论PPP建设模式在水利工程建设项目中的应用

蒋惠雄

(江门市新会区水利综合服务中心，广东 江门 529100)

0 引 言

2014年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)[1]文件出台以后，大力推广了PPP建设模式，该模式近年在交通、市政等领域得到较为广泛的应用。本地区在中小型公益性水利工程项目上大胆尝试运用PPP建设模式，通过合理设置社会资本金收益率等方式，吸引社会资本参与，总结工程建设经验，扩宽建设方式，不断提高区域水利工程建设与管理能力。

1 PPP模式概述

1.1 PPP建设模式释义

政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

1.2 常见合作方式

政府和社会资本合作模式最常见的两种合作方式是政府购买服务和特许经营。合作方式有建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)、建设-拥有-运营(BOO)、改建-运营-移交(ROT)等几种方式。

1.3 适用范围

PPP建设模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

2 应用背景

PPP模式在基础设施建设上，在公路、铁路、城市轨道交通等交通设施以及污水处理等市政设施项目上应用实例较多，水利工程项目多属于非经营性项目，特别是防洪排涝水利工程，为纯公益性项目，多为政府管理，对社会资本吸引力不足，在PPP模式应用上相对较少，特别在市级以下的水利工程建设中，因工程规模相对较小，PPP模式应用经验少，甚至经验为零。国家发展改革委、财政部、水利部印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488号)[2]，在要求转变地方政府职能的大背景下，加上政府财政收支逐年收紧，引入社会资本参与政府主导的水利工程基础设施建设成为探索、优化水利工程建设管理模式的出路。

3 项目概述

3.1 项目基本情况

本次讨论的使用PPP模式建设的水利工程项目位于珠江流域潭江水系，潭江干堤已于“十一五”期间进行了达标加固，但由于该工程范围内有16条支流尚未闭口，围内的防洪(潮)系统未能真正得到完善。随着区域社会经济的发展，对水利基础设施的建设提出了新的要求，需要将防灾减灾体系在现有工程的基础上配套完善相关设施，使工程全面发挥功能和效益，为地区经济发展和社会稳定提供切实的保障。本项目主要对潭江干流下游16条未闭口的支流采取建设闭口水闸或者加固回水堤的方式，使整个潭江干流下游防洪潮体系形成一个整体，提高潭江干堤的防御能力，项目总投资3.5亿元。本项目属于防洪排涝工程，为纯公益性、非经营性项目，不具备盈利能力[2]。

3.2 合作模式

本项目采用ROT模式，由中标社会资本方联合出资成立项目公司，政府方代表(即实施机构)与项目公司签署PPP协议，将项目投资、融资、改建、运营维护等工作移交给项目公司，项目公司通过必要的“政府付费”获得合理投资收益。协议期满，项目公司需保证所运营项目设施的完整性，并将项目运营权移交给政府方或政府方指定机构。项目合作期限为14a，其中项目建设期4a，运营期10a。

3.3 政府方代表

项目由政府授权本级行业主管部门区水利局为项目实施机构，由项目实施机构采购本项目的社会资本。采购完成后，项目实施机构与中标社会资本签订PPP协议，并负责项目的管辖职责、绩效考核及付费等工作。

3.4 项目具体操作

本项目由区水利局作为实施机构于2018年11月通过公开招标完成社会资本(联合体)采购工作，并签订了法律协议，并由区水利局为实施机构陆续完成了监理单位、造价咨询单位以及检测单位的招标工作[3]。中标社会资本(联合体)共同出资成立了项目公司，2019年1月由实施机构与项目公司签订了项目合同。后在具体建设过程中由项目公司承担项目法人的角色，完成项目法人的责任和义务，其中一个中标社会资本具备施工资质，在项目实施时作为施工单位负责项目具体施工。

4 PPP模式的优点

4.1 有效缓解财政资金压力

水利工程基础设施建设项目前期资本性投入大，通过引进社会资本参与，可将短期建设成本支出转化为合作期内分期支付可用性服务费和运维绩效服务费，有利于平滑财政支出，缓解财政资金压力，加快水利基础设施的建设。

4.2 提高水利基础设施的供给能力

水利工程建设项目落地建设，需建立在落实资金的基础上，在财政收支逐年收紧的情况下，项目建设落地难。引入社会资本方的资金投入后，扩宽了资金的筹措渠道，加快资金筹措进度，提高工程落地率，有效推进工程建设，提升水利设施的供给能力。

4.3 有利于转变政府职能

PPP建设模式要求政府方在与社会资本在项目合作中做到合理定位，一方面要根据合同约定，切实履行相应义务和承担风险责任；另一方面在加强建设项目规划的同时，建立合理和可操作性强的绩效考核机制，以加强对社会资本的监督管理，保障和提高水利工程建设项目的质量。

5 PPP项目合作中存在的问题

1)项目公司难以真正履行项目法人职责，增加主管部门监管难度。根据《水利工程建设项目管理规定(试行)》(2016年修订)[4]，水利工程建设实行项目法人责任制，根据建设项目的规模、投资、工期和质量目标，负责项目的全过程建设管理。在本项目合同中明确约定，项目公司必须根据现行国家、省、市水利工程基建项目的相关政策和规定，控制工程质量、进度和投资等，做好文明施工，保证工程质量和安全，并承担项目建设的全部责任。根据发展改革委、财政部、水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488号)[2]，项目投资经营主体应严格执行基本建设程序，落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，对项目的质量、安全、进度和投资管理负总责。本项目中由项目公司履行项目法人职责，但在PPP建设机制中，项目公司由中标社会资本(联合体)成立。且上述文件规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标”，本项目由社会资本(联合体)中标，联合体具备施工资质，具体施工由其中一个中标社会资本负责，所以项目法人与施工单位间存在利益交叉，项目公司难以真正履行项目法人职责，容易在工程各方面控制中不积极、不主动，增加了政府主管部门的监管难度。

2)行业主管部门监督管理界线模糊。水利工程质量实行项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合的质量管理体制。在本项目中，行业主管部门同时作为项目实施机构，负责监督、管理项目建设及运营情况，在进行项目监督管理特别是质量管理过程中，界线划分不清，容易滥用行政监管权力，可能会出现粗暴干涉社会资本方项目建设过程的现象。

3)物价上涨等因素导致项目可用性服务费变动，容易引起公众不满。工程建设项目审批、建设周期长，在项目实施过程中随着社会经济的发展和变动，容易因为物价上涨、建设条件变化等因素导致投资增加，从而增加项目可用性服务费，出现政府后期付费压力增加，财政承受能力发生变化，引起公众不满。

6 优化PPP运作机制的建议

6.1 合理选择项目实施机构

根据国家相关规定和指引，可以按照政府的现实情况，明确对应行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。在具体操作中，建议授权地方水利工程项目法人机构(如水利工程建设管理中心)为实施机构，负责PPP项目全过程管理，而行业主管部门则负责项目监督，履行行业监督职责，形成清晰的监管体系。

6.2 优化项目公司架构设立

在成立项目公司后，组建项目现场管理组织架构，负责项目现场具体组织协调和管理工作，加强工程质量、文明施工、安全、进度和投资控制。政府方(实施机构)可以在项目公司派驻工作人员，根据项目公司章程和合同行使职权。

6.3 建立专业技能培训机制，提升专业能力

PPP项目与传统建设项目不同，PPP项目涉及资产评估、成本核算等各方面的工作，超出水利水电工程专业范畴，要积极发挥各类专业技术咨询机构在PPP项目推进中的作用，提高项目科学性和项目管理专业性。同时，要组织对项目相关职能部门工作人员进行业务培训，学习PPP建设模式的相关法律法规和业务知识，加强项目管理的能力。

6.4 简化项目审批流程，优化项目设计方案

在水利工程基础设施建设中，要求按照国家基本建设程序(编制审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告)组织建设，同时要按照地方财政和发改部门要求，严格执行政府采购、招标投标和投资控制等各种规章制度，执行时间长，手续繁琐。建议在项目各阶段审批中，简化或合并审批环节，或者通过建立部门联合审批机制，加快审批流程，缩短审批时间。同时在项目方案设计时，要结合实际情况，充分考虑各种风险机制，优化项目设计方案，较少不必要的工程变更，在投资编制上要按规定加入预备费用，以应对价差等情况出现导致的投资上涨。

7 结 语

本项目为本地区落实加快推广运用政府和社会资本合作模式的重要尝试，同时通过引入新的机制，意在解决政府在水利基础设施投资、建设、管理中面临的问题。经过项目实践，引入社会资本参与本地区水利工程项目建设，解决了建设资金难落实等问题，加快项目落地，及时补齐本地区防洪排涝体系存在的短板，提升区域防御台风、暴潮、洪水的能力。但是作为本地区第一次运用PPP模式建设的项目，还存在很多项目管理上的不足，通过不断的借鉴和总结经验，改进运作机制，不断探索，一定能提升水利工程建设管理能力，促进水利事业的良好健康发展。