海南自由贸易港（区）财税制度优化探究

林茂年 刘纯超 周 滢

（海南职业技术学院 海南海口 570216）

2020年6月，《海南自由贸易港（区）建设总体方案》发布，对构建海南自由贸易港（区）政策体系中的相关内容做出明确要求，并提出具体实行方案。其中，对财税制度的创新优化也做出明确的分工和要求。财税制度的建设是促进自由贸易港（区）高层次发展和提高国际竞争力的重要驱动力，针对自由贸易港的建设需求制定特殊的财税制度，为此提高国际竞争力，是国际自由贸易港的通行惯例。充分探究国际各大自由贸易港的建设和发展，不难发现，科学合理的财税政策在自由贸易港的建设发展中发挥了重要作用。因此，构建与我国经济发展水平相匹配，可以有效实行自由贸易港（区）财税制度，对我国建设具有新时代中国特色的海南自由贸易港（区）起到关键性作用。充分借鉴全球各大自由贸易港（区）成熟的财税政策、制度实行经验，是海南自由贸易港（区）财税政策、制度逐渐向国际化靠拢，进而促进海南自由贸易港（区）与国际接轨，更加深入实现全面性改革开放，提高我国经济发展在国际中的核心竞争力有着重要的意义。

一、海南自由贸易港（区）建设的财税优惠政策支持

自2018年，党中央决定全面支持海南岛建设自由贸易试验区以来，先后出台了一系列利于海南岛改革发展和海南自由贸易港（区）建设的利好政策。其中包括：第一，海南的改革和发展的相关指导意见的提出，明确了海南的战略发展定位，打开海南发展的新格局。第二，《海南自由贸易港（区）建设总体方案》的出台，为海南自由贸易港（区）的建设树立明确的目标，其中制定出针对海南自由贸易港（区）的建设和发展的一系列财税优惠政策，体现出海南自由贸易港（区）内财税优惠政策的特点。其一，逐步放开原则是海南自由贸易港（区）建设中相关财税优惠政策实施时应遵循的重要原则。其二，实质性运营是对自由贸易港（区）的企业实施财税优惠政策的重要依据。其三，对鼓励类产业进行明确划分，对其进行相关的财税优惠政策支持，同时有计划地扩大产业范围，逐渐加大财税优惠政策的覆盖面。其四，实行人才清单管理，对高端紧缺人才进行所得税减免优惠，降低自由贸易港（区）内的人才流失。其五，关注普通民众的幸福感，针对旅客的购物额度及岛内常住居民的所得税做出相关调整。第三，海南省政府针对岛内的四大园区出台了针对性优惠政策，进行量身定策，进而推进四大园区的高质量发展。

二、海南自由贸易港（区）现行财税政策体系存在的问题

建设具有新时代中国特色的自由贸易港（区）是我国新时代全面深入改革开放的重大举措。打造全球最大、最具有中国特色的开放性贸易平台，提高我国经济的国际核心竞争力，构建人类命运共同体成为海南自由贸易港（区）建设发展的主要目标。随着国家财政对海南自由贸易港（区）的财税制度不断创新优化，充分体现出国家财政对海南自由贸易港（区）建设的大力支持。财税制度的优化创新是保证海南自由贸易港（区）长远发展的基础支撑，当前，海南自由贸易港（区）现行的财税政策体系仍存在许多问题。

（一）海南省的经济基础薄弱，当前的财政能力无法支撑全域自由贸易港（区）建设的长期发展

海南自由贸易港（区）的建设与我国其他21个自由贸易区相比，建设规模大、范围广，所需的资金投入更大，高端人才的供给需求更多。但当前海南的经济发展水平和财政水平不足以支撑覆盖海南全岛的自由贸易港的建设。就GDP来说，2020年海南省的GDP总量为5532.39亿元，在全国排名中排在倒数第四位，是排在第一位的广东省GDP总量1015968亿元的1/20。从财政收入来看，海南省自身的财政状况十分有限，2021年整体财政收入为816亿元，在全国排名中排在倒数第五位，是广东省的1/13。在产业结构方面，尽管近几年来旅游服务业有效拉动了海南省的整体经济增长，但是，目前海南省产业结构依旧以农业为主，经济产业结构发展受到严重制约。因此，受到海南省的经济发展水平和岛屿经济特质影响，在全面开展覆盖全省各个区域的自由贸易港（区）的建设过程中，需要国家加大支持力度，不仅是大量资金的投入和紧缺人才的输入，还需要在制度上的全面支持，其中财税制度的改革和创新，是保证海南自由贸易港（区）建设相关的公共基础设施的重要支柱。

（二）现有的财税政策覆盖面有限，海南自由贸易港（区）的长期发展缺乏稳定的财税制度支持

随着逐渐推进海南自由贸易港（区）建设的进程，国家财政政策上也有了财税政策支持，其中主要体现在：第一，加大财政资金方面的支持力度。自2018年提出建设海南自由贸易港（区）起，连续几年专门针对海南自由贸易港（区）的公共基础设施建设和经济结构转型等多方面安排了综合性财政补助，促进海南省经济实现转型发展，进而全面提升海南自由贸易港（区）基本公共设施建设的进度，为推动海南省全面深化改革开放提供助力。同时，国家财政还在海南生态功能区建设和促进海南全省均衡发展等方面加大支持力度。第二，在税收方面实施优惠减免政策。纵观全球自由贸易港的建设，特殊的财税制度是国际自由贸易港中的通行惯例。因此，国家财政结合我国经济发展现状加大力度进行税制改革创新，为海南自由贸易港（区）的建设提供实质性的支持。但是从目前财税政策改革实施上来看，财税政策的改革缺乏创新，大都是在已有的经验基础上进行相关支持，支持项目零散缺乏科学安排。同时尚未构建出行之有效的，与海南自由贸易港（区）发展相匹配的，科学完善的财税制度。与其他国家发展稳定的自由贸易港的财税制度相比，需加大力度实行创新改革，进而为我国海南自由贸易港（区）的建设提供更加坚实的基础保障。

三、借鉴参考国际上发展稳定的自由贸易港的财税制度改革经验，制定具有中国特色的自由贸易港财税制度改革方案

自1547年全球第一个自由贸易港在意大利热那亚湾诞生起，至今为止，全球的自由贸易港已达到千余个，其中荷兰鹿特丹自由贸易港口、中国香港自由贸易港、阿联酋迪拜自由贸易区等在全球自由贸易港（区）发展中具有独特的代表意义。在自由贸易港近500年的沉淀和发展中，功能不断完善，产业发展不断升级，在经济贸易全球化推进的过程中，逐渐成为最高水平的全球化开放形态，其覆盖区域广、产业层次多样化、包含内容复杂，随着不断的发展和积累经验，自由贸易港（区）的长期稳定对国家经济发展，甚至全球经济发展有着重要意义。因此，海南自由贸易港（区）建设应该参照国际经验，在财税制度改革方面，取其精华，再充分结合我国的经济发展状况，开辟一条具有中国特色的自由贸易港之路。

（一）全球主要自由贸易港财税制度与政策

自由贸易港（区）特殊的财税制度，是自由贸易港（区）建设和发展的优势所在，目前全球自由贸易港的财税政策大体体现在以下两方面。

1.财政支出政策

在财政支出政策中，财政投资政策是其中最主要的部分。在自由贸易港的发展建设过程中，对财政投资政策有效推行发挥着重要作用。其中，财政投资重点关注的领域集中，体现在公益性和基础性产业方面。例如，韩国釜山自由贸易港的建设，韩国政府加大力度投资港区内的基础设施建设，包括机场、道路等大型基础设施。此外，国家财政除了进行直接性投资外，也会采取财政补贴政策。当前，自由贸易港内的高新技术产业、战略性新兴产业等是财政补贴的重点对象，以此促进自由贸易港内产业结构优化和升级。例如，新加坡政府对研发企业进行资金补贴支持，进而鼓励自由贸易港内工业新技能的稳定发展。

2.税收优惠政策

对关税、企业所得税、增值税上的优惠减免政策是自由贸易港（区）所采取的最普遍税制改革手段。

针对关税的优惠政策。首先，对于进入自由贸易港（区）的部分进口商品，在未进入国内市场进行销售前，都可以享受免征关税的财税优惠政策。例如，新加坡自由贸易港的税收制度中明确指出，全球90%的商品可以自由进入新加坡自由贸易港内，并且实行减免关税等相关的财税政策支持，其中酒类、烟草、石油、车辆除外。其次，对于自由贸易港内企业进口的与企业经营相关的生产设备、零件、原材料等物品，进入自由贸易港后，实行免征关税的优惠政策。此外，个别国家的自由贸易港还规定，对于入关后又进行出口的商品将实行退税政策。

针对增值税的制定优惠政策。在自由贸易港内，为了降低企业的税收压力，往往会对进口环节的增值税实行免征优惠政策。即使对在自由贸易港内加工生产企业的产品征收增值税，也会降低税率或是零税率进行征收。例如，德国汉堡自由贸易港的财税政策是，货物可以在自由贸易港内进行加工、交易，不需要缴纳增值税。

对企业所得税制定的优惠政策。在自由贸易港内，对企业所得税一般按照15%的税率或是零税率进行征收，降低企业税负。例如，韩国釜山、仁川等自由贸易区，根据企业的投资额度给予企业不同的所得税征收优惠政策，比如“三免两减半”“五免两减半”的政策。

除了增值税、关税、企业所得税之外，各国的自由贸易港对其他的税种也制定了相应的优惠政策。例如，阿联酋迪拜自由贸易港财税政策中，对港内企业工作人员的个人所得税实行免收的优惠政策。

（二）全球自由贸易港建设财税政策支持的启示

自由贸易港（区）财税制度和优惠政策在自由贸易港（区）的建设中有着非比寻常的重要作用，因此，国际上具有代表性的自由贸易港（区）的财税制度优惠政策，为我国海南自由贸易港（区）的财税制度优化创新带来重要启示。

第一，在自由贸易港建设的早期，国家财政投资政策实施的重点是港区内大规模基础设施的建设。

结合国际上各国的自由贸易港财税制度改革的成功经验，加大力度推进港区内基础设施的建立、生态环境的保护、社会事业发展等。

第二，建立具有国际竞争力的财税制度，优化税收征管体制。在自由贸易港（区）实行符合其发展的特殊性财税制度，可以有效实现产业、人才的聚集，进而优化自由贸易港内的产业升级，提升国际竞争力。参考国际上自由贸易港（区）的财税制度改革，充分结合海南省经济发展水平现状，创新优化针对海南自由贸易港（区）可实行的财税政策，例如重点围绕税率低、税种少、零关税等。

第三，构建完善的财税制度体系，推进税收法治。在自由贸易港（区）财税制度的制定过程中，应该重视完善的财税体制体系的构建，精细化整合、统一性规范相关的财税优惠政策。同时，将其赋予法律效力，推进财税制度的法治化管理，使其更加完善。此外，对自由贸易港（区）发展制定专项且全面的法制管理至关重要。例如，美国设有《对外贸易区法》。

四、海南自由贸易港（区）财税制度优化改革的建议

在《海南自由贸易港（区）建设总体方案》中明确指出，“零关税、低税率、简税制、强法制、分阶段”是海南自由贸易港（区）财税制度制定的基本原则。以下将对“零关税”“低税率”“简税制”进行简述。

（一）通过“零关税”促进货物自由流动

零关税是指，进入海南自由贸易港（区）的部分进口商品在未进入国内市场进行销售前，都可以享受零关税财税优惠政策。2020年7月3日，首批享受这一财税优惠政策的1785头澳洲活牛抵达海南的澄迈马村港，使海南岛内居民吃上质优价廉的进口牛肉，为实现海南岛内居民的“幸福感”迈出重要的一步。在积极促进货物自由流通方面，对“零关税”提出以下几点建议：第一，进一步扩大进口消费品免税范围。随着海南自由贸易港（区）建设的推进，更多相关的财税优惠政策逐渐实行，其中包括提高进口消费品的免税额度，但是目前对这一政策的实行前提是“离岛免税”，在这样的前提下，岛内的常住居民便得不到这一优惠政策带来的实惠。因此，建议将来实现对岛内居民在购买进口消费品给予免税，进而促进货物自由流通。第二，由于目前我国行邮税的限额过低，导致离岛免税鼓励消费机制无法发挥出相应作用，因此提高行邮税限额与离岛免税限额，促进港内货物流通。第三，确保自由贸易港内完整的税收链，确保国内外产品享受同样的财税优惠待遇。

（二）逐步扩大“低税率”对自贸港投资经营的吸引力

降低海南自由贸易港（区）实质运营的企业所得税和高端紧缺人才的个人所得税的税率，有效吸引了投资企业和高端紧缺人才的聚集，进而推动对海南自由贸易港（区）的企业投资经营。其中值得关注的有两点：其一，重点扶持鼓励类产业在自由贸易港内的发展，为其在海南自由贸易港内的投资注册提供更大的税收优惠政策。其二，降低高端紧缺人才的认定标准。受到海南省早期的经济发展制约，人才储备薄弱，因此在海南自由贸易港（区）早期建设时，在一定程度上降低高端人才的认定标准的同时，充分挖掘现有的储备人才。

（三）大胆践行“简税制”，实现自由贸易港（区）财税制度的创新改革

在2025年，海南将全岛封关，并且全面实行财税制度改革，大胆实践“简税制”，也就是将海南自由贸易港（区）的5种税种简并成销售税，其中包括增值税在内，并全面推行到货物和零售服务环节。由于销售税是税收制度的重大创新，因此，在实行的过程中充分考虑以下几点：第一，有效协调销售税和内地税制及出口退税之间的平衡，构建完整的税制衔接链条，确保销售税的实行不会对出口退税和增值税抵扣造成影响。第二，建议在销售税创新改革的基础上发挥区域性税种的特殊功能，如流转税的探究使用。第三，由于房地产作为海南自由贸易港（区）主要支柱产业之一，发展财产保有税成为海南地区的主导税种，可以有效补充海南地方财政收入。

五、结语

海南自由贸易港（区）作为我国首个自由贸易港，对相关财税制度政策的制定也在不断摸索中。相关部门应参考国际自由贸易港相关的制度体系，结合我国新时代经济发展现状，制定出具有中国特色的自由贸易财税制度，为我国海南自由贸易港（区）的建设奠定坚实的基础。