1910年云南盐斤加价案与清末民主政体建设实践1

崔继来，刘廷傲

（赣南师范大学 历史文化与旅游学院，江西 赣州 341000）

宣统皇帝在位的三年时间（1909-1911）是清朝预备仿行立宪的主要议行时期，也是近代中国民主政体建设中的重要一环，作为专制权力执行机构的军机处发挥了一定的积极作用。同时，民主渐入民心，地方咨议局和中央资政院等代议制民主机构应运而生，资政院与军机处多有交锋，是考察近代中国民主政体建设很好的切入点。学界于此多总体性的研究，难以展现传统君主专制权力与近代民主权力交锋的诸多面相，由此提出个案研究的必要。1910年的云南盐斤加价案便是很好的个案，该案处理过程中地方督抚与咨议局、中央军机处和资政院激烈交锋，其实质是专制制度与民主制度的碰撞。总体来看，学界对盐斤加价问题的研究已经突破财政史、制度史研究的范畴，渐将之置于清末民主政体建设进程中加以考察，如李丽霞的《清末盐斤加价考议》认为财政集权是清末新政的主要内容之一，盐政改革则是清末财政集权的关键一环［1］，对于认识清末新政过程中中央政府、地方督抚、人民大众的利益出发点和矛盾纠纷多有裨益。唐靖的《清末资政院滇籍议员活动述论——以云南盐斤加价案为核心》重点考察滇籍议员在云南盐斤加价案中的活动，指出资政院的一些弊端，但仍给出肯定性的评价。萧一山先生也认为“宣统元年各省咨议局均成立，次年资政院亦召集开院。地方政权之转移，民主政治之建立，实以是为嚆矢也”［2］89。由此，笔者以1910年云南盐斤加价案为个案，考察该案处理过程中地方咨议局与中央资政院等代议制民主机构和作为君主专制权力执行机构的军机处的作为以及它们之间的矛盾纠纷，以此审视清末的民主政体建设实践。

一、失之烟者收于盐：云南盐斤加价案的引发

宣统二年（1910）五月十一日，《申报》刊登一则新闻《泽尚书议除盐务积弊》，谓度支部通电各省：“又闻泽尚书（载泽）以各省盐斤价目参差不一，随时增涨，殊为商民之隐患，拟即通电各省督抚，调查所属各处现在盐斤价目，造册覆报，以备存查。嗣后，无论何时何处，均不得擅行增加，视为定价，然后再筹实行划一之办法”［3］，度支部这样做，是因为该部为缓解国家财政困难，在全国范围内进行盐斤加价，但招致各省督抚的联合抗议，为稳定地方督抚，不得已才颁布此道行政命令，宣布此后各地均不能擅自进行盐斤加价。其实从古至今，盐斤加价并不罕见，清朝的盐斤加价也没有因为度支部此道命令而停止。光绪以前，清朝的盐斤加价一般是每斤一文、二文，但光绪朝的每次加价以每斤二文、四文居多，而且加价频繁，甚至一年数加，光绪二十七年（1901）三次加价，每斤分别加价四文、二文、四文，宣统元年（1909）收上来的银额分别是297，835两、7774两、432，731两，提高盐价成为清廷补救财政的惯用手段［4］388-389。

而且，清廷于光绪三十二年（1906）颁布上谕，在全国范围内开始禁烟［5］，本是朝廷财政收入主要来源的药税大幅减少，这不仅对中央政府财政收入有很大影响，依靠药税维持地方财政收入的地方各省愈发困难，云南省便是如此。自禁烟以来，云南省级财政收入大幅减少。失之烟者收于盐，盐斤加价成为重要的财政收入，正如云贵总督锡良所奏，滇省常年各种内外开支款项，主要即依赖鸦片厘税，现在限期禁烟，停收土药税厘，省政一切开支转而恃乎“盐斤加价以资抵补”，且“所绌尚多”，尚无力承担［6］30-42。宣统元年（1909）正月，李经羲升任云贵总督［7］，宜统二年（1910）八月，主持设立盐政公所，意图整理盐务。李经羲采取“杜绝外私”和“整顿亏额”两种挽救方法，“整顿亏额”之法便是再度加价，“查禁烟以后，马脚低贱，盐价低落，就此酌提弥补，尚觉简易可行。议将腹岸马脚每百斤提加银一两，案经电咨督办盐政大臣会奏，定期（宣统二年）十月初一日开始实行［8］551”。在李经羲看来，增加马脚属于国家行政，因为宪政馆已于宣统元年十月初九日向各省通电：“凡属国家行政，皆由督抚照常奏咨，非议局所能置议，毋庸交局议决，其由局提议之件，应由督抚审查”［9］，盐务属国家行政，朝廷会遣大臣前来办理，此时地方督抚有会办盐务的职责。

此时正是云南咨议局第二次常年会召开期间［8］551，宣统二年九月二十七日，“陡闻盐斤加价，市面异常惶惑，议员等初犹不信，既询盐务公所，始知事果属实”，议员们群起抗议，坚持认为“本省担任义务增加税法，照章本应交局决议请行，乃此案未交议”，遂于九月二十七日“将所闻情形备文呈请行政长官，敬询虚实，并一再面求，仅尤减少一半，任意实行。而盐政公所复张贴告示，诡词掩饰，以愚滇人”［10］。议员们没有办法，认为盐斤再行加价，于国计民生均无裨益，一方面再次呈请李经羲，议员们将等候批示，“倘奉批无效，惟有全体辞职，以待命令”，一方面将详情电告资政院，力陈不能加价的五条理由［10］。云南咨议局再次电告资政院是九月二十八日的事情了［9］，李经羲也电告资政院，陈说滇省盐政败坏，“非酌加内岸马脚，又无以补减价减额之损失［8］552”。咨议局和李经羲的电文先后到了资政院，也就有了后续的纠纷。

二、取消盐斤加价：资政院与军机处的第一次交锋

咨议局和李经羲的电文先后到了资政院后，宣统二年十月初六日，资政院第一次常年会第十四次会议开会时，决定组建十八人的核议各省事件特任股员会，准备审议云南盐斤加价案、广西限制外籍学生案等四项事件［11］153-154。十月初八日，资政院第一次常年会第十五次会议召开，本来是要讨论云南盐斤加价核议案的，议员本意请军机大臣就湘抚案来院答辩，但军机大臣没有来，双方陷入僵局，导致弹劾案发生，议事日表所列之事全部搁下未议［11］155-157。十月十一日，资政院召开第一次常年会第十六次会议，云南盐斤加价案被列为议事日表中第四个议题。在审议云南盐斤加价案之前，资政院已经复议了湖南发行公债、广西禁烟期限等几起地方督抚与地方咨议局的纠纷事件。因而，在资政院议员们看来，云南盐斤加价案与此前的那些纠纷案性质大体相同，均为封疆大吏们有意无意地侵越咨议局这一新生民意机构的权限所致［2］84。议员郑际平提出：“这个加价并不是通国的事，是云贵总督加起来的，这个事体既是关系云南一省，故咨议局应有议决之权，审查之结果是多数认为云贵总督应当提出议案，交咨议局议决”［11］184。滇籍议员顾视高指出：“云南此刻滇越铁路已达省城，若果不敢缉边私，而反加内地盐价，恐将来不但边盐充斥腹地，恐洋盐亦将充斥于滇省腹地矣。况减边价尚妨国课，增腹地之价则重民负担，于国计民生似均无裨益”［11］185。经过讨论，多数议员认为云南盐斤加价案为云贵总督李经羲“违法侵权”，由此可见资政院维护地方咨议局权限之决心。

经过审查，特任股员会认定云南总督侵权，理由是盐税虽为国家税，但云贵总督增加的是马脚，便不属于国家行政范围，应当交由云南咨议局议决。特任股员会将此结果上报资政院，议员们就此结果展开激烈讨论，使得原本较为“简单”的事情，变得复杂起来。但无论是资政院的议员们还是特任股员会，大体上都较为认同云贵总督进行盐价加价这一行为系侵权违法，只是云贵总督的“侵权”行为究竟是侵犯了何者的权限——是侵犯了云南咨议局的权限，还是度支部或是督办盐政处的权限？议员文龢指出，“无论属于行政对于盐政处，属于地方行政对于咨议局，侵权违法，二者必居其一［11］185”。而且，云贵总督李经羲在云南咨议局对盐价加价提出抗议之后，又下令把加价后的价格降低，这种朝令夕改的做法既不利于树立地方政府权威，也不利于维护地方政治环境和统治秩序的稳定，是一种不成熟、不负责任的行为。滇籍议员顾视高提出建议，请旨饬云贵总督，要求他在将议案提交局议之前，即行取消加价命令［11］186。

十月十四日召开资政院第一次常年会第十七次会议，首项议程便是再审云南盐斤加价案。出乎意料的是，特任股员会代表陈懋鼎向资政院提交的审查结果与此前第十六次会议的结果大相径庭：“此案确系按照《院章》应行核议事件，当未核议之先，该督不交局议之理由既能成立，即不是有意侵夺咨议局权限，即不是违犯法律”［11］194，认定云贵总督没有侵权，也没有违反法律，但云贵总督增加马脚之事确实属云南咨议局议决范围之内，提交大会进行表决，得到多数议员通过。十月十九日，资政院总裁溥伦、副总裁沈家本将表决结果上奏，“本股员会一再讨论，多数议决应照章具奏，请旨饬下，照章提出议案，交咨议局议决公布，其未经议决公布以前，所有提加马脚银两办法应即行停止施行，以符定章而免争议等请具书报告前来。复经臣院开会核议，多数议员意见相同，当场议决，相应遵章具奏，请旨裁夺①”。在资政院的支持下，清廷终于在宣统二年十月二十四日颁布上谕：“资政院奏复议云南盐斤加价一案请旨裁夺一折，著依议”［12］419，取消云南境内的所有马脚。

三、引申出来的民主政体建设议题：资政院敦促设置责任内阁

就在溥伦、沈家本上前揭奏疏的当日，朝廷颁布上谕：“资政院奏复议云南盐斤加价一案请旨裁夺一折，著督办盐政大臣察核具奏”［12］413，将云南盐斤案交盐政大臣处理，这应该是对溥伦奏折的批复意见。此上谕一经颁布，无疑是将资政院对于此案的决定予以废除，对资政院来说乃是当头棒喝，致使议员们群情激愤。资政院认为该案已经过资政院的讨论，理当实行，清廷却颁布上谕予以否决，命盐政大臣来处理这宗案件，严重侵犯了资政院的权限。但资政院实力不足且碍于军机大臣副署制度，不敢质问摄政王载沣，只能转而弹劾军机大臣。并且军机大臣副署制本身的缺失，也为资政院和军机处之间矛盾的多次爆发埋下了隐患。

军机大臣副署制始于光绪三十四年（1908）十月。该月，光绪皇帝和慈禧太后相继离世，载沣得以摄政王的身份开始执政。但慈禧太后突然离世，没来得及帮助载沣组建亲信集团，因此打压异己，培植亲信，巩固统治地位成为摆在载沣面前的重要任务，军机大臣副署制应运而生。该制度要求在谕旨前一行钤摄政王印，在“钦此”二字后一行书“军机大臣署名”六字，然后再书军机大臣的名字，“凡有谕旨，均请摄政王钤章，由军机大臣署名，然后遵奉施行。至摄政王如有面奉之懿旨，一并由王钤章，由军机大臣署名［13］”。军机大臣参与副署被当时的舆论看作是清廷走向宪政的标志，因为在立宪国家中国务大臣有副署权。

但军机大臣副署制与西方立宪国家的副署制有本质上的区别。按西方立宪体制，国务大臣副署后需要承担相应的责任，并要接受议会的质询。用于当时的中国也就是清朝，是议会（资政院）先通过决议，然后交由政府（军机处）执行，政府（军机处）需要接受议会（资政院）的监督。但军机处自雍正年间创设以来一直是中枢决策机构和皇帝的秘书机构，而非行政机构，真正的行政机关是皇帝（当时实际是由摄政王代皇帝施政）及听命于皇权的各部院衙门，军机大臣副署制空有其名，无有其实。西方民主立宪国家的宪法又规定议员不能直接质询君主，议员们只能转而质询军机大臣，如此，议会想要撼动最高权力不可谓不难。对军机大臣来说，他们一边需要听命于君主（摄政王），一边还要接受资政院议员们的质询，处境十分难堪，如当时的《大公报》报道：“内廷人云，此次大员之更调，悉由摄政王所主持，除载尚书之入枢垣曾经密议外，余如廷杰之补法部，葛宝华之补礼部，溥良之外放，事前枢臣暂毫无消息，比至交谕署名时始知，风闻某两枢臣均有不甚满意之处”②，便反映出部分清廷官员对于职位变动的不满。

资政院中对此事反应最为激烈的是民选议员，其中易宗夔、雷奋、罗杰三人最具代表性，号称“资政院三杰”。宣统二年（1910）十月二十一日资政院第一次常年会第二十次会议上，议员易宗夔在资政院发表精彩演讲，不仅详细阐释了军机处与资政院的关系，并质疑军机大臣：“既是军机大臣拟旨，军机大臣副署，则军机大臣有应负之责任。军机大臣岂不知道这个机关是独立的么？既然知道为独立的机关，就不能将立法机关所议决的案子叫行政衙门去察核。可见军机大臣是侵资政院的权，违资政院的法了。我们应当遵照《院章》二十一条，就要上奏，况且民政部如果察核具奏，督办盐政处如果察核具奏，本院亦应该质问他，因为他亦是侵权违法。所以本议员倡议，对此事应该照《院章》二十一条上奏，弹劾军机大臣为是”［11］242。因此，资政院中的民选议员们决意弹劾军机处，哪怕资政院因此解散，也在所不惜。直至弹劾案表决之时，到会议员134人，起立赞成者112人，因赞成人数超过了总人数的三分之二，符合规定，资政院宣布此项弹劾案成立。最终由赵炳麟、籍忠寅等六位议员起草弹劾军机大臣奏稿［11］254。这次弹劾收到了成效，宣统二年十月二十四日，清廷颁布上谕：“资政院奏复议云南盐斤加价一案请旨裁夺一折，著依议”［12］419，同意资政院之前对云南盐斤加价案的决定并依议执行，不再交由盐政大臣办理。实际上，李经羲并没有执行朝廷的决议，十一月十四日资政院第一次常年会第二十六次会议上，议员张之霖提出：“云南盐斤加价一案已经决议奏明，奉旨依议。照例云贵总督就要取消前案，而该督如今还是照前办法，置若罔闻。现在云南咨议局已电陈本院，请议长命秘书官报告”［11］366。

云南盐斤加价案也由此次弹劾军机大臣进一步发酵、转向，引发资政院敦促朝廷设置责任内阁这一民主政体建设议题。在十月二十一日资政院第一次常年会第二十次会议上，议员籍忠寅已提出，“对于两个核议案的结果，大家都是统一要弹劾军机大臣，是毫无异议的”，“我所以要弹劾，不是纯乎消极的主义，是积极的主义；也并不是破坏的主义，是建设的主义”，“这回上奏次序，第一是军机大臣既不能尽责任，就请皇上赶紧设立责任内阁，务要在会期之中成立才好，可以就十天、二十天的功夫，把这个责任内阁即行成立。至成立之前，其所负责的就是军机大臣，将这个负责的人声明出来，以后的事无从推委了。现在军机大臣所负的责任，就是将来内阁的责任，就请明降谕旨，明确军机大臣所负的责任，这是建设主义。为什么事要上封奏，就是要保全资政院的资格起见，并不是与政府闹意见，与军机大臣闹意见。因为资政院是一个独立立法的机关，所议决的事不能算数，还要交到行政衙门查核具奏，是资政院决议的事毫无一点效力，又何必要设资政院？”［11］246十月二十四日第二十一次会议上，多数决议认为军机大臣不负责任，是因为军机处不是内阁，以邵羲、籍忠寅等六位议员为起草组成员，以速设责任内阁为主旨重新起草奏疏［11］258，271。

史料阙如，其后的诸多细节，虽难以全部理清，但资政院与军机大臣的关系持续紧张。十一月十五日，资政院上奏疏弹劾军机大臣，军机大臣也于同日上奏辞职［11］386，十一月十七日，清廷接连颁布两道上谕，一道大力挽留奕劻、那桐、徐世昌等人，不准其开去军机大臣的职务，另一道斥责资政院有越权之嫌，“设官制禄及黜陟百司之权为朝廷大权，载在先朝钦定宪法大纲，是军机大臣负责任与不负责任暨设立责任内阁事宜，朝廷自有权衡，非该院（资政院）总裁等所得擅预，所请著无庸议［12］475-476”。议员们对两道上谕的反应很激烈，十一月十八日第二十七次会议上，议员邵羲一针见血地指出，“昨日奉了这两道硃谕以后，本员便由此推出一种现象出来。从前所谓预备立宪，到底是真立宪还是假立宪，都不晓得。但是自从开会以来，政府与人民利害关系相近，而真立宪、假立宪的现象乃渐渐看得出来。我们资政院虽不能同国会一样，然国会的精神也不过如此而已。若照现在政府的情形看起来，就是宣统五年开国会也是无用的［11］387”，议员罗杰提出要弹劾领班军机大臣奕劻［11］389。十一月二十日第二十八次会议上，通过了明定军机大臣责任的具奏方案［11］411-412。十一月二十三日第二十九号会议上，通过了速设责任内阁奏稿［11］425。但这份奏稿本意于十一月二十四日上奏［11］441，清廷便于十一月二十四日颁布了立定内阁官制的上谕，“前经降旨，敕令宪政编查馆修正筹备清单，著即迅速拟订，并将内阁官制一并详慎纂拟具奏，侯朕披览详酌［12］490”。

此上谕一经颁布，议员们激烈争吵并分成了两派。部分议员认为他们弹劾军机大臣的目的就是为了迫使清廷加快设立责任内阁，目的已然达到，就应当适可而止，如议员方还说：“这个折子可以不必上了，本院的目的在责任内阁，现在朝廷已经允许责任内阁，这个折子再上去，于事实上有些不合了”［11］441-442。另一些议员认为清廷是迫于形势加速设立责任内阁的，不能因此停止对军机大臣的弹劾，如议员易宗夔提出：“这个折子是两端，一端是弹劾军机大臣，一端是责任内阁。此次折子虽没有上去，而厘定内阁官制上谕就出来了。但是我们对于弹劾军机大臣的问题还是没有取销，怎么呢？因为现在责任内阁要成立了，还是他们军机大臣主持的，就是将组织内阁，也是不成为内阁的，所以还要弹劾”［11］442。十一月二十七日第三十一次会议，议员李素再次提请弹劾军机大臣［11］468，十一月二十九日第三十三次会议，资政院会议通过了弹劾军机大臣的奏稿［11］514。

但该奏疏被留中，又有刘廷琛弹劾资政院一事，十二月初三日第三十四号会议上因之有新动议，如易宗夔提出来，“现在我们弹劾军机大臣的折子留中不发，又是无效的事体。因为资政院三个月会期，现在即将闭会，就是再上一个折子亦是枉然”，主张“上个折子说明资政院的性质与地位，并且说明别的机关不能弹劾资政院”［11］524。该建议得到罗杰、江辛等议员的认可，遂定由陈懋鼎、汪荣宝、易宗夔等六人起草奏稿［11］525。十二月十一日，资政院第一次常年会第四十二次会议召开，这也是闭幕式了［11］716。说明资政院性质与地位的奏疏，想必是泥牛入海，最终随着清王朝的覆灭无果而终了。

四、结 语

云南盐斤加价案中云贵总督李经羲与云南咨议局、中央资政院与军机处的论争，是近代中国的一次民主政体建设实践。云南咨议局要求决议盐斤加价是以保障民主权力的法律法规为依据的，因为光绪三十三年（1907）九月十三日颁布的《宪政编查馆会奏各省咨议局章程及案语并选举章程折并章程》第六章“职任权限”第二十一条明确规定，咨议局有决议本省“应兴应革事件”“岁出入预算事件”“岁出入决算事件”“税法及公债事件”“担任义务之增加事件”等权力［14］88。在此案中，双方各执一词，纠纷无法调节，上报朝廷，引发资政院与军机处的多次争论。资政院随即展开讨论，但讨论的内容业已超出盐斤加价案本身，还触及到设立责任内阁等关乎民主进程的大问题。云南咨议局、资政院均利用法律为武器捍卫民主建设，促成民主建设，这已不是单纯的在传统法律框架下就事论事的讨论，而是案件在此框架之下，讨论范围却扩大至国家民主建设的层面。这不仅体现出了资政院对于代议制民主机构权力的坚决捍卫，还体现出资政院作为当时国家的最高民主发声平台的先进性和果决性。并且，军机处在此案的处理上多有让步，如第一次交锋后，同意资政院之前对云南盐斤加价案的决定并依议执行，不再交由盐政大臣办理；第二次交锋后颁布上谕，命宪政编查馆加快推进编制内阁官制的工作。不得不说，这是具有进步意义的。

但云南盐斤加价案反映出清末中国民主政体建设过程的多面性、曲折性，专制权力与民主权力都有强硬性和妥协性的一面。军机处扮演着重要角色，它宣布预备立宪，实行君主立宪制，推动官制改革，为近代民主提供了发声平台，是民主进程的重要一环。但军机处毕竟是专制权力的代言机构，在组建责任内阁时竟组成了“皇族内阁”，加剧了社会矛盾、阶级矛盾，加速了清朝的灭亡。对资政院议员而言，他们极力要求民主、促成民主，却又难免有违法行为，如违反《资政院院章》中“复议事件关涉某省者，该省咨议局所选出之议员不得与议”的规定［2］89，因为滇籍顾视高参与了相关讨论。在清廷颁布上谕命宪政编查馆加快推进编制内阁官制后，部分议员认为他们弹劾军机大臣的目的就是为了迫使清廷加快设立责任内阁，目的达到就应当适可而止，则是其妥协性的表现。但就近代中国民主政体建设的整体进程来看，资政院与军机处就盐斤加价等相关议题的讨论是难能可贵的民主政体建设实践，资政院拥有一定的话语权并能和诸多国民一起迫使军机处做出让步，是近代中国民主政体建设中的重要事件，具有一定的历史意义。

注释：

①参见溥伦《奏为核议云南盐斤加价一案决议请旨裁夺事》，宣统二年十月十九日，中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折，档号：03-7510-017。

②参见《大公报》宣统元年八月廿八日，转引自郑伦班《军机处与清末中枢机构改革初探》，硕士学位论文，北京师范大学，2008年，第30页。