农业生产托管保障国家粮食安全的理论分析——基于生成逻辑的视角

江帆，宋洪远，高鸣

（1.中国农业大学国家农业农村发展研究院，北京 100083；2.华中农业大学乡村振兴研究院，湖北 武汉 430070；3.农业农村部农村经济研究中心，北京 100810）

保障国家粮食安全，是有效防范抵御各类风险、稳定国家大局的坚实基础[1]。当前，库存高企、优质粮食供给不足等问题一定程度上影响了国家粮食安全，近年来出现的粮食播种面积与主产区三大谷物单位面积收益下降的问题进一步影响了粮食供给安全形势。在此背景下，为满足不断增长的粮食需求，坚守国家粮食安全战略底线，需要挖掘可持续的新型粮食增产机制[2]。农业生产托管作为一种新型农业经营方式，能够缓解劳动力、技术和资金等短缺问题，进而促进粮食丰产增效、推动现代农业发展。截至2020年底，我国农业社会化服务组织超过30万个，农业生产托管服务粮食作物面积超过9亿亩次，服务带动小农户超7 000万户（http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202107/t20210706_6371161.htm）；通过农业生产托管服务，三大主粮单位面积产量有所增加，单位面积纯收益提高超过20%（http://www.moa.gov.cn/ztzl/ymksn/jjrbbd/202107/t20210720_6372302.htm），农业生产托管成为保障国家粮食安全的重要途径。因此，探究农业生产托管保障国家粮食安全的内在机理，对进一步推动农业生产托管发展、优化我国粮食安全相关政策具有重要意义。

回顾已有研究，学者们主要从影响因素和作用机制两个方面研究农业生产托管问题。从影响因素看，信息不对称、任务的复杂程度、农户风险偏好、要素相对价格、土地资源条件、非农就业机会、家庭劳动力健康状况、政府补贴等因素会显著影响农户对农业生产托管的需求[3-6]。从作用机制看，农业生产托管在改进农业生产效率、减少农业投入、推进土地适度规模经营、促进粮食增产与农民增收等方面都具有积极作用[7-10]。

由于粮食安全具有极端重要性，不同学者也对此进行了重点关注，并遵循“现状—问题—对策”的逻辑思路研究粮食安全问题。从粮食安全的现状看，在国内市场上，我国巨大的人口基数一方面使得需求总量与农业资源之间产生较为尖锐的矛盾，另一方面则使得食物质量问题很难得到保证[11]；在国际市场上，我国在全球粮食贸易网络中的位置较低，表现为资源控制力和影响力与进口地位之间的不相匹配[12]。粮食安全的主要问题包括：生产成本上升和粮食价格走低的双重影响使得种粮收益不断缩小；种植结构和劳动力结构变化影响粮食生产效率和生态效率[13]；种粮生计功能弱化、比较收益低使得农民种粮、政府抓粮的意愿下降[14]；自然灾害频发、供应链产业链循环受阻，影响粮食供应稳定性[15]。针对上述问题，围绕耕地保护、优化结构、转变方式、创新科技、政策支撑、完善链条和市场调节等方面提出了夯实我国粮食安全基础的政策建议[16-17]。

上述研究对我国的农业生产托管和粮食安全问题进行了较为深入的剖析，但是却少有文献将二者进行结合，从理论上阐述生产托管与保障国家粮食安全内在机理的文献则更为少见。因此，本文从生产托管的生成逻辑这一角度出发，在分析生产托管逻辑基础、生成条件、表现形式、主要目的、重要前提的基础上，明确农业生产托管在稳定产权关系、提高生产效率、减少要素投入、降低成本与风险、提高机械化与信息化水平等方面的作用，为国家粮食安全保障机制提供不同角度的机理解释；同时，厘清农业生产托管在保障国家粮食安全中存在的主要问题，有助于把握生产托管服务发展的规律和条件，采取更好的措施推动生产托管实现服务规模经营，进而化解自给自足的“小农”经济与社会大生产之间的矛盾，推动我国粮食持续增产提质。

1 农业生产托管在保障粮食安全中的重要地位

改革开放以来，以家庭联产承包责任制为核心的土地经营制度改革赋予农民承包土地的使用权、经营权和收益权，很大程度上提高了农业生产效率，但是也使得农村地区出现了较为严重的土地细碎化问题。一方面，农业生产的经营成本增加，抑制了农业规模经营的发展；另一方面，农业机械的推广应用受到阻碍，加剧了土地细碎化与农业机械化的矛盾。在粮食总量与质量需求不断上升的背景下，土地细碎化带来的消极作用影响了我国的粮食安全。土地流转促进农业适度规模经营一定程度上缓解了家庭联产承包责任制带来的土地细碎化问题，成为促进农业生产发展、推进我国农业现代化的重要路径和稳定我国粮食增产保供能力、保障国家粮食安全的主要手段[18]。但是流转比例不高、流转过程不规范、流转期限不确定、土地流转资本主义化等问题使得部分学者对土地流转产生质疑[19-20]。同时，土地过度资本化使得土地成本上涨侵占粮食生产利润空间，致使土地流转过程中的“非农化”“非粮化”现象较为突出，流转后小规模经营主体的“非粮化”问题更为严重[21-22]。

从现实条件看，通过土地流转难以实现“大农场”规模经营，以土地流转推进土地规模经营这一路径很难破解当前“小生产”与“大市场”之间的矛盾问题。为推动农业生产方式发生转变，我国开始了“自上而下”与“自下而上”相结合的路径探索。1983年中央一号文件首次提出“社会化服务”，并在自2005年以来的连续多个中央一号文件中被重点提及，要求推动农业社会化服务发展，健全农业社会化服务体系。经过近40年的发展，我国农业社会化服务体系基本形成了组织载体多层次、服务内容多元化、服务机制多形式的格局[23]。与此同时，地方也进行了一系列探索，形成了诸如江苏的“联耕联种”、山东的“土地托管”、重庆梁平的“五种典型”等社会化服务创新模式，在不进行土地流转的基础上使得小农户进入现代农业发展的轨道。作为社会化服务的重要组成部分，农业生产托管补充回答了“谁来种地”“如何种地”、有效缓解了“种不了地”“种不好地”的问题，推动了服务带动型规模经营的发展，成为转变我国农业生产经营的主要方式[24]。在农业生产托管服务新模式下，服务组织成为农业生产的重要力量，而农户的主体与基础地位得到了保持，这在农业改革中具有划时代的意义。

从政策要求看，2020年的中央一号文件明确指出，“确保粮食安全始终是治国理政的头等大事。粮食生产要稳字当头，稳政策、稳面积、稳产量”。通过推广统防统治、代耕代种、土地托管等服务模式稳定粮食生产。2021年农业农村部印发的《关于加快发展农业社会化服务的指导意见》中提出，“发展农业社会化服务是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的重要举措”，要把农业生产托管作为推进农业社会化服务、发展服务带动型规模经营的重要方式，创新农业生产托管服务机制，不断提升服务能力和水平，促进农业节本增效、农民增产增收，进而保粮食供给、固粮食安全。在“大国小农”的基本农情下，健全农业专业化服务体系、推动农业生产托管进一步发展，是保障国家粮食安全、推动小农户与现代农业发展有机衔接的重要路径。

2 农业生产托管保障国家粮食安全的机理解释：生成逻辑视角

2.1 产权划分：逻辑基础

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制这一农村基本经营制度的确立，极大调动了农民的生产积极性，解放和发展了农业生产力。十八大以来，党中央不断完善和稳定农村基本经营制度，深化土地制度改革，形成了土地所有权、承包权和经营权分置并行的格局，为生产经营主体优化要素配置奠定了制度基础。实行农村土地“三权分置”，一方面保证了土地所有权的根本地位，加强了对农户土地承包权的保护，维护了农村基本经营制度的根本和承包农户的土地权益；另一方面促进了经营权的放活，有利于推动农业规模经营、提高资源配置效率。土地具有明显的财产和要素双重属性，农业生产托管的一大重要特征在于将土地的双重属性分离开来，以强化土地的生产要素功能。换言之，生产托管能够在维护农民土地承包权“财产”权利的基础上，激活土地这一基本的农业生产要素，使得土地得到充分利用。

在土地流转形式下，转入地的土地使用权在稳定性、收益性等方面存在较多限制，农业经营者可能会忽视对转入地的投入，进而影响农业生产效率；而在土地转出之后，承包农户就失去了对土地经营收益的剩余索取权，基于家庭效用最大化的考量，农户流转土地的意愿较低。部分农户观念落后，存在“无地心慌”的潜意识，更是影响了土地转出，限制了土地规模经营的发展，一定程度上影响了粮食的稳定增长。在生产托管形式下，集体土地所有制的性质、土地承包关系和土地用途等都不发生变化，农户或农业经营主体只是将全部或部分农业生产环节委托给服务组织，由其代为管理或经营[25-26]；承包农户在支付相应的托管费用后，土地经营收益的剩余索取权仍归农户所有。在产权得以明确划分之后，农业生产托管服务嵌入到粮食生产经营活动之中，在不涉及土地权利重大调整的基础上，通过服务规模经营解决土地细碎化问题成为破解农地小规模经营格局瓶颈制约的重要力量，对于稳定粮食生产进而保障国家粮食安全具有特殊作用。

2.2 分工与专业化：生成条件

分工和专业化与规模经济密不可分。亚当·斯密[27]认为，分工和专业化能够有效提高生产效率进而促进经济增长。之后，杨格和贾根良[28]、杨小凯和黄有光[29]对此做出了进一步地阐释，强调了分工和专业化对推动生产力发展的重要作用，认为产业不断分工和专业化是实现规模报酬递增的根本原因。对于农业服务规模经营而言，产业分工与专业化合作为农业生产托管的生成提供必要条件，并以农业产业内分工为核心、家庭内部分工为前提。

在家庭内部分工方面，我国农村地区普遍存在“以代际分工为基础”的农民生计模式，也就是作为青壮年劳动力的子女外出务工，而相对劳动弱质性的老年人在家从事农业生产[30]。改革开放以来，城市工业化的快速发展使得劳动力需求不断上升。城市务工机会的增加以及更高的收入水平，催生了庞大的农民工劳动力市场，加速了农村家庭的劳动力内部分工。当前劳动力市场对农村劳动力的吸纳主要在于劳动力密集型的建筑业和制造业，第三产业的比重也在不断提高。在这样的市场条件下，农村劳动力出现了明确的“年龄分层”，青壮年劳动力被“天然地”留在城市劳动力市场，老年劳动力则被“驱逐”回农村从事农业生产。这种“理性的选择”，可以实现农村家庭劳动力资源的最优配置。劳动力转移很大程度上解决了土地和劳动力之间的要素不匹配问题，为土地规模经营提供了客观条件。但是，随着土地经营规模的扩大，受个人能力的限制，单个农户很难应对农业生产过程出现的各种状况；同时，农业生产的季节性会使得农业劳动力在时间上存在供给过剩和不足的结构性问题。劳动力的这种结构性矛盾不断推动农业生产性服务业的发育，成为农业生产托管生成的重要前提。而对于在城市务工的青壮年劳动力而言，一方面收入水平的提高，为购买农业生产托管服务提供了必要的物质条件；另一方面思想观念发生转变，不再将农业生产视为简单的重体力劳动投入，对农业生产托管也有了更为正确清晰的认知，并对农业生产者的生产经营决策产生影响。

在农业产业内分工方面，农业生产环节的可分离，决定了农业生产托管的生成具备很强的现实可能性。在坚持土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的制度框架下，农业经营权可以被进一步细分为种植决策权、田间管理权和产品处置权等。经营权的细分使得独立的经营主体能够实现决策者、管理者和生产操作者的三重分离，根据行为主体资源禀赋和比较优势的差异，不同的权能支被匹配起来[31]，进而实现农业的分工和专业化。随着产业内分工的不断推进，部分原本由农户承担的生产活动开始由其他新型经营主体提供，农业生产托管服务市场逐渐形成并发展。

农业生产托管减少了农户在耕、种、防、收各个阶段的劳动力投入，推动了资本对劳动的替代，使得农业生产变得相对容易，劳动力与土地要素不再需要严格意义上的完全匹配。在生产托管形式下，一方面，农村女性或者老年群体等弱质劳动力也能够有效维系农业生产经营，有利于稳定粮食生产；另一方面，从“男耕女织”这一传统农业生产方式中释放出的青壮年劳动力，可以基于经济理性权衡成本—收益状况进行就业决策，进而获得较高的收入水平。同时，参与农业生产托管的服务组织通常具备较高的人力资本和新型农业机械，能够实现对粮食生产过程中的精细化田间管理和合理要素配置，实现服务规模经济，进而达到粮食的长期持续增产。

2.3 委托代理：表现形式

农业生产托管发展的强大动因是政府推动，高效运行的保障是市场化运作，在二者的共同作用下，农户与服务组织之间形成了委托代理关系[32]。在不发生土地权属变化的基础上，农户作为委托人将农业生产中的全部或部分作业环节委托给合作社、农业企业、农业社会化服务组织等生产经营服务主体完成，推动了农户组织化。在生产托管的运行过程中，由于劳动力机会成本的不断上升，农户将农资采购、田间管理、产品处置等经营决策权与管理权向服务组织进行全部或者部分的转移，与服务组织建立委托代理关系；作为代理方的服务组织通过统一购买和租赁种子、农业机械等生产要素促进农业资源的规模化利用，降低生产成本，进而实现服务规模经营下的利益最大化[33]。

传统粮食生产过程中的农业劳动力老龄化趋势使小农户无力对农业生产进行精细化管理，只得通过提高化肥农药等物质要素投入提高农业产出；对于规模经营主体而言，作为理性的“经济人”，从事粮食生产被视作一种投资行为，追求利润最大化也会使其以物质要素投入替代非物质要素投入。而过多的物质要素投入不仅影响土地生产率，而且会对农产品质量安全与环境产生影响，违背了粮食安全战略中增产提质、高效绿色的内涵。在单个农户的机械化作业过程中，交易双方通常采取“钱货两讫”的形式，也就是作业完成之后，农户与农机作业服务主体之间的契约关系即告终止。由于农业产出不能即时观测，且机械化作业通常不与产出挂钩，导致服务质量很难得到保障，低质量作业情况时有发生。而在购买生产托管服务之后，农业经营主体将田间管理委托给服务组织，并将服务费用内化为非物质要素投入，有效弥补了非物质要素投入的不足。同时，农业经营主体与服务组织签订合约，将服务质量与产出结果相联系，服务组织为实现收益最大化，势必会调整作业方案、提高要素投入精准化程度，进而提升服务质量。

2.4 降低费用与风险：主要目的

土地具有空间性、分散性和不可移动性等本质属性，通过市场手段实现土地经营权的流动和集中存在很高的交易成本[34]。在农业生产托管过程中，服务组织不仅不需要支付高额的土地流转费用，而且可提前收取部分服务定金，使得土地的集中由市场交易行为转化为组织内部行为，在农户本身具备的土地、劳动力等要素优势得到充分发挥的同时，服务组织通过在市场、信息和渠道等方面存在的优势，能够有效减少市场交易次数，进而降低交易费用。

由于农村劳动力不断在地区和产业之间转移，必须通过资本要素的投入来弥补劳动力要素投入的短缺。但由于小农户普遍经营规模较小、经济实力不强，短时期内很难加大农业投资，难以承担购置农业机械的经济成本。同时，由于农业机械设备存在较强的资产专用性，购置农业机械会增加农户被“敲竹杠”的可能性，进而进一步增加交易费用[35]。与分散经营的小农户不同，服务组织通过大规模服务降低平均成本，并通过收取服务费用（对于部分服务组织而言还应包括农资购销和农产品销售差价）与农户形成紧密的利益联结机制。农户购买生产托管服务，一方面，可以借助服务组织拥有的农用机械实现资本对劳动力的替代，无需增加专用化固定资产的投资；另一方面，通过参与生产托管，土地连片进行耕、种、防、收等，在大幅降低时间损耗、增加农用机械有效工作时间的同时，还降低了机械用油的损耗，降低了农用机械的平均使用成本。此外，在实现服务规模经营之后，服务组织通过统一采购农资提高市场议价能力，能够形成有利的市场地位，进而降低农资购买成本；通过统一机械作业和科学施肥用药，能够减少种子、化肥和农药的使用量。以内蒙古自治区为例，依托农业生产托管项目，巴彦淖尔市临河区通过病虫草害专业化统防统治，减少农药使用量20%以上；鄂尔多斯达拉特旗通过生产托管服务，农作物的化肥施用量减少75~150 kg/hm2，农药施用量减少150~300 g/hm2，农用水灌溉减少10%~20%（根据作者团队调研数据所得），很大程度上提高了农资利用率和作业质量，有效降低了单位面积农资投入成本。

由于农业天然具有一定的弱质性，易受市场、气候等不可抗力因素影响，存在很强的经营风险。但在农业生产托管服务过程中，服务组织通过统防统治、采用先进生产技术等，使得农业生产条件得到很大改善，提高了应对自然风险的能力。相较于人力资本较低、信息获取能力较差的小农户，服务组织往往具备更先进的田间管理经验，在获取市场信息方面更具优势；通过拥有的社会资源和内部的信息共享机制，服务组织能够帮助农户进行更为科学的生产经营决策，进而更好地应对市场风险。

对于中国而言，维持播种面积稳定是保证粮食产量的重要基础。在传统生产方式下，种粮成本高、比较收益低、面临风险大等问题降低了农民的种粮积极性，一定程度上影响了粮食播种面积的稳定。通过前文分析可以发现，农业生产托管能够有效降低种粮成本和费用、规避风险，提高农民种粮意愿，稳定粮食播种面积，进而夯实国家粮食安全根基。

2.5 农业机械化与信息化：重要前提

农业机械化和信息化作为生产力发展的重要表现形式，是加快农机社会服务体系建设、推动农业发展方式转变的重要物质基础。在劳动力成本不断上升、农业劳动力弱质化问题凸显的背景下，农业机械逐渐实现对劳动力的替代，并使得机械化程度较高的粮食作物生产具有比较优势，促进农作物种植结构“趋粮化”[36]。为鼓励农业生产经营主体使用农业机械，加快农业机械化步伐，2004年中央及地方财政安排专项资金对购置农业机械给予补贴。在政府政策的推动下，农业机械化快速发展，2020年全国农用机械总动力达到10.555亿kW，相较于2004年的6.403亿kW增长超过60%（https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01）。由于农用机械市场作为一种典型的存量市场，且农机购置补贴存在一定的倾向性，大型农业机械保有量的增加使得农用机械总动力快速增长；同时，由于农业机械存在一定程度的不可分性，只有在土地经营规模与农业机械利用率达到某种程度的匹配后，才会产生规模效应。这就使得部分小农户放弃自购获取农机，选择通过租赁农机的方式进行服务外包，农户选择购买农机服务的意愿扩大了市场上的农机服务需求；而随着信息科学技术的不断渗透，农业生产的各个环节得到有效连接，新型农业生态的构建更进一步扩大了农户的服务需求。服务组织由此进入农机服务市场并不断推进这一市场的发展。

农业机械化对于提高粮食产量具有显著的正向影响，信息化则在粮食种植管理流程优化、管理成本控制等方面发挥了重要作用。但小农户经营下的农业生产方式限制了农业机械化的发展，农户信息化意识薄弱、认知水平与学习能力相对不足则在很大程度上阻碍了农业信息化的建设。在当前的生产条件下，通过创新农机社会化服务体系实现机械化作业和信息化管理下的服务规模经营已成为现实选择。随着农机服务市场的不断扩大，机械化和信息化水平不断提高，农用机械的稀缺状态得以转变，日渐成为较为富裕的生产要素。农机作业方式、物联网管理等沿着大型化、服务化趋势发展，成为保障我国粮食安全的重要装备支撑。

3 农业生产托管保障国家粮食安全的主要问题

3.1 服务体系不健全

改革开放后，为进一步提高农民积极性、解放农业生产力，我国实行家庭承包经营制度。之后，粮食产量大幅增加，有力地解决了农民的温饱问题，但也在一定程度上加剧了“小农户”和“大市场”之间的矛盾。为解决这一问题，国家开始重视农业社会化服务的发展，试图通过农业社会化服务主体建设、体系构建等推动农业适度规模经营，实现农业现代化，保障我国粮食安全。但是，受机构、人员和资金等各种因素影响，以农业生产托管为主要形式的农业社会化服务体系仍不健全。农业公益性服务组织服务能力较弱，支撑能力逐渐弱化，主要表现为基层农技推广组织设施条件落后、农产品质量监管体系尚未形成等；农业经营性服务组织则存在组织不健全、规模偏小、组织松散、管理不规范等问题。从农业科技研发角度看，尽管2020年我国农业科技进步贡献率超过60%（http://www.moa.gov.cn/xw/shipin/xwzx/202106/t20210616_6369713.htm），但与西方发达国家还存在一定差距，农业科技投入、农业科技成果转化率相对较低；从配套支撑建设角度看，生产托管服务标准体系建设滞后、合同使用不规范、行业监管组织缺乏等问题阻碍了农业生产托管的发展。

3.2 供需矛盾问题突出

从当前种粮农户的需求表达看，一方面，农户对农业生产托管服务的需求不断增加，要求延伸服务环节；另一方面，为适应粮食市场波动和获取更高收益，农民对农业生产托管服务质量的要求越来越高。但是，我国农业生产托管的服务内容较为单一，在田间管理、市场信息、加工储存等方面仍存在较大的提升空间，服务模式创新力度还有待加强。例如，内蒙古自治区当前的农业生产托管以生产环节的简单服务为主，而在实际调研过程中，不少农业生产经营者表示对先进技术、品牌设计、金融保险、市场信息等方面的服务需求日益迫切，已有服务不能满足日益增加的多元化服务需求，服务可得性较低。同时，由于农业生产托管发展较晚，尚未形成规范的市场竞争秩序，市场监管较为缺乏，服务组织之间的不合理竞争易导致服务效率低下。此外，随着农地经营规模的扩大，购买生产托管服务的交易费用逐渐增加，部分新型农业经营主体会转向自购农机进行自我服务，并对外提供农机服务以减少农机闲置、提高资产回报率。这就进一步加剧了产中环节服务的市场竞争，导致农业生产托管供需矛盾问题较为突出。

3.3 服务对象定位不清晰

对于小农户而言，以家庭经营为基础的经营方式经常表现为农业生产的自给自足，对生产服务的需求相对较低且极为分散；小农户购买生产托管服务的交易成本相对较高，一定程度上降低了其购买服务的积极性。相较于小农户，种粮大户更能接受并使用新的农业生产资料和技术，对市场风险更为敏感，对控制成本的要求更高。这就使得种粮大户对农业生产托管的需求更具规模性，容易产生规模效应，与市场供给更相匹配。许佳彬等[37]通过对黑龙江省的实地调查，发现当地专业服务公司的服务对象主要是大规模经营主体，一般中小规模农户很难享受到专业服务公司的服务供给。大农户的“亲市场性”使得农业生产托管服务组织更愿意为其提供相应的服务，而以大户为中心的服务体系显然与小农户不相适应，甚至可能对小农户产生很强的排斥性。在小农经营仍为主体的基本现实下，农业生产托管服务对象定位不清晰，就有可能侵占小农户的服务资源，对我国的粮食安全产生影响。

3.4 服务组织积极性不足

为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，当前农业生产托管的重点领域在粮棉油糖等大宗农作物，农业生产托管的作用机制也与粮食等农作物更为契合，更适用于劳动力要素投入要求相对较低（资本对劳动的替代更为简单）的农产品。正因如此，“懒庄稼”（粮食作物或大田作物）生产的机械化程度一般较高，生产托管服务市场也相对更为成熟。但是大宗农作物的比较效益通常较低，导致服务组织积极性不高。王颜齐和史修艺[33]通过对黑龙江省的实践案例分析，发现部分服务组织通过引入机械化设备、与省农科院达成技术合作协议等方式提升生产经营效率，但造成了经营成本高的问题；在合约执行期间，服务供需双方可能会对托管合同条款和内容产生争议，进而引起合约的违约风险。随着生产托管模式的不断创新，一些地区的服务已明显超越了传统的农业生产性服务边界，特别是在全程托管模式的实际经营和服务过程中，服务主体与种粮农户会达成最低收益保障协议，以保障农户的基本收益。此时，农业生产经营风险主要由服务主体承担。但在当前的农业保险体系中，因缺乏土地的实际经营权，服务主体仅被视作服务的提供者，无法被纳入现有的政策性农业保险体系。一旦因自然灾害或意外事故导致粮食生产受损，服务主体不仅会面临巨额成本投入无法有效收回的问题，还要承担服务对象的保底收益。服务主体面临着生产、经营、市场和违约等多重风险，极大地影响了其提供服务的积极性。

4 农业生产托管保障国家粮食安全的对策建议

4.1 建立新型粮食生产托管服务体系

坚持以市场化改革为目标，不断加强农业经营性服务的市场主导地位，充分发挥公益性服务组织的基础支撑作用。降低经营性服务的市场准入门槛，加强监督与管理；对公益性服务组织进行体制机制改革，激发内在动力和创新活力。对于政府而言，要加大对粮食生产托管的财政投入，统筹安排资金，鼓励引导社会资本参与粮食生产托管发展建设，建立健全粮食生产托管资金保障机制；各级政府要明确在建设基层农技推广基础设施方面的职责，创新管理体制，加快完善基层农技推广服务体系，建立健全粮食质量安全监管体系。鼓励农民专业合作社、家庭农场、农机中介组织、农业龙头企业、专业服务公司等不同经营主体参与粮食生产托管服务，探索建立以专业服务组织为主体、农机中介组织为纽带、其它主体共同参与的粮食生产托管服务体系。同时，加大科技投入，进一步提升农业科技成果转化能力；加强人才引进，不断提高粮食生产托管服务人员素质；推动服务标准体系和行业协会建设，根据农业农村部发布的示范合同文本规范服务合同的使用，着力补齐服务短板。

4.2 提高粮食生产托管服务组织服务能力

鼓励金融机构、涉农企业为服务组织提供金融、信息和技术培训等方面的服务，不断提高服务组织的服务能力；拓宽粮食生产托管服务组织的业务范围，补齐在田间管理、市场信息和加工储存等薄弱环节短板；鼓励订单式、菜单式等生产托管服务模式创新，推动服务供给与种粮农户多元化需求相匹配；推动各服务组织之间的协作，推进设施设备等资源共享，降低成本、提高设备使用率，实现资源优化配置。在此基础上，推动形成以市场为导向，集农资供应、资金融通、农业生产、农机租赁、农产品加工、储存运输、信息咨询和农产品市场营销等多种服务并存的服务机制，不断提升服务组织的综合服务水平。

4.3 推动小农户参与粮食生产托管服务

发展农业生产托管已成为推动小农户参与现代农业的有效途径。受资源禀赋影响，人多地少的现实农情使得小农家庭经营成为当前和今后很长一个时期我国农业经营的主要方式，小农户是农业生产托管服务市场中的主要参与群体。因此，在推进农业生产托管过程中，要坚持重点服务小农户的原则，对规模效益好、辐射小农户多的服务组织进行重点支持。严格落实耕地保护制度，通过加大补贴力度加强对农户的扶持，推动各种优惠政策有效落地，使农民受益进而调动其种粮的生产积极性，保证农户基本经营面积满足构建生产托管服务体系的需要。同时，充分发挥村集体内联农户，外联服务组织、公司和技术服务部门等的纽带作用，完善村集体服务功能；通过深化组织合作提高小农户组织化程度，推动小农户的粮食生产托管服务需求实现规模化，在有效降低小农户购买服务交易成本的基础上，通过规模效应适应服务组织的市场供给，削弱市场对小农户的“排斥性”。

4.4 完善粮食生产托管政策支持方式

建立发展性的理赔体系，探索新型农业保险险种，深化农业保险的保障功能。在政策性农业保险施行的基础上，还应建立政策性农业生产服务保险，为粮食生产托管服务主体提供基本保障；优化政府粮食生产托管项目资金投入结构，建立保费补贴或业务奖补机制，支持地方加快拓展粮食生产托管服务保险规模，强化服务主体风险转移。推动生产托管服务范围从大宗农作物向经济作物拓展，从种植业向养殖业推进，不断提高服务组织和农业经营主体的收益；完善现有政策，以政府购买服务、税收优惠等形式支持粮食生产托管服务主体的发展。

5 结语

面对全球粮食市场风险和不确定性增加的现实，保障国家粮食安全不仅是推动社会经济持续稳定发展的坚实基础，也是应对世界百年未有之大变局的主要出路。在我国粮食供给安全形势仍不容乐观的条件下，推动农业生产托管发展成为保障国家粮食安全的重要路径。从农业生产托管的生成逻辑看，产权划分是生产托管生成的逻辑基础，分工和专业化是生成条件，委托代理是表现形式，降低费用和风险是主要目的，农业机械化和信息化发展是重要前提。农业生产托管通过稳定产权关系、提高生产效率、减少要素投入、降低成本与风险、提高机械化与信息化水平等方面对保障国家粮食安全产生积极影响。针对农业生产托管存在的服务体系不健全、供需矛盾问题突出、服务对象定位不清晰、服务组织积极性不足等问题，需要从建立新型粮食生产托管服务体系、提高服务组织服务能力、推动小农户积极参与、完善粮食生产托管政策支持方式等方面推进农业生产托管的发展，从而实现服务规模经营，进一步保障国家粮食安全，推动我国经济社会全面发展。