财政法治视角下精准扶贫资金监管问题研究

撒续卿

（新疆财经大学法学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

习近平精准扶贫思想是新时代我国贫困地区治理的重要指导思想，是我国全面建成小康社会的重要部分。我国在全速脱贫进程中“虚假脱贫”“数字脱贫”“被脱贫”“表面脱贫”“返贫”等现象涌现。若从财政法治的角度和专项资金的使用效率角度来分析，精准扶贫的资金支出使用效果未能按支出目标实现，资金使用效率直接关乎于扶贫事业的进程和效果。作为精准扶贫架构的“六个精准与五个一批”的有效实施，专项扶贫资金的投入和使用是此过程的血液和灵魂，贯穿于整个过程中，扶贫资金的法治化规范管理为规避精准扶贫资金使用乱象提供制度依据。

1 精准扶贫思想和我国现阶段扶贫现状

1.1 精准扶贫的制度建设依据

2013年习近平总书记在湖南湘西考察调研时首次提出“精准扶贫”重要思想，2015年1月，习近平总书记着重强调要坚定打好扶贫开发攻坚战， 加速民族地区的社会和经济繁荣发展。2015年7月， 总书记着重强调要合理地规划好“十三五”期间的扶贫开发工作，确实保障广大贫困人群到 2020 年如期地实现脱贫，指出扶贫工作的关键在于精准扶贫。精准扶贫是针对粗放扶贫而言的，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。

1.2 现阶段我国精准扶贫的现状及问题

2020年脱贫攻坚已经取得决定性成就。2013年来的脱贫攻坚行动中，誓在让现行标准下9899万农村贫困人口摆脱贫困。2021年《国家脱贫攻坚普查公报》显示，截至2020年12月，现行标准下的近亿农村贫困人口全部脱贫、832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困和绝对贫困得以消除。国家在易地扶贫搬迁当中提出的“两不愁三保障”中“两不愁”普遍实现， 困扰群众的行路难、吃水难、用电难、通讯难、上学难、就医难、住危房等问题在大部分地区得到了解决。

我国扶贫事业从2013年开展以来取得重大成果，同时也暴露出了很多问题，例如：通过虚列项目、编造虚假材料或冒用他人名义骗取扶贫资金；通过各种方式将专项扶贫资金挪作非扶贫用途；利用职务上的便利，贪污侵占扶贫资金；通过编造事由、虚报人数等方式，违规将扶贫资金分配给不符合条件的亲属；借办理扶贫事项、扶贫资金分配之机违规收费等问题。严重损害了人民群众的利益。

2 财政法治视角论精准扶贫法治化

精准扶贫是我国近年来最重要的改善民生的工程，整个过程要切实保障和改善民生，着力解决教育、就业、社保、医疗、住房等各方面存在的突出问题、紧迫问题。精准扶贫事业的进行是一场持久战役，需要不断地探寻和摸索出釜底抽薪的创新脱贫方式。根据我国不同地区的各方面状况的差异性，脱贫方式也不能使用统一的标准和方式，需要一步步因地制宜地探索和试点。精准扶贫是关乎我国民生事业发展的重要部分且是一个漫长的过程，应将精准扶贫事业明确纳入我国民生财政当中，使其在我国未来财政支出中占据一定的比例，并且长期稳定地实现此支出项目，在法律层面赋予其民生事业的地位，不能将其视为一项短时间内的目标来完成，只有此才能在一定程度上缓解贫困现状和防止返贫情况的发生。

2.1 财政法治化和精准扶贫法治化的关系

财政法治化使得市场通过法律手段，既赋予政府必不可少的财政收入，没有相应的财政收入，政府就不能履行其职能和服务，同时又基本上否定了政府取得非份财力的企图；又将政府参与市场活动限制在一定的规模与范围之内，政府的财政行为受到监督和制约的关键是将其放在法律的框架内。在财政法治的基础上，精准扶贫作为财政行为中扶贫支出的一个分支也应尽快实现法治化进程，将精准扶贫各方面都纳入法律体系内，在约束和监督政府此部分行为的基础上，规范我国扶贫任务中的各项标准体系，让精准扶贫事业走向体系化、制度化、法律化。

精准扶贫走向法治化进程中，各级人民政府的扶贫办公室应当依据国家相关法律的规定来开展和实施相应工作，积极利用自身熟悉本地区贫困工作具体情况的优势，制定一系列操作性较强的帮扶工作规定，可先在小范围内进行试点工作，待有成效后可大规模的利用此标准方式来帮助贫困家庭脱贫。同时要善于发挥集体智慧的优势，根据本地区的具体情况来分析问题，透过贫困问题的现象来分析本质，善于把握问题的主流和支流，以求更好更快地达到扶贫的目的。

各级扶贫政府传达相关扶贫指导思想的同时也要贯彻落实法治扶贫的理念，法治扶贫的理念关乎扶贫工作能否有效进行。向全社会全方位的落实法治扶贫理念，法律规范作为我国所有社会规范体系中最后一道防线同时也是最重要的规范体系，在规范帮扶工作人员行为的同时也给困难群众吃了一颗“定心丸”。

2.2 精准扶贫法治化规范扶贫资金的使用

习近平总书记曾在扎实推进脱贫攻坚的会议上强调指出，要认真开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，加强扶贫资金管理，对挪用、贪污扶贫款项的行为严惩不贷。扶贫专项资金作为我国精准扶贫事业的血液和灵魂，不能缺少对此方面法治规范的建立。扶贫工作中大部分违法案件的发生都与专项资金的使用与管理有着直接或者间接的关系，若还不将此方面纳入法律方面的规定中，日后违法事件的发生在一定程度上影响干部队伍的廉洁性、扶贫工作的持续与稳定性，以及影响我国依法治国的进程，精准扶贫法治化务必要搭上依法治国这趟顺风车，做好相关的法治规范部署工作。

3 扶贫专项资金使用问题之原因分析

在精准扶贫事业进程中，国家财政给予了重要的财资金支持，但这些资金是否真正运用于人民群众的帮扶方面以及取得了怎样的效果，这都让我们在亟待解决的问题中得到了消极的答复。从以下几方面分析其原因。

3.1 上下级政府扶贫信息不对称

精准识别和精准帮扶是我国精准扶贫的核心环节。从中共中央、国务院、省级政府、市级政府、县级政府、乡镇级政府到村委会以及帮扶单位之间， 上下级政府之间扶贫信息传达不力，对扶贫信息的准确度和精确度要求不高或未形成统一的信息报备标准，扶贫信息在各级的扶贫单位之间不对称、不精确、不及时。

从扶贫组织架构层面来分析，各级政府信息不对称则可以从公共选择学派的经济人假设原理来探究，布坎南指出：“作为分析方法的个人主义仅意味着，所有的推理，所有的分析，最终都被消解为个人作为决策者时所面临的考虑。”普通的经济人面对政府下达的扶贫资金的巨大利益，各类各级的帮扶工作人员和普通生活中的人一样是理性的、利己的和追求自身效益最大化的“经济人”。在此干部队伍中，我们不讨论兢兢业业为人民群众谋福利的工作人员，只讨论一小部分为了自身的利益而通过虚构扶贫信息、冒名顶替低保人员、贪污私藏扶贫资金等一系列恶劣行为，正是因为此，使我们真正贫困的群众得不到应有的扶持。

3.2 扶贫专项资金负责人员不明晰

扶贫资金从财政部下拨开始进入各级扶贫办流通，每一次流通 都意味着一定的风险转移。关于资金的分配和管理，没有建立系统和规范的发放责任人员负责制和最终环节的核查制，如果责任细化不具体到个人就不会引起各级人员足够的重视，这些环节的缺失会使得资金在分配转移方面有着一定程度的风险。依据现行的《脱贫攻坚责任制实施办法》的规定，其中规定了脱贫攻坚中央、省、市县的三级分工，但是县级以下，尤其是村级存在村“两委”、第一书记、 驻村扶贫工作队、帮扶责任人这四支扶贫力量，在具体开展扶贫工作时谁指挥、谁负责、谁是辅助性作用等等相关职责不明确，他们在实际工作中遇到职责混乱的现实问题。这些问题势必会影响到扶贫信息的上传下达以及违法乱象等问题的产生。

3.3 扶贫专项资金监管体系的缺失

监督体系是经济社会生活中不可或缺的，更是国家各方面运行体系中必不可少的。国家层面的扶贫腐败问题的抽查也是从2016年开始，依靠中央的重点督查会无法顾及到中间很多环节的不法行为，也会为政府督查工作带来压力。中国贫困人口众多，贫困地区分布较分散且无统一的扶贫标准，中央的督查工作开展具有实践过程中的操作性障碍，既不能全方位也不能全方面。

4 精准扶贫资金使用问题法律制度之思考

4.1 精准扶贫专项资金法治规范之构想

全面依法治国涉及国家发展进程中的方方面面，要实现全方位的有法可依。在财政法治的前提下，应早日实现精准扶贫的法治化进程。推进精准扶贫法的出台，这其中可以明确规定精准扶贫的立法目的、基本原则、基本方式，精准扶贫资金的使用规则及权限划分等等。同时加快建立扶贫专项资金在各级扶贫政府间的资金分配使用、发放方式和路径选择、扶贫对象权利和义务等方面的法律化标准体系。在充分了解我国基本国情的前提下，根据我国不同贫困地区的人口和民族分布、生产经营方式等方面的差异，因地制宜地设立不同的扶贫制度标准。扶贫标准的设立会在一定程度上提高扶贫资金的使用效率，公开透明的法律规范标准则会引导全社会的共同关注和监督资金的使用。同时及时高效地公开扶贫工作中的贪腐案件的处理结果，则会在一定范围内引起足够的重视。

4.2 优化上下级政府扶贫工作信息系统

精准扶贫的信息识别和帮扶信息应努力完善上下级信息对称，上级政府若不能及时掌握真实的帮扶信息就会导致瞒报信息、虚构帮扶对象信息等违法事件的发生。信息失真是扶贫资金非法流失的源头，信息的真实性需要建立在扶贫工作人员职业的责任感基础上，还要建立贫困人口自行申报系统，贫困人口自身了解自己的情况，如此有助于信息的真实性和上级政府掌握第一手信息。同时基层扶贫工作人员中四股力量形成环形监督机制，四方力量相互监督扶贫事业的第一手信息，防止其他人滥用权力导致信息错位，且有助于每一笔扶贫资金的拨款用到实处。

4.3 设立专项扶贫资金的专职管理

在精准扶贫工作中要强化责任落实。“处事不以聪明为先，而以尽心为急。”强化政治责任。我国在各级扶贫队伍中应尽快设立扶贫资金方面的专职管理人员，将资金管理的职责细化到个人，建立资金个人分管制以及最后环节的核查制系统，不仅有利于资金的高效管理且可以在不法事件发生时第一时间锁定责任人。与此同时在一定程度上减少了资金转移和分配过程中的风险。

扶贫队伍的廉洁程度关乎扶贫工作的完成进度。对于此方面的监督和管理，应不定期的进行干部队伍考核，通过在广大贫困地区的一线群众中了解情况和实地调研中抽查扶贫工作的进度和扶贫资金的使用效率。考核制度有利于干部队伍在扶贫工作中保持警惕性。

4.4 利用大数据技术动态监测专项扶贫资金使用

大数据技术的成熟和快速发展，为各行各业的生产、经营、发展提供了技术支持和发展机遇。精准扶贫工作和大数据技术有效的结合起来，利用大数据系统建立高效的专项资金流动性的监督和管理，数据系统中共享数据有利于社会各界更好地监督资金的流通和使用，保证每一项资金的使用不偏离原设定的目标。大数据不仅可以为专项资金的使用提供动态的监测，及时发布加测报告，还可以在帮扶对象精准扶贫机制、扶贫对象精准预测机制、脱贫退出帮扶的管理、平台数据共享机制等方面发挥特有的优势。

4.5 严格规范公开透明的资金使用程序

依据现行《脱贫攻坚责任制实施办法》中规定，县级政府应当建立扶贫项目库，整合财政涉农资金，建立健全扶贫资金项目信息公开制度，对扶贫资金管理监督负首要责任。与此同时，省级政府和市级政府要加强对扶贫资金分配使用、项目实施管理的检查监督和审计，及时纠正和处理扶贫领域违纪违规问题。目前我国从县到村的扶贫资金拨付情况没有透明化、公开化的统计数据，贫困村的扶贫资金有效到达情况还不能充分把握，导致出现一系列的贪腐问题。

在2019年12月下旬至2020年1月中旬，15个中央巡视组对中央脱贫攻坚专项巡视的13个中西部省区市和13个中央单位全部开展“回头看”，目的把巡视整改与巩固脱贫攻坚成果结合起来，对扶贫工作中的各个具体方面进行复查。中央层面巡视整改的同时要督促各级政府扶贫部门应当及时且细致地向社会各界公开专项资金的使用情况和投入使用取得的效果，同时也要公开社会各界给予的扶贫捐助的明细使用情况，以及对口支援贫困地区的兄弟省份的支援数据明细。信息的公开透明给予社会大众信心的同时也使得社会大众明确扶贫的进程和监督的资金的使用状况。

5 结语

专项扶贫资金制度经过长期实践与学界不断深入研究暴露出许多制度设计的不明确与资金现实合理使用上的难题。一方面是对于现有专项扶贫资金制度的歪曲误读及价值取向的错误理解，另一方面是社会的不断发展带来的新问题难以得到现有制度的有效回应和规制。综上，要发挥好专项扶贫资金血液和灵魂作用，亟需解决好各级政府和部门对扶贫资金的把控和管理，从法律层面细化资金的管理责任，建立扶贫资金的专项管理职位制度和最终环节核查制度，制定一套程序透明、宽严并举、责任梯度明确合理、主体范围设定科学的专项扶贫资金制度，以期更好地巩固我国扶贫工作的成果，最终走向共同富裕。