加强行政事业单位资金往来结算票据管理的探讨

原 平

（山西省长治市上党区财政国库支付中心 山西长治 047100）

资金往来结算票据是我国财政票据的一种，主要是一种结算凭证，在行政事业单位发生内外部资金往来结算时需要开具的结算凭证，行政事业单位要确保开支的合法性，要提供的结算凭证，在进行会计核算时也需要以此为原始凭证，并且在国家财政部门、审计部门、税务部门和监察部门进行检查时也需要以此为重要监督依据。因此，加强资金往来的结算票据管理可以有效规范行政事业单位的资金往来行为，使票据的使用更加合理和有效。

财政票据包含以下几种：一是非税收入方面的通用票据，二是非税收入方面的专用票据，三是非税收入方面的一般缴款书，四是公益事业捐赠票据，五是医疗收费票据，六是社会团体会费票据。资金往来结算票据使用最频繁，监管最不易，在财政票据中占有很重要的地位，也是财政票据管理的重点和难点，从而受到各监督部门更多的关注。加强资金往来结算票据的管理，能够促使行政事业单位财务管理更加公开透明，使资金在阳光下运行，加之配套强化会计核算、票据稽查、审计等职能作用，能够有效防止账外账、私设小金库、利用资金往来票据进行违规违纪活动。我国在2013年开始实施新的财政票据管理办法，对财政票据的管理进行规范和约束，使资金往来方面的票据管理有法可依。

一、资金往来结算票据使用管理规定分析

行政事业单位资金往来方面的票据，在使用管理规定方面主要包含两方面内容。

首先，允许使用资金往来结算相关票据的情况。主要包括几个方面：一是行政事业单位代收的资金款项。这部分资金款项不属于行政事业单位的收入，在完成一项经济活动后，这部分款项需要付给另外的收款单位或者个人。二是行政事业单位暂时收取的资金款项。这部分资金款项不属于行政事业单位的收入，在完成一项经济活动后这部分款项需要退还给原来支付款项的单位或者个人。三是行政事业单位其他方面的资金往来行为。这部分资金被财政部门认定为不属于行政事业单位的收入款项。四是行政事业单位内部之间以及单位和个人之间其他方面的资金往来。这部分往来资金不属于行政事业单位的收入款项。

其次，不允许使用资金往来结算票据的情况。主要包括几个方面：一是行政事业单位按照自愿有偿的原则提供服务，其收费属于经营服务性收费，如信息咨询、技术咨询、出国深造、个人自愿培训等，这部分款项不能使用资金往来票据，要使用相应的税务发票。二是为了保障行政事业单位正常运转，上级主管部门会拨付一定的财政经费，用于维持单位的正常开支和活动。有些行政事业单位在运行过程中，需要上级主管部门给予一定的补助。这部分补助收入形成了单位的收入，收付双方可凭银行结算凭证入账，不得使用资金往来结算票据；三是社会团体为了开展必要的活动而收取的会费相关收入。这部分收入款项要使用专用的会费收入收据。四是公立性医疗事业单位开展医疗活动所取得的经营收入。这部分收入款项要使用专用的医疗票据。五是社会性质的公益活动中，所取得的单位或者个人所捐赠的款项。这部分收入款项要使用专用的公益性事业捐赠票据。六是行政事业单位收到其他单位的委托所代为收取的政府性非税收收入。这部分收入款项要使用专门的非税收收入票据。七是政府的非税收收入。这部分收入款项要使用专门的非税收收入票据。八是经过财政部门审核判定为其他资金行为的情况。综上所述，各单位要严格按照资金往来票据的适用范围开具票据，有效防止乱收费、乱集资、乱摊派行为，维护单位正常经济秩序。

二、行政事业单位资金往来结算票据管理存在的问题

（一）认识不到位

开展一切经济活动都要有合法的票据作为依据和凭证。目前，我国存在的合法票据包含两种：一种是税务发票，另一种是财政票据。税务发票在我国由来已久，形成了比较规范的税务发票使用和管理制度，人们对税务发票的了解和使用相对比较熟悉。而财政票据在我国使用时间比较晚，而且涉及的内容比较复杂，加之宣传力度不足，导致很多行政事业单位对财政票据的了解不足，认识不到位，对资金往来结算票据管理真正目的领会不够深入，对其意义也没有深刻的体会，对资金往来结算票据的使用和管理不规范，任何款项都开具结算票据，对使用范围没有准确的把握，导致在使用过程中出现违规开票的现象。另外，部分行政事业单位财务人员的素质有待提高。财务人员的专业素质对单位的票据管理起到很重要的作用，而有些行政事业单位的财务人员职业素养和专业技能比较欠缺，缺乏持续学习的精神，对于新政策和新的财务变化缺乏及时了解和掌握，对新知识的学习不够主动，导致对资金往来结算票据的管理不重视，工作流于形式，使得行政事业单位票据管理的质量大打折扣，效果不尽如人意。行政事业单位由于正常运转需要，取得的上级或者财政部门的拨款收入，按照财政部关于资金往来结算票据管理的补充规定，可以凭借银行结算凭证入账。但在实际工作中，受传统理念的影响，导致部分没有纳入国库集中支付的事业单位，在进行如下资金拨付时——一是接受财政部门的专项资金时，二是接受平行部门横向之间的相关项目资金的拨付时，三是接受上级主管部门的专项经费拨付时——按照规定应该凭借银行结算凭证入账，但实际情况是财务人员坚持开具票据才能进行资金的拨付，从而导致新规定不能正常实施，工作效率降低，增加了行政成本。资金往来结算票据的管理不规范，给工作带来一定的障碍。

（二）使用不规范

行政事业单位资金往来结算票据使用不规范表现在以下方面。

首先，使用范围不规范。部分行政事业单位未遵守使用规范，擅自扩大票据的使用范围，主要有以下几点：一是把资金往来结算票据当成税务发票使用。行政事业单位在进行经营性服务项目的收费时，按要求应该开具税务发票，而部分行政事业单位为了规避税费，减少税负，往往开具资金往来结算票据，从而达到避税的目的。这种情况使得国家的税收受到严重影响，导致税收收入流失。二是把资金往来结算票据当成非税收收入缴款书。行政事业单位在进行非税收入行为时，如收取培训费、收取场地租赁费，按要求应该开具非税收入缴款书，而部分行政事业单位为了逃避财政部门的监管，往往用资金往来结算票据来代替，造成应缴财政款流失，不遵守票据管理的相关规定。三是把资金往来结算票据当成捐赠票据使用。根据公益使用捐赠票据使用管理办法规定，属于政府部门接受的捐赠，主要有公益性事业单位、社会团体、其他公益性组织接受的捐赠并用在公益性事业上的及经财政部门认定的其他公益性捐赠行为。这些行为应当开具捐赠票据，但部分行政事业单位在捐赠票据的使用上不规范，用资金往来结算票据代替捐赠票据，使得捐赠款项被违规挪作他用。

其次，使用流程不规范。部分行政事业单位经济往来频繁，票据使用量比较大，但在票据的管理方面缺乏规范的使用流程，票据从认领、购买、存档到使用，没有建立完善的台账制度，导致票据的使用比较随意，票据的管理比较混乱，严重影响工作秩序，使得票据管理不够科学和合理，难以形成制度化的规范和流程。

最后，票据核销存在不规范现象。部分行政事业单位的财政票据核算还处在原始的手工核算阶段，大量的票据需要进行核销，而由于行政事业单位人员编制有限，导致票据的核销出现不规范的现象：一是资金还未入账而票据已经核销；二是资金已经入账，但缺少核销联，导致财政对资金的具体内容不清晰，容易导致和非税收收入产生混淆的情况；三是对未使用的空白票据没有按照规范进行剪角处理，使得票据被继续使用，无法起到监管的作用。

（三）监管不到位

资金往来结算票据属于行政事业单位往来资金的结算凭证，所涉及的资金不需要向财政上缴，因此在监管上难度比较大。一方面，部分行政事业单位规模比较小，资金款项的往来比较少，资金往来结算票据的使用量也相对较少，而且票据从购领到票据核销会跨越比较长的周期，因此对票据的监管只能做到事后监管，对票据使用的全过程监管不到位，无法提前预测风险，也不能形成使用过程的全程监督。这样会导致收取的款项没有按照财务管理的相关规定及时入账，资金收入后直接用于支出，使得资金的使用不受财政的约束，容易形成资金流失或者坐支甚至被侵吞的情况。另一方面，使用资金往来结算票据的行政事业单位比较多，而且涉及面比较广，行政事业单位之间的资金往来事项比较多，而且内容也相对复杂，加上对资金往来结算票据的使用不规范，导致单位之间，甚至单位和个人之间的一切经济事项，都使用该票据，而没有进行经济业务的区分。更有甚者，部分行政事业单位的上级主管部门、各级地方政府下达的各项事项，也使用资金往来结算票据作为凭证，繁杂的结算项目和种类，使其性质不易分辨，容易出现权责不清晰的现象，加上各部门和单位互相推诿，使得监管更加困难，监管效果无法达到。

（四）票据核销不规范

票据核销过程中主要存在两个问题：一是核销不及时。资金往来结算票据在业务数量上要少于非税票据，收取的款项大部分不用上缴到财政部门，不能到财政部门及时清理单位开具的票据及结存数量，因而监管的难度较大。票据滞留于单位，为违法乱纪提供了可乘之机。二是核销程序简单，没有对单位资金往来收据与缴存国库或专户的非税收入票款进行核对，就办理了缴销手续，使得执收单位有机可乘，出现坐收坐支占用财政资金、私设小金库等违规违纪问题。

三、强化行政事业单位资金往来结算票据管理的策略

（一）加大宣传力度，强化依法用票观念

首先，提高行政事业单位财务管理人员使用和管理资金往来票据的意识，提高相关人员的整体业务水平。其次，财政部门要利用会计培训的机会，积极开展相应的业务培训，可以采用集中培训学习的形式，也可以采用自主学习的形式，或者采用案例分析的形式，积极学习票据管理的相关知识和最新的政策。通过培训学习，使财务管理人员和票据管理人员认识到票据管理的重要性，明晰票据的使用规范，并对违法行为需要承担的后果进行重点强调，提高相关人员依法用票的观念。各行政事业单位负责人要起到带头作用，对票据的管理要给予更多的关注，并在实际工作中积极落实票据管理相关规定。再次，要充分利用各种媒体平台，对票据进行大力宣传，让大众对财政票据有充分的认知，提高其对票据使用的支持，同时形成社会监督机制，规范票据的使用，提高人们的自觉性和票据意识，争取得到大众对票据管理工作的支持和理解。最后，行政事业单位要加强内部财务管理，确保收入合法合规，要加大管控力度，严查不合规的收费和罚款行为。另外，规范外部款项收取程序，规范行政事业单位资金往来票据的使用，对不符合票据使用规范的有权拒绝付款。

（二）严控使用范围，做好事前监督

一是统一资金往来项目设立权限，明确行政事业单位资金往来结算票据开票项目，是由财政部门根据有关政策规定和实际工作需要统一设立的。各单位没有权力自行设立资金往来项目，都应按照统一的原则和标准设立。二是建立新增资金往来项目申报审批制度。用票单位申请新增设立资金往来项目，需经同级财政部门审核批准，严把资金往来项目增设关口，将利用资金往来结算票据搭桥过路，不缴或缓缴政府非税收入、应交税费、乱集资、乱摊派等行为一律拒之门外，把好资金往来结算票据事前监督的关口。

（三）落实差异化管理，提高票据管理效率

差异化管理的依据是行政事业单位根据使用票据的具体情况进行管理，具体分为两种情况：一是票据使用比较规范、使用出错率极小的单位，可以继续沿用原来的票据管理模式。事业单位需要将已经使用过的票据交回到财政部门，并由财政部门的票据审核人员对票据进行查验，重点检查票据的使用是否合法合规，票据的填写是否规范，经审查通过后，可以发放新的资金往来结算票据。二是对票据使用过程中存在问题的事业单位，如票据意识淡薄、票据使用不正规、票据使用出错率比较高的单位，采用集中管理的方式，把票据的使用纳入财政部门统一的票据管理系统，采用全程监管的模式。从行政事业单位开具资金往来结算票据，到通过银行收取款项，再到规定时间缴纳款项核销票据，实行全过程的跟踪和监管，力求从票据开具的源头进行控制，实现票据监管涵盖全过程，辐射全方位。在财政票据管理系统中，行政事业单位领用票据需要进行详细的登记，包括具体领用数量和领用的编号。使用该票据收取的款项，应该及时存入银行账户，并写明项目的具体内容。通过票据管理系统，财政部门能够实现对行政事业单位资金往来结算票据的全程监管，对使用项目情况和核销情况能够及时掌握，从而有效避免虚开票的情况，减少乱收费的现象。财政部门进行票据审验时，需要行政事业单位提供银行收款证明和票据存根，经由财政部门相关审核人员查验后，对符合要求的票据加盖审核公章，并把票据存根退还给原单位。对不符合使用规范的票据和不能按时接受查验的单位，应该停止提供资金往来结算票据，直到重新查验合格后，才能重新申领新的票据。

（四）强化票据监管，增强票据监管效果

首先，行政事业单位要健全往来结算票据管理制度，在内部实行票据专员管理，指定专人负责管理财政往来结算票据的领购、发放、缴销工作，严格按照法律法规的规定正确使用往来结算票据，加大制度的执行监督力度，设定严格的管理措施和方法，从票据的领用到管理等建立台账制度，并积极配合财政和审计等相关部门的审查，提供真实有效的审查资料，确保审查工作顺利进行。其次，财政和审计等有关部门要积极履行行政职责，加大审查力度，对发现的问题进行针对性处理，对不遵守往来结算票据申领和使用规范的事业单位，要对其下达限期整改令，在整改期间停止提供往来结算票据。如果使用票据的事业单位出现严重的违规行为，只要发现，依据国务院财政违法行为的相关处罚条例，给予行政处罚，并停止提供所有的财政票据，并把现在使用的所有财政票据予以收回，责令即刻整改，整改到符合要求后再提供新的财政票据。如果使用票据的行政事业单位出现极其严重的违规行为，可以交由相关机构进行处理。

四、结语

综上，行政事业单位在进行往来结算票据的管理时，存在管理意识不足、管理不规范、监管不到位等问题，需要增加宣传力度，加强思想教育，明确法律责任，不断强化依法用票观念，增强工作责任心，积极落实差异化管理，提高票据管理效率，强化票据监管，增强票据监管效果，采用积极有效的措施，规范票据的使用，促使单位的票据管理更加合法合规，从而提升单位的管理能力，保证单位的资金安全。