新时期我国高校治理效能提升路径探析

仝泽民

(东华大学 党委组织部， 上海 201620)

高校治理是一个与时俱进的过程，具有时代性和多样化特征。高校治理效能的提升是为了更好地满足时代发展需要，追求守正创新、引领未来的价值理念，更好地服务国家战略和满足经济社会发展需要。高校治理体系涵盖治理理念、制度设计、治理实施系统等三个基本要素。高校治理体系和治理能力是现代大学制度及其执行力的集中体现，需要通过内部治理结构调整和制度设计优化更好地转化为治理效能[1]。高校内部治理涉及机构设置、职责分工、权力分配及其相互关系等一系列重要方面[2]，其本质是利益相关主体在遵循内部发展逻辑和契合外部环境的互动博弈中实现的力量均衡[3]，体现在高校利益相关者参与高校事务管理与决策的过程。在治理过程中需要处理好党委与行政、管理与学术、学校与学院、教师与学生、研究与教学、传承与创新等基本关系。高校治理效能的提升需要以内部治理结构为依托，而内部治理结构则依赖于治理效能发挥作用。本文从提升高校治理效能的重要性入手，着重分析当前高校内部治理存在的主要问题，并提出新时期我国高校治理效能提升的路径。

一、高校治理效能提升的重要性

改革开放40多年来，我国高等教育实现了跨越式发展。如今我国已建成世界上规模最大的高等教育体系，高等教育已经进入大众化阶段。《2020年全国教育事业发展统计公报》显示，全国共有普通高校2 738所，高等教育在学总规模4 183万人，毛入学率为54.4%，高等教育的普及率达到世界中高收入国家水平，高水平大学显著增加，高校已经成为众多科技创新成果的诞生地和基础研究的策源地。高校治理水平是衡量教育发展水平的重要指标。党的十九届四中全会以来，全面推进治理体系与治理能力现代化得到越来越多的关注，高校治理作为国家治理体系的重要组成部分，在国家治理中具有独特的地位和作用。教育现代化要先于国家现代化，这样才能够更好地助力国家现代化的发展。要实现教育现代化，首先要实现高校内部治理现代化。提升高校治理效能，实现高校治理体系和治理能力现代化，是我国教育现代化的必然要求，是贯彻党对高校全面领导的重要内容，也是提升高校办学治校水平的现实需求。

从高校现代化类型来看，我国高校的现代化属于“后发赶超型”，将学习和赶超发达国家的大学作为建设和发展目标，但是独特的国情和政治制度决定了我国的高校治理模式很难简单地照搬他国模式。当前，我国高校正在实施“双一流”建设，加快推进高校治理体系和治理能力现代化，把中国特色社会主义的制度优势转化为高等教育高质量发展的治理效能，是高校的重要使命和职责，也是加快“双一流”建设的重要保障。只有优化高校内部治理结构，坚定社会主义大学的办学自信，形成多种机制良性配套、有效运行的局面，才能更好地推动高等教育的高质量内涵式发展。当前，高校正处于统筹推进常态化疫情防控和事业发展的关键时期，需要构建上下贯通、符合实际、高效运行的治理体系，确保高校始终成为坚持和加强党的全面领导的坚强阵地，推动教育改革发展，朝着办好人民满意的教育事业的方向努力前进。

二、当前高校内部治理存在的主要问题

在我国高等教育实现跨越式发展的同时，应该清醒地认识到，大学规模的扩张并不意味着质量和效益的同等增长，从外延式发展到内涵式发展还有很长的路要走，高校治理效能的提升还有很大的空间。长期以来，我国高校内部治理体制改革主要围绕两个方面展开：一是领导体制改革，二是以人事和分配制度为主要内容的改革。高校内部的权力分配改革主要集中在行政权力和学术权力的平衡上。高校在运行过程中每隔一段时间会对内部组织机构进行一次调整，但是大多是局部变更而非整体系统设计。这也导致每次机构改革之后原有的职数没有压缩，而新增机构又增加了编制，有时不仅难以实现改革的初衷，反而进一步加重高校的“行政化”。综合来看，高校内部治理存在的主要问题体现在以下三方面。

1.管理科层制被泛化，管理机构设置重叠冗余

我国高校内部治理普遍采取科层制管理架构，主要特点是按照部门分工、自上而下、以规章制度为基础的运作模式[4]。多年来，科层制伴随着现代大学制度的发展而不断完善，但是在运行过程中出现的问题需要引起重视。比如管理机构设置膨胀、人员编制虚高、办事效率不高等；此外，管理中广泛采用的行政化管理逻辑，导致学术组织作用被弱化、科层制管理僵化、办学活力不足等问题。近年来，推进高校内部管理体制改革，逐步推行聘任制，减少冗员，精简高校职工队伍，已经成为高校机构改革的基本共识。但受限于发展阶段和资源条件，目前依然有不少高校的管理机构设置重叠、人员冗余，存在治理效率不高、管理边界不清、内部机构协同不够等问题。内部管理机构存在的突出问题有：(1)管理体系缺少顶层设计规划，职能划分和部门设置不够合理；(2)机构庞杂、人员冗杂较为常见，职能交叉、政出多门、职责不清的现象屡见不鲜；(3)管理职能划分过细、职能部门设置过多。从管理角度来看，职能部门划分过细会出现职能部门设置过多的问题，造成很多事情需要多部门参与才能完成，进而产生部门与部门之间沟通协调的问题。跨部门之间协调难度较大，沟通成本较高，管理效率相对低下。

2.校院权责分配不合理，基层治理结构不健全

我国高校的办学规模层次、发展阶段有较大差异。健全校院两级管理体系已经成为高等教育改革的普遍共识，通过分权与管理重心下移，转变校级部门的管理职能。但就校院管理体制改革现状而言，一些高校在校院权责分配上尚存在以下问题：(1)校院两级权责不对等，学校将具体教学科研等事权下移学院，但人财物等决策权主要集中在学校，学院办学的自主性、主动性、积极性并不高。当校级层面过度集中权力并保留主要管理职能时，无形中又会增加校领导的工作量和相关职能部门的管理压力，校级管理岗位人数难以压缩，需要保有较大规模的管理队伍处理繁杂的日常事务，容易导致校级层面应该发挥战略规划、协调指引、监督评估的作用被弱化。(2)学院自主管理团队建构不完善，党政联席会、教授委员会、教代会等在运行过程中存在人员交叉现象，学院层面的权力实际上相对集中在学院党政主要负责人手里，学术权力与行政权力耦合在一起容易形成权力垄断，行政权力与学术权力失衡，行政管理与学术管理界限模糊，缺乏必要的制衡和监督机制。

3.管理模式存在强依赖性，治理主体地位尚未形成

我国高等教育的办学模式以政府主导的大学治理理念和大学制度设计为主，大学作为政府管理部门的下属机构，对政府管理部门的高度依附性，教育主管部门的“行政化”特征会间接影响高校内部的机构设置。高校管理制度也会严格按照上级管理制度和行政指令而制定，各高校内部人事管理实践方面高度趋同，缺少符合自身办学实际、所处地域、发展阶段的制度设计考虑，用人机制、评价导向等与社会主义市场经济发展的大趋势存在一定差距，高校往往是政府治理的对象而不是治理的主体。多年来，提高大学办学自主权、发挥市场作用的呼声很高，但是落实起来却面临不少困难。“一放就乱，一乱就收，一收就死”的改革怪圈长期存在，高校作为独立治理主体的地位没有得到充分体现。高校治理水平不能完全适应现代大学治理需要，基于传统的高度控制型管理模式及其相适应的人才管理体制与社会经济发展水平相脱节，高校内部的活力难以得到有效激发。

三、新时期高校内部治理效能的提升路径

新时期面临新问题和新挑战，高校要立足立德树人根本任务，切实提升内部治理效能，为国家、为社会、为行业培养堪当大任的专门人才。笔者认为，高校应在治理思路、治理结构、治理能力和治理方式上努力，重点在于转变理念、优化职能、理清职责、精简流程，强化治理的系统性、整体性和协同性。要以党的领导为引领，加强决策治理体系建设；以释放办学活力为目标，加强校院两级管理体制建设；以信息化为支撑，加强治理能力现代化建设；以体制机制创新为核心，加快建设多元治理体系。

1.治理思路上：转变治理理念，推动大部制改革

高校治理效能的提升需要转变治理观念。高等教育管理者要满怀教育热情，摒弃官僚化行政惯性，将科层制中所隐含的“领导和管理”转变为“执行和服务”，实现行政管理方式向规范有序、高效便利的根本性转变。高校内部治理的出发点和落脚点都要围绕落实立德树人根本任务，围绕提升教育教学质量、提高科研工作效率，围绕扩大高校内部治理的民主参与主体，构建以大学章程为核心的制度体系，努力实现多中心、多主体、偏平化管理。高校内部管理机构的优化设置要向大部制推进，将职能相近的部门、业务范围趋同的事项集中起来，由一个部门统一管理，让原本需要在多个部门之间流转的事务放在一个部门完成，让条块分割的“小部门”合并成协同高效的“大部门”，促进管理服务精准化，提高管理效率及公共服务的效能感。要健全工作协调会议机制，跨部门事宜优先通过议事协调机制解决，一般不单设实体的议事协调机构。同时，要明确职能分工，厘清职能范围，优化组织机构，划清权责边界，避免职能交叉、政出多门、多头管理的问题。在管理机构设置方面，要根据学校的定位、发展方向统筹规划，适时精简机构、裁减冗员。

近年来，“大部制”改革逐渐进入高校的视野，一些高校开始积极探索管理机构大部制的实效性。2019年，华中农业大学对管理服务机构进行大变革，按照“一类事项归口一个部门由一套人员负责”的理念推进改革，独立设置的管理与服务机构由33个削减为20个，明确办学治校重要领域和关键环节的权责归属，将事业发展分为15大类事务，比如组建本科生院，统一负责本科生培养事务；组建财务与资产管理部，统一负责学校财务与资产事务等。2019年底，清华大学发布《清华大学校机关机构改革方案》，并发布各单位职能配置和内设机构规定，将39个机关部门调整为33个部门，撤销2个部门，剥离出机关6个部门，优化了16个部门的职能，新组建文化建设办公室、终身教育处、法治与法务办公室。2020年，河海大学按照“精简、统一、效能”的原则，以事定编设岗，完成内部机构改革，全面梳理非教学机构部门主要职责，核定内设机构和人员编制，编制完成非教学机构“三定”方案细则；按照教学机构师生规模、教学科研工作量、投入产出绩效、实际工作需求以及未来发展等要素来核定教学机构管理岗编制。通过深化机构改革，优化行政资源配置，完善内部治理结构和管理运行机制。

2.治理结构上：健全基层治理结构，深化校院两级管理改革

二级学院是高校教育教学、科学研究、文化建设的基石，是教学和科研任务的主要承载单位，是治理效能提升的关键环节。学院水平的高低直接反映了高校办学水平的高低，实现校院两级管理是建设中国特色现代大学制度的重要举措。要深化校院两级管理体系改革，进一步明确校级和院级管理职责，真正实现“管理重心下移，管理权力下放”，通过不断优化组织、结构和功能，规范基层管理行为，激发广大基层教师的参与积极性和下级组织办学主动性，从而激活高校发展的内生动力；建立“学校宏观调控、学院自主办学”的机制，转变校级机关管理职能，实现从管理型机关向服务型机关转变，减少审批管理权限，增加监督、协调、服务功能，加强学院办学主体地位；推进人财物分配机制配套改革，改变以职能部门为主、按专项分配资金的管理模式，提高学院管理和办学的自主权，同时完善校级机关的监督约束功能，加强对学院权力廉洁运行的监管；完善校院两级管理核心，构建协调利益平衡机制，注重平衡政治权力、行政权力、学术权力、民主权力在管理架构中的协调有序运行[5]，构建校院两级“四位一体”的治理结构，校级层面主要抓大事、抓方向、抓制度建设，院级层面主要负责教学科研工作的自主实施，建立自我约束和激励机制，同时接受学校的统一指挥、考核和运行监督。

自2018年开始，为进一步激发办学活力，浙江大学开始推进“放管服”改革，深化简政放权，主动转变校级机关职能和作风，践行“以师生为本”理念，明确“最多跑一次”的改革总体要求，创新管理方式，对全校109个事项进行简政放权改革，缩减校级层面审批事项、审批部门、审批环节、审批时间。东华大学在深化校院两级管理改革中，着力突出党政联席会、教授委员会、教职工代表大会在学院治理架构中的作用，制定并实施《学院党政联席会议制度实施细则》《教授委员会暂行办法》等，明确了学院管理机构的审定、审议、运行机制。

3.治理能力上：创新治理方式方法，推进信息化建设

当今世界正面临百年未有之大变局，随着“互联网+”时代的到来和信息技术的深入推进，新一轮产业革命、科技革命对高等教育发展的影响将是革命性的，大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴技术能够赋能高校的治理生态，必将对高校内部治理体系产生深远影响。未来高校管理服务的优化将很大程度上依托信息化建设，实现治理结构重组、流程再造、数据融通[6]。高校治理效能的提升需要与时俱进，适应发展需要，创新治理方式和手段。一是提升信息化建设水平和服务能力。准确把握高校事业发展的新形势、新任务和新要求，不断尝试新方式、新手段，推进学校教学、科研、管理、服务等各项工作的改革创新；改变信息化建设的观念认识，延伸信息服务链条，便捷信息服务流程，满足个性化需求，实现精细化治理；加快构建一体化服务体系，积极推进“互联网+服务”，实现业务办理“一窗多办、一窗通办”，大力推广高等教育领域的“一网通办”和“一站式服务”，让信息多跑路，让师生少跑路。中国人民大学、浙江大学、华中科技大学、吉林大学等高校针对师生的窗口部门先行探索，建立了师生“一站式”服务大厅、综合服务平台等，使得由传统分散式服务向集中式服务转变，目前全国已经有超过百余所高校在探索实践一站式服务。二是加强信息化建设的顶层设计和信息资源配置。注重信息化技术在公共服务中的运用，统筹公共服务资源，推进跨层级、跨部门、跨业务的协同管理和服务，建设新时代智慧校园，提升学校行政服务便利化水平；发挥大数据在决策、咨询、评估中的重要作用，辅助学校领导班子科学化治理；打破数据壁垒，消除信息孤岛，推进跨部门、跨领域、跨层级联动，实现协同化治理。三是实现机构重塑与服务流程再造。重视线上、线下的关系，打造线上服务平台，构建“线上为主、线下为辅”“前台为主、后台为辅”的发展模式；运用现代化管理思想、市场运行机制和信息化技术，将“互联网+服务”作为深化“放管服”改革的重要内容，统筹高校各职能部门协调配合，对业务流程进行根本性再思考和彻底性再设计，切实提高服务水平、服务质量、服务效率。以流程为中心，而不是以部门为中心，重构业务管理流程，组建服务型机构，调整和优化职能部门和相关科室，打破各职能部门各自为政的工作状态，逐步实现协同办公、联署办公的目标。

4.治理方式上：强化系统改革思维，从单向管理走向多元主体共治

我国高校内部管理机构改革局部的、微观的较多，宏观的、深层次的较少，致使学术创新活力较难跨越体制性障碍。因此，强化改革的系统性对于提升治理效能尤为关键。一是扩大高校办学自主权，深化高校机构编制改革。随着高等教育“放管服”改革的深入推进，高校应当享有的独立治理主体地位得以落实，从而实现在人力资源投入规模决策、组织机构设置、岗位设置和管理、人才评聘考核评价、分配制度方面的充分自主权，自主确定教学、科研、行政职能部门等内部机构的设置和人员配备。加强编制总量控制，根据办学实际需要自主确定教学、科研等内部教辅、教学组织机构的设置和人员配备。二是建立动态调整机制，推进资源配置改革。根据办学层次和学生规模变化情况，以3～5年为一个周期，对校内机关管理服务运行效能进行一次梳理和评估，着眼于国家战略需求、科技发展趋势以及行业发展需要，及时进行调整、变更和取消有关内设机构。加强学校各项工作的计划性、资源配资的有效性，强化部门协同联动，促进部门间有序协作。健全后勤服务保障体系，加强校机关职能部门与后勤的协同联动；强化制度保障，建立机构职能调整与制度制定(修订)的联动机制。三是实现治理主体从一元主体到多元主体的变革。高校是一个多元利益相关的社会组织，随着高校在社会经济活动中的作用不断增强，政府、企业、社会组织、市场力量等主体对高校治理的影响不断增强，高校需要多元主体的共同参与和平等协商，在加强党对高校全面领导的基础上，实现多元主体民主管理、依法治理、广泛参与，更好地满足利益相关者对高校共同治理的需求。新时期高校治理效能的提升不是简单的“废改立”，而应该以最大限度地激发办学活力、提升办学水平为目标，在推进改革的过程中要遵循依法治校、民主管理、效率优先的原则。我国高校的组织体系与我国的政治制度、市场经济发展水平密切相关，在高校治理体系现代化过程中，需要在政府和市场等外部力量博弈过程中的主动调适。随着社会市场环境的变化以及科技革命的迅猛发展，高等教育也面临深层次变革，政产学研联合体的迅速发展，新产业、新业态、外部资金的注入加速了知识技术成果转化，对高校的组织结构产生了深远影响。与此同时，多元化巨型大学、无边界高等教育、无校园大学、全球高等教育超级联盟等新的大学组织形态的出现需要引起高度重视。

四、结语

加快推进高校治理体系和治理能力现代化，把中国特色社会主义的制度优势转化为高等教育高质量发展的治理效能，是高校的重要使命和职责。面对新形势、新问题，高校内部治理效能迫切需要提升，高等教育管理要转变高校治理理念，主动对接社会需要推进内部改革，在内生性和外生性因素中寻求平衡，遵循高等教育发展规律，主动融入科技革命、产业革命，在“放管服”改革的大潮中有所作为、有所突破。不同类型的高校应立足自身办学实际，因地制宜提升治理能力，统筹运用校内外资源，系统化推进教学科研、管理服务的综合治理改革，最终实现自主办学、多元化办学、特色化发展。