未来社区居家养老服务发展路径探讨

汪聪聪

（杭州国际城市学研究中心（浙江省城市治理研究中心））

1 引言

老年人口的增长是世界范围内不可逆转的趋势。19世纪中叶以来，法国、瑞典、英国、德国、美国、加拿大、日本等发达国家相继步入老龄化社会[1]。随着人口出生率的不断下降和预期寿命的提高，老龄化形势日益严峻。2000年11月，第5次人口普查结果显示，我国60岁及以上人口为1.3亿人，占总人口的10.2%①；2010年11月，第6次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%②；2015年底，我国60岁以上人口2.22亿人，占总人口的比重为16.15%③；2021年5月，据第七次全国人口普查，我国总人口为14.11178亿人，60岁以上人口已达2.6亿，占总人口的18.70%（见图1）。其中，65岁及以上人口为19064万人，占13.50%④（见表1）。根据联合国的新标准，65岁以上人口占总人口的比例超过7%的地区就属于老龄化社会。当这一比例超过14%时，就被认为是深度老龄化。目前，中国已不是一个简单的老龄化国家，而是逐渐走向深度老龄化的国家。如何改善老年人的生活条件，实现老有所用、老有所养是国家亟待解决的问题。

图1 2000年～2020年60岁以上人口占比

表1 2020年全国人口年龄构成

国内外有关社区养老模式的研究主要涉及社区养老政策、社区老年群体身心健康、社区养老服务评价体系以及社区适老性空间营造四个方面[2]。1954年，“社区照顾”一词首次被精神疾病与缺陷者皇家委员会提出。1979年，社区照料政策开始从地方政府的社会服务职能转变为“混合经济照料”模式[3]。2010年，英国颁布《公平与卓越：解放NHS》白皮书，正式实施医疗与护理相结合的改革计划。目前，国外社区养老服务已成体系且形成有效法律保障支撑。国内社区养老的相关研究起步较晚，2000年，中国政府在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中首次使用居家养老概念。仵亦畅、成虎等从供给模式和支持体系两个方面构建了社区居家养老服务体系，为构建和完善社区居家养老服务体系提供了思路[4]。李春凯、江山等基于2012年中国纵向老龄化社会调查数据，考察了社会参与和社会支持对老年群体心理健康的影响，研究发现，社会参与对老年人生活满意度和抑郁程度影响较高，而社会支持对老年人的生活满意度贡献不大[5]。毛华松、宋尧佳等通过调查老年人日常行为路径、社会网络特征和文化记忆感知，发现社区服务体系分离、社会网络分化和集体记忆缺失等问题，从而提出相应的适老性景观改造策略[6]。浙江省当前正在大力谋划未来社区建设，社区居家养老是老旧小区改造的刚性任务，也是未来社区建设的必选场景。研究从城市老龄化问题着手，探讨了社区居家养老这一新型养老模式，通过厘清相关概念，剖析我国发展社区居家养老所面临的主要挑战，总结相应对策，以期为相关规划设计工作提供参考，促进未来社区健康可持续发展。

2 相关概念界定

2.1 养老服务

养老服务即为老年群体提供必要生活服务，以满足老年人物质和精神基本需求，使老年人老有所享、老有所乐。

当前，我国旨在构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系。其中，居家养老和社区养老被划分为两种类型，但现实中两者是交融嵌套的，发展成为一种新型的社区居家养老。近年来，我国对社区居家养老重视程度不断提高，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确将其写入文件，社区居家养老服务体系正逐步推动，将成为未来国内社会养老的主要方向。

2.2 社区居家养老

我国社区综合养老服务体系是吸取了西方发达国家社区照顾养老服务经验，立足于我国社会养老需求而提出的养老服务模式，即在居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的制度体系支撑下，以满足老年人的多样化需求的养老服务模式。

3 社区居家养老服务存在的问题

3.1 供需不平衡

目前，我国养老服务业面临服务供给与需求不平衡问题，呈现“一床难求”和床位控制现象并存的结构性矛盾。具体而言，公建民营养老院、公办养老院服务设施总量不足导致床位供不应求，而在一些私立机构，特别是那些位于偏远地区收费较高的机构，床位空置率相对较高。造成这种供需失衡矛盾的主要原因包括规划层面、社会经济层面等，具体而言：①缺乏统筹规划，同时也未能充分考虑老年人数量、养老服务需求和发展趋势等，造成了供给侧与需求侧间不能有效衔接，导致护理床位总量供应不足。②由于缺乏土地和建设程序，一些养老机构无法获取消防验收和许可证登记，在一定程度上影响了入住率。③受传统文化、生活习惯和消费观念的影响，加之我国老年人的收入水平普遍较低，也制约了老年人购买养老服务的积极性和能力。

3.2 医养结合不深入

医养结合是社区居家养老服务高质量发展的重要内容，而我国现状医养结合层次较低，主要是依靠就近社区卫生院的医生上门就诊，而对于情况相对复杂的仍需前往医院检查，或是给老年人建立了健康档案，但配套的医疗保健体系落后，使得医养结合仅限于康复评估，难以满足老年人群体对日常医疗、急性疾病抢救、健康营养管理等多方面需求，而造成了医养结合不够深入。

3.3 专业人才短缺

随着医养结合成为养老领域的共识，全科医生、心理咨询师、营养师、康复师等专业技术人才的短缺将成为突出问题。然而，当前我国养老服务行业职业晋升渠道的规范化和体系化欠缺，不利于行业内专业人才的职业追求，对养老护理等相关专业毕业生的吸引力较低，进而造成养老服务人才供给不足的矛盾日益突出。同时，随着人们对健康的关注度提高，对医疗护理、心理咨询等服务的需求更大，更为凸显了人才短缺问题。

3.4 服务经费有限

社会养老的发展离不开资金支撑，我国居家和社区养老经费通常由政府部门筹措，而由于社区自我造血功能不足，服务经费有限，使得养老服务活动开展和设施建设经费不足。同时，政府主体层面也存在部分地区的养老服务补贴制度空缺，对养老机构的建设和运营补贴标准过低，而难以吸引社会资本的介入，以及缺乏对养老服务体系的金融建设和支持力度，民营养老机构融资渠道门槛较高，养老金融创新能力欠缺，产品研发滞后。

4 未来社区居家养老良性发展的建议

4.1 给与优惠政策和配套措施扶持

2019年《政府工作报告》强调，要“大力发展社区养老服务业”，对提供社区日间照料、康复护理等服务的机构提供一定税费优惠、资金支持。除此之外，还应在以下几个方面给予重点支持：①实施养老服务用地优惠政策。国土资源部门每年安排一定数量的土地指标以满足养老机构建设用地需求。②制定行业监管和评价制度。对服务机构、服务内容、服务质量和服务人员等展开全过程监督。③形成社区居家养老服务管理体系。将社区居家养老发展为基本养老模式，完善相应的管理制度。

4.2 加快推进医养结合

“医养结合”是养老服务业发展的一大机遇，可以有效弥补医疗机构和养老机构资源供给不足的问题。

1）构建以社区为主体的综合平台，整合医疗和养老资源

通过平台，为高龄老人建立健康档案，定期更新老年人身体状况，将上门巡诊、日常体检，家庭病床、康复指导等基本医疗服务延伸到社区内，为存在困难的老人提供针对性健康服务。

2）扩大医保范围，建立长期医疗护理保险制度

将失能老人医疗护理费用纳入医保，缓解家庭经济负担，进一步优化医疗养老资源配置，从而促进“医养结合”模式的可持续发展。

4.3 加强社区居家养老服务人才队伍建设

构建并完善养老服务人才培养体系，全面提升养老服务队伍的整体素质。由符合条件的高等院校和社会培训机构为专职从事养老护理服务工作人员开展职业技能培训，着重强化职业技能和护理水平。同时，将养老服务人员加入到职业技能等级认定相关补贴政策中，增强养老护理员的职业吸引力，调动服务人员的积极性，进而切实提高养老机构专业服务质量。

4.4 构建多元化融资渠道

充分汇集政府、企业、社会团体和家庭等四方力量，构建并完善多元化投融资机制，拓宽社区居家养老服务投融资渠道，提高融资能力。首先应增加财政支出。政府是家庭和社区养老服务投资的主体，在现有预算项目基础上，进一步加大经费投入，形成长效增长机制。同时，倡导社会力量加入社区居家养老服务中来，鼓励慈善机构设立养老基金，通过完善捐赠措施，吸引企业和社会团体参与养老服务。