农村集体经济组织成员权界定主体：理论、现状与制度设计

唐浩，张聪

（湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128）

集体经济组织成员权的界定是落实农民土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权的前置性条件。近四十多年来，由于农村人口的生老病死、婚嫁迁移、人口城市化带来的乡村人口流动，集体成员已经发生巨大变化，集体经济组织成员权界定问题较为突出[1]。界定集体经济组织成员权必须先明确集体经济组织成员权的界定主体。当前，集体经济组织成员权界定主体尚不明确，学界中说法不一，有些学者认为应当由国家出台法律法规来界定，有些学者认为应当由集体经济组织制定村规民约来界定。由于界定主体不明确，各准集体成员根据不同情况选择性援引各类资源争夺集体经济组织成员权，在土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权等权益分配上引发较多矛盾与纠纷。以“集体经济组织成员”为关键词搜索中国裁判文书网（2021年5月30日），有16.71万个判决案例，在案件中法院是否认定集体经济组织成员权的司法态度也存在不一致[2]，在集体经济组织成员权界定的可诉性问题上还存在争议[3]。到现实中调查，此类矛盾和纠纷也比较多。因此，在集体成员发生巨大变化的背景下，明确集体经济组织成员权界定主体是定纷止争的关键所在。

界定集体经济组织成员权的主体既有国家也有集体经济组织，那么界定主体到底应该是谁，学者之间存在诸多争议。第一种观点认为应该由国家以法律法规的形式来界定。当前农村土地承包纠纷和土地征用补偿收益分配纠纷主要是因为法律法规没有明确界定集体经济组织成员权的标准，只有完善了对集体经济组织成员权的法律保护，集体成员维权时才有法理基础[4-5]。马翠萍和郜亮亮[6]认为应加快出台国家层面对农村集体经济组织的相关立法，以保证集体经济组织成员权的取得、保留和丧失有法可依。杨攀[7]认为，由于集体经济组织成员权是农民集体成员的基本民事权利，只有全国人大常委会就此作出决定最为合适。代辉和蔡元臻[8]、戴威[9]认为全国统一立法具有必要性，应通过国家法律或者国务院行政法规，对农民集体经济组织成员权的自治认定进行适度干预，为司法救济提供依据。第二种观点认为应该由集体经济组织的村规民约来界定。徐志强[10]认为当户籍和自治两个标准在确定成员身份产生不一致时，应由集体经济组织成员约定限制具有户籍事实的成员权权能。余梦秋和陈家泽[11]认为在没有专门的法律界定集体经济组织成员权的现实背景下，只能通过集体公共选择来固化集体经济组织成员权。韩俊英[12]认为集体经济组织成员权认定属于集体重大事项，只有集体成员大会或集体成员代表会议认定，才能最有效形成集体意志，体现集体利益。第三种观点认为应该由国家的法律法规和集体经济组织的村规民约共同来界定。有些学者认为需要完善当前法律法规对集体经济组织成员权的界定，但也要尊重集体长期形成的习惯法[13-14]。童列春[15]认为集体经济组织成员权应该是国家意志、农民集体意志和农民个人意志协调作用的结果。王雷[16]指出，国家立法在示例集体经济组织成员权认定的实体考量因素的同时，应授权农民以集体决议的形式因地制宜界定集体经济组织成员权。第四种观点认为国家不制定界定集体经济组织成员权的标准，而是加强调解处理机制建设。张明慧等[17]认为，政府应该在维护公平正义和村民自治原则的基础上，加强对集体经济组织成员权的调解处理机制建设，而不是去制定完备的界定标准。

上述第一种观点是一种比较好的设想，但面临的问题是法律法规界定集体经济组织成员权的标准过宽会导致缺乏可操作性，而标准过细，法律法规可能又难以承受之重。第二种观点似乎是一种成本低、效率高的可行方式，但现在村庄集体人员流动非常大，农民分化严重，共同体在逐步瓦解，部分村庄出现“村将不村”的局面[18]。集体经济组织似乎失去了界定集体经济组织成员权的权威性和能力，需要“迎法下乡”才行。第三种观点需要解决两个问题，一是当法律法规和村规民约不一致时如何处理，二是法律法规和村规民约共同界定集体经济组织成员权时，它们的边界在哪里。第四种观点面临的主要问题是，如果国家没有制定界定集体经济组织成员权的基本标准，如何进行调解仲裁。

鉴于集体经济组织成员权的界定是落实农民土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权的首要前提，界定集体经济组织成员权必须先明确集体经济组织成员权界定主体，而学界对集体经济组织成员权界定主体问题尚存诸多争议，集体经济组织成员权界定主体问题的研究十分必要。因此，本文首先从集权与分权、内部规则与外部规则、国家法与习惯法、关系产权四个视角对集体经济组织成员权界定主体进行理论阐释，从国家的法律法规、政府规章和司法政策及集体经济组织的村规民约两大方面分析集体经济组织成员权界定主体的现状，从国家及集体界定集体经济组织成员权的边界、界定形式、组织实施方式三个层面提出集体经济组织成员权界定主体的相关制度设计，利用广东省南海区界定集体经济组织成员权的案例进行实证，以期为解决集体经济组织成员权界定主体问题提供参考。

1 集体经济组织成员权界定主体的理论分析

界定集体经济组织成员权应该由国家以法律法规的形式予以界定，还是由集体经济组织以村规民约的形式予以界定，还是由国家及集体经济组织共同来界定，根据不同的理论视角分析，有不同的答案。集体经济组织成员权界定主体的理论分析如图1所示。

图1 集体经济组织成员权界定主体的理论分析Fig.1 Theoretical analysis of the delimiting subjects of the membership rights of collective economic organizations

1.1 理论视角

1）集权与分权。从集权与分权的理论视角来看，某项事务或权利到底适合集权还是分权，取决于该项事务或权利的公共性。如果该项事务或权利超出了某一地域，就应该集权，反之应该分权[19]。同样，布坎南和塔洛克[20]认为当事务的外部性成本较大时，由政府部门进行公共决策才是可行的。因此，当界定集体经济组织成员权本身的公共性大和外部性高时，应该由国家以法律法规的形式来界定，反之可由农村集体经济组织以村规民约的形式来界定。

2）内部规则与外部规则。从Hayek[21-22]关于社会秩序规则分为内部规则与外部规则的理论视角来看，内部规则是一种自生自发的社会秩序，支配着个人行动和交易的规则。外部规则通常是某类组织（如政府）为实现某种目的或执行集体计划下达的组织命令。内部规则对应独立于政治权力机构而存在的普通法，而外部规则对应于国家立法的法律。通过规则性可以减少人们在决断日常事务时所需要的大量精确信息[23]。如果界定集体经济组织成员权是一套自生自发的内部规则，国家就不需要干预，反之国家就需要进行干预。

3）国家法与习惯法。从国家法与习惯法的关系视角来看，国家法和习惯法既有不一致的地方，也有相互一致的地方，但实际中更多的是正式法律与民间习惯的互动，正式法律需要考虑民间习惯，而民间习惯也不是“原生状态”，它也在国家法的互动中不断重塑着自己[24-25]。如果由国家以法律法规的形式来界定集体经济组织成员权，要充分考虑村规民约。但当前界定集体经济组织成员权的村规民约不是单纯的习惯法，其已经深受国家法的影响。

4）关系产权。从关系产权的理论视角来看，产权是一束关系[26-28]。并不存在独立于行动者的所谓客观存在的权利[29-30]。只有人们就权利是否存在形成一致意见，权利才会存在[31]。从这一理论视角来看，集体经济组织成员权的形成需要相关行动者就界定集体经济组织成员权的标准达成一致意见，这应该说是一种理想状态。

1.2 界定的现实、成本和效果

谁来界定集体经济组织成员权，以上理论视角提供了很好的借鉴，但界定集体经济组织成员权的公共性和外部性有多大、界定集体经济组织成员权的标准是内部规则还是习惯法、集体经济组织成员权是否是关系产权，需要深入分析集体经济组织成员权界定前的现实、界定中的成本和界定后的效果。

1）界定集体经济组织成员权需考虑界定前的现实。一是集体的形成以及集体组织的权利与国家密切相关。我国当前的村庄集体起源于以土地为核心的财产权的社会主义改造，即农业合作化运动。在人民公社时期，不但东西是公家的，人也是公家的[32]。人民公社的社员不仅是生产者，同时也是政权组织体系的成员，具有国家身份。我国集体组织的自治权利不是自然生长的，而是由国家赋予的。村民委员会也不是完全意义上的群众自治组织，其具有一定的基层地方行政功能[33]。这一现实决定了界定集体经济组织成员权，国家不可能离场。二是集体成员的流动性日益加剧，规模加大。根据国家统计公报，2020年我国农民工总数为2.856亿人，其中外出农民工为1.696亿人，加上与农民工一起流动的家属，大量村庄集体成员外出是当前农村的一个基本事实。这就决定了界定集体经济组织成员权的外部效应很大，并不仅仅只是集体本身的事情。三是集体经济组织的公共性欠缺、权威性不够。现在集体经济基本是空壳，农民日益原子化。集体经济组织提供公共产品的能力越来越弱，村民对集体经济组织的认同度也越来越低，权威性不够。结合集权与分权的理论视角以及界定前的现实情况，这决定了完全依靠集体经济组织的村规民约来界定集体经济组织成员权可能不现实。

2）界定集体经济组织成员权需考虑界定中的成本。一是信息成本。界定集体经济组织成员权的前提是要弄清楚各位准集体成员的信息，信息包含很多方面，既包括显性信息也包括隐性信息，而且许多信息只有集体经济组织内部人员掌握，这种信息远远超过政府部门登记的户籍信息。这就决定了界定集体经济组织成员权需要依靠集体经济组织的内部规则。二是立法成本。界定集体经济组织成员权无论是国家统一立法还是各地方政府分别立法，确有必要。但是从立法成本的角度考虑，界定集体经济组织成员权的法律法规即外部规则不可能将界定的标准规定得十分详细，而且现实中情况纷繁复杂，法律法规不太可能涵盖所有的情况，因此，即使制定了界定集体经济组织成员权的法律法规，还是需要集体经济组织来落实。三是组织成本。界定集体经济组织成员权最后谁来组织落实，成本谁来负担，考虑到前面的信息成本和立法成本，还是需要集体经济组织的参与。

3）界定集体经济组织成员权需考虑界定后的效果。从关系产权的理论视角来看，一是界定结果需得到绝大多数集体成员的认同。如果绝大多数集体成员不认同集体经济组织成员权的界定，那么这种界定将是失败的。二是集体经济组织成员权界定后需有利于村庄形成稳定和谐的共同体。如果集体经济组织成员权的界定将瓦解甚至摧毁本已脆弱的村落共同体，那么这种界定将是失败的。通过集体经济组织成员权界定促进村落共同体的形成要满足两个条件，一个条件是集体经济组织成员权的界定需得到绝大多数集体成员的认同[34]，另一个条件是界定集体经济组织成员权需与集体成员对村庄负有的义务相匹配，即权利义务对等。三是集体经济组织成员权界定后需有利于集体经济组织成员权的退出。界定清晰的集体经济组织成员权本身会有利于集体经济组织成员权的退出。

根据集体经济组织成员权界定前的现实、界定中的成本和界定后的效果，可以认为，集体经济组织成员权界定不能由国家以法律法规或集体以村规民约的形式单独界定。从理论层面看，集体经济组织成员权的界定应由国家及集体经济组织两个主体共同完成。

2 集体经济组织成员权界定主体的现状

从现实来看，参与集体经济组织成员权界定的既有代表国家主体的法律、地方性法规与地方政府规章、司法政策，也有代表地方集体经济组织的村规民约。

2.1 国家对集体经济组织成员权的界定

在国家层面，目前没有专门的法律界定集体经济组织成员权，对集体经济组织成员权的界定比较零散的分布在不同部门法中，而且部门法之间还存在不一致。地方性法规和地方政府规章相比法律而言，对集体经济组织成员权的界定要明确具体一些，但还是没有达到定纷止争的地步，界定标准也比较抽象。司法政策包括司法解释和地方性司法文件，司法解释就集体经济组织成员权界定作了一些原则性规定，地方性司法文件对集体经济组织成员权的界定较为详细，但制定地方性司法文件的司法机关较少。

2.1.1 参与集体经济组织成员权界定的国家法律 现在对集体经济组织成员权进行界定的法律主要集中在《农村土地承包法》《婚姻法》《妇女权益保护法》《村民委员会组织法》等。《农村土地承包法》第三十条对婚姻关系变化中妇女的集体经济组织成员权进行了规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。《婚姻法》第九条规定：“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员”。《妇女权益保护法》第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”。

《农村土地承包法》《婚姻法》《妇女权益保护法》等法律都明确了对妇女集体经济组织成员权的保护，但这些法律之间存在规定不一致，法律规定与当前农村实际也存在不一致。如农村承包地根据“生不增、死不减”的原则，妇女结婚在新的集体经济组织一般很难分到承包地，那么娘家的承包地不能收回，这样造成人和地的分离。对于集体经济组织成员权收益比较高的村庄，外嫁女的集体经济组织成员权会尽力争取保留，入赘女婿的集体经济组织成员权又需要承认新增，由此带来的纠纷比较多。《村民委员会组织法》第二十四条对涉及土地承包经营方案和征地补偿的使用、分配方案等涉及村民利益的九个事项，村民会议可以讨论决定，这可以说是村民自治的权利，但《农村土地承包法》《婚姻法》《妇女权益保护法》等法律对该权利带来了一定的约束。

2.1.2 参与集体经济组织成员权界定的地方性法规和政府规章 现有青海、内蒙古、江西、重庆、陕西、福建、安徽、山东、江苏、河北、黑龙江和四川12个省级地方性法规对集体经济组织成员权有较为明确的界定。这些省级地方性法规主要是《农村土地承包法》的实施办法，如《陕西省<中华人民共和国农村土地承包法>实施办法》中第八条对五类人员明确为本集体成员：“1）出生户口登记在本集体经济组织所在地且未迁出的；2）与本集体经济组织成员结婚且户口迁入的；3）本集体经济组织成员依法收养且户口迁入的子女；4）经依法批准移民搬迁户口迁入的；5）其他依法将户口迁入，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上农户代表同意的”。另有浙江、海南、云南、新疆、辽宁、山西、吉林和湖南8个省级地方性法规虽然没有对集体经济组织成员权作出较为明确的规定，但对集体经济组织成员权的保有、变更和丧失作出了相关规定，可是这些规定主要是《农村土地承包法》第二十六条、第三十条的内容的重复或细化。有2个省以地方政府规章的形式对集体经济组织成员权的界定作出了规定，如广东省人民政府颁布了《广东省农村集体经济组织管理规定》，湖北省人民政府颁布了《湖北省农村集体经济组织管理办法》。

2.1.3 参与集体经济组织成员权界定的司法政策 最高人民法院的司法解释没有对集体经济组织成员权的界定有具体的规定，但就相关案件法院是否受理作出了规定。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款规定：“涉及农村土地承包的五类纠纷法院应当依法受理，即承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷”。该条第二款规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，法院不予受理”。但最高人民法院的司法解释在实践中也会遇到难题。比如在承包地征收补偿费用分配过程中，集体经济组织会根据成为集体成员的年限进行不同的权益分配，针对这样的诉讼案例法院是否受理遇到难题。

在省级高级人民法院颁布的地方司法政策文件中，重庆市高级人民法院、天津市高级人民法院颁布了专门认定农村集体经济组织成员资格的文件，对集体经济组织成员权的基本界定标准、取得与丧失、特殊情形作出了详细规定。如天津市高级人民法院颁布了《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》，该文件第一条规定：“农村集体经济组织成员一般是指依法取得本集体经济组织所在地常住农业户口，在本集体经济组织内生产、生活的人。不符合或不完全符合上述条件，但确以本集体经济组织的土地为基本生活保障的人，也应认定具有本集体经济组织成员资格”。并补充说明：“不宜采取单一的户籍标准，应当考虑以下因素：1）是否为农业户口且落户在本集体经济组织；2）是否在本集体经济组织生产、生活；3）是否以本集体经济组织土地为基本生活保障”。

安徽省高级人民法院、陕西省高级人民法院、贵州省高级人民法院、海南省高级人民法院在颁布的处理农村土地承包案件指导意见和集体经济组织收益分配纠纷案件的指导意见等司法政策文件中，对集体经济组织成员权的界定较为详细。如安徽省高级人民法院颁布了《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》，该文件第二条规定：“在处理土地补偿、安置费用的支付和分配及与土地承包相关的案件中，农村集体经济组织成员资格的确认，一般应以依法取得农村集体经济组织所在地户籍为基本原则，依法取得包括自然取得（出生取得）和法定取得（因婚姻、收养、遗赠抚养协议、行政命令等取得）。同时兼顾在该农村集体经济组织中生产、生活或者离开后又没有取得城市最低生活保障的情形”。此外，该文件还对“外嫁女”、离婚及丧偶妇女、义务兵和大中专在校生、服刑人员、“空挂户”、捐资购买城镇户口人员这六类特殊群体的集体经济组织成员权作出了较为详细的界定。

2.2 集体经济组织对集体经济组织成员权的界定

在集体经济组织层面，村规民约对集体经济组织成员权的界定通常详细具体、可操作性强，但在一些方面与法律法规的规定不一致，由此带来了矛盾和纠纷。集体的村规民约对集体经济组织成员权的界定很详细，每个村的村规民约都是根据当地传统和村庄实际制定的，因此都不尽相同。

在“外嫁女”的问题上，大部分村规民约认为无论“外嫁女”的户口是否迁出，都将丧失集体经济组织成员权。例如浙江省杭州市向红村2006年的村规民约第七条规定：“女性离村出嫁或男性离村做上门女婿，从结婚登记日开始一律取消在村享受待遇，户口未迁出的属于挂靠性质。本村村民离婚后，女的招夫、男的娶妻，进来的夫或妻及其子女不得享受村民待遇”。广东省番禺区南村镇南村村也规定：“妇女出嫁半年后，取消一切村民福利”。有的集体经济组织在第二轮土地承包中直接剥夺了“外嫁女”的土地承包权，郑州市郑东新区彦庄村于2018年7月经由集体成员会议讨论通过的《土地调整方案》明确规定：“家中女孩只要形成事实婚姻，不再享有组村民的土地”。

针对“纯女户”问题，很多集体经济组织只允许“纯女户”其中一个女儿及其丈夫（农户口除外）非在本村落户并享受村里的各种福利待遇[35]。如山西省临汾市北马驹村 2009 年的村规民约、广东省肇庆市沙街村 2007 年的村规民约规定：“纯女户只保留其中一个女儿的户籍在本村，允许其丈夫（非农户口除外）办理男到女家落户，并享受村里各种福利待遇”。还有些集体经济组织除了仅保留“纯女户”中一个女儿及其入赘配偶的集体权益外，将集体内其余“外嫁女”及其配偶、子女的权益都排除在外。如广州花都区狮岭镇振兴村2004年在耕地征用补偿时规定：不属纯女户包括本人、配偶及子女不论户口迁入或户口未迁出不能享有股份及福利待遇[36]。但大部分法律法规认定“外嫁女”的集体经济组织成员权通常以户口是否迁出为重要标准。

在土地调整的问题上，许多村规民约根据“生增死减”的原则进行土地调整，如山东省有集体经济组织根据人头分配“口粮田”，依据新生儿童的出生时间补偿“口粮田”，一月份出生补全年，十二月出生补一个月[37]。而法律规定“生不增、死不减”，坚持土地承包关系长久不变。

许多村规民约将集体经济组织成员权的认定和成员权益的享受与履行村庄义务挂钩，而法律法规认为这样挂钩是违法的。如云南玉溪市东峨镇新光村2010年通过的自治章程第四条规定：“农户必须服从村社种植规划，违者给予批评教育，并责令按规划种植，若不服从除罚款50元至100元外，村社不提供有关服务，直至收回土地另行承包”。有些集体经济组织将遵守国家法律法规、政策纳入集体成员的首要义务并对违反国家政策法规的集体成员进行权益的削减，云南省宾川县宾居镇宾居村委会村民自治章程第七条规定：“严禁年龄不到就办客结婚，违反《婚姻法》必须从重处理，视为非法同居，对女方和今后子女户口不落、土地不划给”。佛山市南海区里水镇洲村股份经济联合社章程第二十六条规定：“对违反计划生育的除按有关部门及村委会的规定处罚外，还要接受本社以下处罚：凡未婚生育者，当年起停止本人股红分配，直至接受计生部门处理完毕办理好结婚登记手续后，次月才能恢复本人股红分配”，然而，这些规定与《中华人民共和国妇女权益保障法》等相关法律法规的规定不一致。

根据以上现状可知，在国家层面没有专门界定集体经济组织成员权的法律规定，界定标准多散见于国家法律、地方性法规和地方政府规章、司法政策之中。在农村集体经济组织层面，村规民约对集体经济组织成员权的界定标准各异，有些村规民约在集体经济组织成员权界定标准上甚至与国家法律法规的规定不一致。

3 集体经济组织成员权界定主体的相关制度设计

基于前面的理论分析，根据集体经济组织成员权界定主体的现状，仅凭国家或集体经济组织单一界定集体经济组织成员权都难以有效落实，集体经济组织成员权的界定需由国家及集体经济组织共同来完成。

首先，需要确定国家及集体经济组织界定集体经济组织成员权的边界，即国家界定什么，集体经济组织界定什么。原则上来说，争议较大、带有普遍性、外部性很强的集体经济组织成员权界定问题由国家通过制定基本标准来界定，如外嫁女和农民工的集体经济组织成员权界定问题等。由于信息问题，国家不能界定的或界定成本很高的集体经济组织成员权的界定问题由集体通过制定具体标准来界定。根据已有实践，许多集体经济组织在符合法律法规的前提下，会根据集体成员履行村庄义务或对村庄的贡献来确定其享受成员权益的多少，这样的问题就需要集体经济组织来界定。界定集体经济组织成员权国家应该是领导者、组织者、基本标准制定者、纠纷最终裁决者和确认颁证者，集体经济组织是具体实施者，可以参与具体标准的制定。

其次，国家以什么形式来界定集体经济组织成员权，可以考虑在全国层面制定界定集体经济组织成员权的法律，以增强权威性。但是考虑到区域的结构性差异，如经济发达地区和欠发达地区，由于界定集体经济组织成员权带来的权益不一样，界定的紧迫性、界定过程中面临的矛盾等是不一样的。因此从可行性角度来说，可以考虑在省级层面制定界定集体经济组织成员权的地方性法规。界定集体经济组织成员权的地方性法规至少应该包括界定集体经济组织成员权的必要性、基本原则、基本标准、界定程序、集体成员享有的权利内容、争议分歧处置办法等。

第三，国家及集体经济组织如何组织实施集体经济组织成员权的界定，界定集体经济组织成员权，国家在试点的基础上既可以从上至下全面铺开，制定完成界定的时间表，也可以按照有需求就界定的原则，国家常年接受集体经济组织成员权的界定。当然，后一种方式需要国家制定相关配套措施，比如集体经济组织成员权的退出机制，以增强集体成员的自由选择，促进人力资源的优化配置[38]。国家组织的集体经济组织成员权界定需要集体经济组织来具体实施，一是集体经济组织根据国家的基本标准制定界定集体经济组织成员权的具体标准。具体标准的制定需经本村村民会议2/3以上成员或村民代表表决同意。在制定具体标准过程中，村民自治组织需要充分发挥在村精英的积极性和聪明才智，借鉴审议民主的思路，在具体标准进行投票表决前进行公共审议，使得村民通过自由和公开的讨论，深化对界定集体经济组织成员权具体标准的理解，以提高村民参与的品质和决策的质量。二是集体经济组织根据具体标准组织实施集体经济组织成员权的界定，并将界定结果进行公示。三是将公示无异议的界定结果呈报当地政府。

最后，地方政府根据法律或地方性法规以及集体经济组织呈报的界定集体经济组织成员权的结果代表国家予以颁证确认。对于集体经济组织成员权，最后须国家颁证进行确认，以增强界定的权威性。

按照以上思路，集体经济组织成员权界定主体的相关制度设计见图2。

图2 集体经济组织成员权界定主体的相关制度设计图Fig.2 The system design flow chart of the delimiting subjects of membership rights of collective economic organizations

4 集体经济组织成员权界定主体的案例分析

广东省佛山市南海区于1987年被国务院确定为全国农村改革试验区，1992年率先实行农村土地股份合作制改革，较早开始了对集体经济组织成员权的界定。2011年南海区推行“政经分离”，2015年成为我国首批农村集体产权制度改革的试点地区之一。多年以来，南海区始终走在我国农村改革开放的前沿，在农村各项改革和任务试点的推进下，形成了较为成熟的集体经济组织成员权界定标准，在疏解矛盾纠纷、巩固农村集体经济发展上取得了显著效果。

南海区位于珠三角腹地、广佛都市圈，据国家统计局南海区2020年行政区划，其土地面积为1 071.55 km2，下辖6个乡镇、1个街道、290个村（社区），户籍人口165.85万，常住人口366.72万。传统上一直属于农村地区的南海区，依托着改革红利和区位优势，集体经济发展迅速，2019年南海区农村居民人均可支配收入达3.66万元。与此同时，城市化的快速发展使得农村社会变迁加剧，而集体经济组织成员权界定不明造成该地区土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权归属模糊。面对土地承包、房屋拆迁、土地征收和股红分配所带来的显著收益，村民上访频发，一度成为影响南海区经济发展和社会稳定的较大因素之一。多年以来，当地政府和各集体经济组织出于不同立场竞相界定集体经济组织成员权。各类矛盾与问题倒逼南海区政府完善相关规章制度，将社会关系、村情民意纳入集体经济组织成员权界定之中，集体经济组织也将政府的规章政策逐渐纳入村规民约，走出了一条国家及集体共同界定集体经济组织成员权之路，为解决全国各地集体经济组织成员权界定主体问题提供了借鉴。

4.1 政府制定集体经济组织成员权界定的基本标准

在政府层面，广东省人民政府于2006年颁布了《广东省农村集体经济组织管理规定》，将“户籍+履行义务”作为界定集体经济组织成员权的基本原则。如该文件第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织成员”。2007年广东省人大常委会颁布了《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》，同样将“户籍+履行义务”作为界定妇女集体经济组织成员权的基本原则。在此基础上，南海区人民政府于2008年制定了《南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》。针对常规的户籍变更类别，建立了区域性界定基本标准，并规定了集体成员应履行的7项义务。该文件第十条规定：“农村集体经济组织成员的义务：1）遵守国家法律、法规和政策，承担公民应当履行的义务；2）遵守农村集体经济组织章程，履行章程规定农村集体经济组织成员应当履行的义务；3）遵守不违反国家法律、法规与政策的村规民约或社区自治章程；4）积极参与农村集体经济组织的民主管理活动”。同年10月，南海区人民政府出台了《佛山市南海区农村集体经济组织成员登记管理办法》，在集体成员登记管理和确权颁证等方面，进一步规范集体经济组织成员权的界定。

“外嫁女”是南海区界定集体经济组织成员权中争议较为激烈的问题，如果依据各集体经济组织的村规民约，“外嫁女”大部分会被排除在集体经济组织成员权之外。据中山大学妇女与性别研究中心调查，南海区自1992年股份制改革至1998年，南海区“外嫁女”丧失股份分红的共约2.36万人，涉及的“外嫁女”子女约4 165人[36]。为此，佛山市南海区人民政府先后三次出台了相关文件。

1998年南海区人民政府颁布《关于保障我市农村“外嫁女”合法权益问题的通知》，首次以地方法规界定“外嫁女”的集体经济组织成员权。该文件第3条规定：“‘外嫁女’本人及其子女的户口虽然仍在原村，但居住地不在原村，又没有承担村民义务的，其股权和福利待遇由股东代表大会确定”。创立了户籍地+居住地的“两地原则”，但仍有一部分未居住在本村的“外嫁女”的权益无法落实。

2003年南海区人民政府颁布《南海区深化农村股份合作制改革指导意见》，推进“股权固化”，尝试用“无偿配股、出资购股或一次性补偿”等办法解决“外嫁女”股权争议，解决了数万名“外嫁女”及其子女的集体经济组织成员权界定问题。但“股权固化”模式将实践中类型多样的股权争议一概而论，有些集体仍然在以其它形式约束“外嫁女”的集体经济组织成员权。例如《狮山街道狮北村南坑股份经济合作社章程》对“外嫁女”的购股年限、购股份额进行限制。

2008年7 月南海区人民政府出台《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》，该文件强调“‘出嫁女'及其子女将按同籍、同权、同龄、同股、同利的‘五同'原则进行股权配置”。此外，还制定了一系列复杂的规则，分类施策解决“外嫁女”及其子女的出资购股问题、一次性补偿等历史遗留问题[36]。得益于南海区政府对“外嫁女”集体经济组织成员权界定的不断完善，持续近二十年的“外嫁女”纷争基本得到解决。

4.2 集体经济组织制定集体经济组织成员权界定的具体标准

在集体经济组织层面，南海区各集体经济组织在法律法规、规章政策的基础上制定了村规民约，确立了集体经济组织成员权界定的具体标准。至2017年，南海区已有149个村（居）、156个经联社、1 471个经济社完成股份制章程民主表决，就信息复杂程度较高的问题，各村社制定了具体界定标准。如《佛山市南海区里水镇建星村天竺股份合作经济社章程》第十三条对不同婚姻状况下的女性配偶、入赘女婿、出生子女、收养子女的集体经济组织成员权界定方法进行了细化。该章程十三条第二项规定：“本社男性成员初次娶入或丧偶再娶具有户口迁出地农村集体经济组织成员资格或农业户口性质并入户本社所在地的女配偶为本社成员；本社男性成员离婚后再婚娶入具有户口迁出地农村集体经济组织成员资格或农业户口性质并入户本社所在地的女配偶要取得本社成员资格，条件是原配偶必须自愿放弃或丧失本社集体经济组织成员资格”。

其一，各村社将集体经济组织成员权界定与履行村庄义务挂钩。如夏西三联村和罗祥村股份合作经济社章程都规定：“股东受刑事处罚或劳动教养期间，停止股份分红及一切福利，刑满后3个月表现良好恢复”。下柏村股份合作经济社章程也规定：“违法犯罪者从执行之日起取消股份，刑满后经审查确定恢复股份”。其二，各村社将集体经济组织成员权界定与对村庄的贡献相关联。在成员股权设置上，除了基本股（人口股），还依据各集体成员的资金、劳动等要素贡献设置劳龄股、岗位股、贡献股、承包权股等股份类别。如山根村划分了7个年龄段并配置不同数额的股权，南海区其它村社由于各自村情不一，在股权比例设置上均有所不同。

根据以上广东省南海区对集体经济组织成员权界定的成功实践，可以得知，最终落地的集体经济组织成员权界定既遵循了国家法律法规和地方性规章制度的基本原则，又兼顾了集体在实施层面所制定的具体标准。证实了集体经济组织成员权的界定是以政府为代表的国家主体及以村规民约为代表的集体经济组织共同决定的结果。

5 结论

农民之所以获得土地承包权、宅基地资格权和集体收益分配权，是因为集体成员身份，明确集体经济组织成员权界定主体是界定集体经济组织成员权的关键所在。研究表明，集体经济组织成员权的界定很难由国家或集体经济组织单独来完成，需由国家及集体经济组织共同来界定，两者分别就集体经济组织成员权界定的基本标准和具体标准明确界定边界。对于争议较大、带有普遍性、外部性很强的集体经济组织成员权界定问题由国家通过制定基本标准来界定，既发挥了国家在界定集体经济组织成员权的权威性，也为相关矛盾纠纷的调解仲裁提供了基本依据。国家既可以考虑在全国层面制定界定集体经济组织成员权的法律，以增强权威性。也可以考虑在省级层面制定界定集体经济组织成员权的地方性法规。国家在组织集体经济组织进行集体经济组织成员权界定时，既可以通过制定时间表从上至下全面铺开，也可以不制定时间表，国家常年接受集体经济组织成员权的界定。但无论采取哪种形式，最后的集体经济组织成员权界定结果须由国家颁证进行确认，以增强界定的权威性。