馆读矛盾。

多年来，很多高校图书馆为了不违反相关法律法规，面对借阅超期的读者，只能消极的以取消罚款的方式息事宁人，或者暂停读者借阅权限等方式处罚超期读者。安顺学院图书馆从收取超期罚款到暂停借书权限，表面上看来，对于规章制度是一种改进和完善，对于超期读者有了一定的人文关怀，但对照《中华人民共和国教育法》第四十三条的规定，作为读者的学生享有的权利中包含“参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料”等，读者利用图书馆所有资源属于法定的权利，图书馆对读者借阅权无权变更、限制，所以安顺学院图书馆对超期读者暂停其借阅权限实质依然是对读者违章的一种处罚，同样涉嫌违反国家法律，应予废止或进一步修订完善。

许多高校图书馆，在面对读者借阅书刊超期的处理方式上，经常处于尴尬的境地，一方面，馆藏资源不足的矛盾在各馆长期存在，导致读者所借文献有一定的期限限制；另一方面，因管理规定本身的缺陷，图书馆不能及时有效让读者按时归还所借文献。图书馆馆藏书刊属于学校国有资产的一部分，图书馆作为国有资产的保护者和管理者，对图书等资产的保管和使用负有不可推卸的责任。所以笔者认为，与其花费大量的精力和篇幅来讨论“超期罚款”的合理性、合法性，不如从制度根源着手分析造成“超期罚款”的深层原因，有针对性的改进服务方式，从源头上减少超期的行为，为读者提供高质量服务。

此种情况下，广大高校图书馆同仁迫切希望通过完善高校图书馆各项法律法规，将《普通高校图书馆规程》与《高等教育法》《公共图书馆法》等法规高度融合，详细规范图书馆与读者相互之间的权利和义务，赋予图书馆对于违规读者的惩戒权力，以人为本、合理有效地解决图书馆与读者之间的侵权维权关系，为高校图书馆明确工作目标，提供法律保障，实现真正意义上的依法治馆，使图书馆的规章制度更加具有法定性，使图书馆的相关处罚更具有权威性，同时更好地保护读者的合法权益，使高校图书馆事业走向法制化轨道，构建和谐图书馆，实现依法治馆、依法治校，进而推动依法治国总目标的早日实现。[13]