黄河流域县域高质量发展建议

杨文学

《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确了具体政策指引落实到“相关县级行政区”，对于新时期黄河流域县域高质量发展意义重大。黄河流域涉及县域众多，通过对黄河干流流经县域研究发现，黄河流域县域高质量发展面临发展不平衡不充分问题突出，集中表现为各省区县域经济发展水平差距较大，县域与城区发展水平存在明显差距，县域之间发展不平衡问题突出，且发展的动能也存在巨大差异。推动黄河流域高质量发展基础在县域、关键也在县域，需要国家、省区、县域共同发力，从全局统筹、区域统领、细化落实等多维度推动国家战略的贯彻实施。

黄河是中华民族的母亲河，孕育了古老而伟大的中华文明，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。2021年10月8日中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，涉及黄河干支流流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区相关县级行政区，国土面积约130万平方公里，2019年末总人口约1.6亿。黄河流域生态保护和高质量发展成为黄河流域县域的重大议题，推动黄河流域县域高质量发展对国家战略部署意义重大。

黄河干流流经县级行政區包括1个示范区（新乡市平原城乡一体化示范区）、5个旗、6个自治县、13个县级市、34个区、76个县，县级行政区总数135个。其中，以县市旗为主的县域数量为100个，城区数量为35个。县域是黄河流域高质量发展的重要支撑单元，是落实国家黄河流域生态保护和高质量发展战略的抓手。

赛迪顾问通过对黄河干流流经100个县域研究，发现涉及国家东中西部、黄河上中下游9省区的县域高质量发展带正在加快形成。黄河干流上中下游县域数量分别达到了35个、44个、21个，县域数量最多的河南省和山西省均有18个，最少的四川省有2个。县域国土面积达到292486.0平方公里，户籍人口达到了3780.4万人，以3%国土面积、2.7%户籍人口，创造了全国2%的GDP。研究发现，当前黄河流域县域高质量发展面临四大问题需要破解。

体现在县域在东中西部空间尺度下的发展不平衡。中东部省区GDP总量较大，单位面积产出效率领先优势明显;西部省区GDP总量小，单位面积产出效率较低。河南省是名副其实的黄河流域县域高质量发展核心区，以6.9%的国土面积，贡献了36%的GDP（6983.3亿元）。山东省县域经济是黄河流域高质量发展的重要支撑，以5.1%的国土面积，贡献了19.2%的GDP（3713.3亿元）。中西部的山西省、陕西省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、甘肃省、四川省、青海省县域经济相对薄弱，是黄河流域高质量发展的潜力区，GDP占区域县域比分别为8.5%（1641.2亿元）、15.9%（3076.5亿元）、9.9%（1919.4亿元）、6.3%（1222.7亿元）、2.3%（442.2亿元）、0.2%（42.5亿元）、1.7%（333.8亿元），国土面积占区域县域比分别为9.3%、10.1%、13.0%、5.4%、9.1%、7.0%、34.1%。在黄河流域高质量发展的战略背景下，加快推进东中西部全域高质量发展势在必行，而中西部县域是制约高质量发展的短板。

图1 2019年黄河干流流经省区县域主要经济指标对比。数据来源：2020年中国县域统计年鉴

主要体现在县域与城市发展水平的差距。100个县域2019年共完成GDP19375.0亿元，35个城区共完成GDP14508.2亿元，城区平均GDP（414.5亿元）达到了县域（193.8亿元）的2.1倍。此外，从人均GDP（户籍人口）看，城区（8.5万元）也是县域（5.1万元）的1.7倍。城区依托现代产业体系、便捷城市基础设施配套、良好的区位交通，对高端人才、新兴产业、前沿技术等高端生产要素的吸引力往往强于县域，发展势能、产出效率明显强于县域，更利于打造区域经济发展的重要增长极。而产业基础、基础设施配套、区域交通体系等往往也是制约县域经济发展壮大的重要因素。

黄河干流流经县域发展不平衡问题突出，部分县域GDP已经接近或是突破千亿元，而仍有为数不少的县域GDP不到10亿元。县域GDP体现了其所处的发展阶段。2019年GDP超过700亿元的3个县市发展领先优势明显，GDP在500亿元—700亿元的县市工业化也进入成熟阶段。另外，多数县域GDP在100亿元—299亿元（37个）和30亿元—99亿元（22个）之间，县域经济还处在工业化起步阶段，产业体系正在逐步建立。此外，有19个县域GDP小于30亿元，基本处在现代产业空白发展阶段，其发展主要依托农牧业等基本产业组织形态。GDP最高的神木市（1362.9亿元）是最低的玛多县（3.6亿元）的379倍，推进黄河干流流经县域平衡发展、协调发展任重道远。

图2 2019年黄河干流流经县级行政区主要指标对比。数据来源：2020年中国县域统计年鉴

图3 2019年黄河干流流经县域GDP分布。数据来源：2020年中国县域统计年鉴

图4 2019年黄河干流流经省区县域平均规上工业企业数对比。数据来源：2020年中国县域统计年鉴

黄河干流流经县域数量众多、东中西部跨越巨大，涉及生态敏感区、少数民族聚居区、高寒山区、煤炭资源富集区、农产品主产区等各类型区域，自然资源禀赋、区位交通、产业基础等存在差异，导致各县市发展动能不同。煤炭等资源富集县域，依托资源储备、抢抓国家高速发展的红利期，率先实现了快速发展。如神木市、准格尔旗、巩义市、济源市、府谷县、邹平市等县域依托煤炭等资源率先推进工业化，当前高质量发展态势显著，已经进入2021年百强县。此外的广大县域地区，以四川省、青海省、甘肃省等县域为典型，则更多是农牧区，科技创新基础薄弱，客观的区位交通对开放合作发展构成了一定挑战，工业化进展缓慢，需要探索具有黄河流域特色的高质量发展路径。

首先，充分借鉴京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大国家战略经验，完善黄河流域高质量发展的政策支持，持续推动黄河流域县域基础设施建设、区域空间布局优化、城乡发展统筹、黄河岸线利用与保护、体制机制创新、规划实施与保障机制等重大措施。其次，创新国家战略落实到县域的具体路径。积极探索国家战略“下沉”的实施路径，推动黄河流域形成一批高质量发展试点县、示范县，支持县域通过创建“百强县”“千亿县”，加快黄河流域“标兵”县市培育。再次，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，支持以县域为基础单元，推动生态价值向经济价值转变。支持以县域为基础单元构建国家生态安全重要屏障，推动大河治理国家部署在县域的落地，引导县域走绿色、协调、可持续的高质量发展之路。

首先，统筹好县域主体功能，合理引导县域发展。强化国土空间用途管控，合理引导农产品主产区、重点生态功能区、重点开发区域有序发展，严禁黄河临岸新建高耗能、高污染产业园区。其次，编制省区级顶层规划，建立相关县市的联席机制，高质量推动黄河流域县域协调发展。打造黄河流域高质量发展流域经济体、经济示范区、国家公园等载体，加快区域内要素资源的有效流动，引导“以强带弱”“以市带县”，加快形成市场化的要素资源配置中心。再次，加强组织保障，选派优秀干部到重点县域任职，对推动落实黄河流域高质量发展成绩显著的干部，在选拔任用中给予优先考虑。

首先，县域需要更好发挥在黄河流域生态保护和高质量发展国家战略中的压舱石作用。加快形成政策合力，明确高质量发展目标，建立跃升平台，集聚新要素、培育新优势，加速推动县域经济扩量提质。其次，落实好国家战略，践行生态保护和高质量发展使命，推动换道超车，创新破解县域层面保护和发展难题。跳出传统的生态保护和高质量发展路径，以创新破题，扬长补短，制定符合县域特色的个性化方案，加快形成与新时期发展理念相匹配的新动能。再次，推动产业载体建设，着力培育市场主体，壮大县域产业经济。根据县域区域格局、要素禀赋和发展基础，推动建设特色化产业平台，制定好“一县一策”“一县一业”的特色化发展路径，推动制造业高质量发展和资源型产业转型，构建具有黄河流域县域特色的产业体系。最后，加快县城补短板强弱项，高品质推动新型城镇化。促进农业转移人口就近便捷落户，完善和加强以县城为核心的城市配套，提升县域教育、医疗、养老等服务水平，履行好承载中华文化保护传承弘扬的重要职责。

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