党内巡视制度功能变迁与新时代的路径选择

朱 华 苏伟钢

(1.国防大学政治学院，陕西西安 710068；2.战略支援部队，北京 100000)

巡视制度是颇具中国特色的一项政治制度安排，与中国的政治文化传统、党的发展历程以及现实政治体制安排密切相关，特别是在新时代全面从严治党的战略布局中占有特殊地位。建党百年来，巡视制度的目标任务和运作方式不断变化，其背后折射出功能定位的变迁，勾勒出不同历史时期党的领导和党的建设理论与实践的发展脉络，反映出党在国家和社会治理不同历史阶段面临的问题与挑战。

一、巡视制度的功能变迁及其研究

研究党内巡视制度的功能变迁离不开对制度本身的历史考察，特别是对于制度“正常”变迁时的路径依赖和断裂式变迁时的“历史否决点”或关键节点。[1]有不少学者总结梳理巡视制度相关史料后，将巡视制度发展阶段进行了划分，包括五段论、四段论和三段论。比如五段论，即酝酿探索阶段(1921—1949)，徘徊前进阶段(1949—1978)，恢复重启阶段(1978—2002)，确立完善阶段(2002—2012)和全面拓展阶段(2012—至今)[2]。比如四段论，即建党初期探索，改革开放时期基本形成，党的十六大以来在新世纪不断发展，以及新时期的成熟完善。[3]还有三段论，即民主革命时期党内巡视制度的形成与完善，改革开放后党内巡视制度的恢复与健全，党的十八大以来党内巡视制度的创新与发展。[4]这些关于巡视制度的历史研究为探求制度功能变迁提供了重要基础。但从以上研究不难看出，学者对于巡视制度演进发展的阶段划分，同中国共产党党史划分是高度重叠的。但过于宏大的历史阶段划分，容易将制度自身发展的“关键点”湮没，从而淡化了巡视制度自身功能的演进路线。

学界虽然对于巡视制度发展阶段划分略有不同，但对于党的十八大以来巡视制度在发展中体现出的鲜明特质基本达成共识。基于此，目前关于巡视制度功能的研究多集中在对党的十八大以来巡视制度功能定位的探讨。比如有学者认为党的十八大以来巡视制度的功能呈现出明显的递进式特点，体现出巡视不仅是“反腐利剑”，更是“党之利剑”和“国之利器”，在遏制腐败态势的蔓延、严格管党治党中发挥重要功能。[5]还有的学者认为巡视制度在宏观层面具有政治沟通、推进民主和系统整合监督体系的功能；从中观层面具有在党风廉政建设领域的反腐功能；从微观层面具有发现问题、形成震慑的功能。[6]也有学者把巡视制度作为当代行政系统治理功能的“代偿”制度，体现为督促检查、信息搜集、治理规则和监督四种功能。[7]

综上所述，目前对于新时代巡视制度功能的研究，基本属于静态的阶段性功能分析，没有把巡视制度放到百年历史中去观察动态的功能变迁，所以对于核心功能的定位都没有超出监督权的界限。其实，党内巡视制度从建党之初发展至今，在不同历史阶段发挥了决策、执行和监督等功能。若从历史发展的动态眼光去观察巡视制度权力属性和功能的变化，可以更加清晰展现党在推进伟大自我革命和不断推动伟大社会革命的过程中经受的曲折和挑战，使其成为观察中国共产党管党治党、治国理政的一项重要制度标本。通过历史照应现实，更好发挥党内巡视制度优势，成为中国共产党提升治国理政能力水平的新的制度增长点。

二、巡视制度功能变迁历程：从决策执行到监督治理

依据马克思列宁主义关于权力监督理论，将权力进行功能性划分，使决策权、执行权和监督权适当分离，实现党内权力科学配置，促进党内权力良性运行，是政党建设的重要目标。习近平总书记也多次强调，要形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。把党内巡视制度的功能变迁，置于马克思列宁主义党内权力划分和监督的理论框架中去观察，通过寻找制度变迁的关键节点，去探析不同历史时期中国共产党对于巡视制度功能设计的特点变化，是本文的基本研究思路。

(一)新民主主义革命时期，巡视制度具有决策权、执行权和监督权高度统一的特点，巡视工作在发展巩固党的组织、传达执行党的决议、解决党的地方管理问题等方面发挥重要作用(1921—1938年)

建党初期，党员数量不足、组织力量分散、群众基础薄弱，通过开展宣传教育工作，发动广大群众，壮大组织力量，直接领导或指导开展工农运动，是当时党中央面临的重要任务。在此背景下，巡视制度的雏形——“特派员制度”应运而生。早在1921年，中国共产党领导工人运动的公开机关“中国劳动组合书记部”就开始在组织内派遣特派员。1922年，党的文献中首次提到“特派员”。中共二大党章第十五条规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”值得注意的是：最初特派员的职责未提到“监督”，而是“召集”会议。会议作为中国共产党组织权力运行和开展政治活动的主要形式，“召集各种形式的临时会议”带有明显的决策权与执行权特点。比如，后来被选为中央监察委员会首任主席的王荷波，当时作为中央特派员就曾受中央指示，组织建立了津浦铁路第一个浦口党小组，并组建徐州、济南、天津等三大站的铁路工会，直接领导了铁路工人罢工活动。此时的特派员在二大党章初步确立的党内组织构架和领导关系中——“党小组—地方党支部—地方执行委员会—区执行委员会—中央执行委员会”——具有很大的权力和威信。中央执行委员会对各地临时发生的特殊事件，也经常会派出特派员进行处理，实际上这些特派员更多履行的是党中央的执行权。比如，1922年5月，天津团组织的吕一鸣违反组织原则，与唐山、保定等地的代表谋划脱离团中央的领导。为此团中央派遣的特派员陈为人到天津后，主持召开了团天津地委改组大会，宣布开除吕一鸣，并选出了新的团天津地执委，及时阻止了事态恶化。[8]

1927年大革命失败后，许多党组织被打散、不少党员脱党与失联，特别是由于一些党内叛徒的出现，使得全党陷入思想混乱和组织涣散的状态。“八七会议”决定把恢复和重建党组织、改造各级党的领导机关作为党的工作重点。为此，1928年10月8日中央颁布《中央通告第五号——巡视条例》。这是党内关于巡视制度的第一部专门文件，标志巡视制度初步确立。其中，文件明确巡视的目的在于“使上级党部之一切策略、工作计划和指导能正确的被下级党部接受和执行，帮助下级党部确定正确的政治、组织、工作的路线和一切工作的方法，彻底改造党的组织。”[9]1931年5月，党的六届四中全会又通过了《中央巡视条例》，对巡视制度的基本内容做出了更加系统的规范，标志巡视制度在民主革命时期全面确立。需要特别指出，《中央巡视条例》进一步强化了巡视员的权威，将巡视员视为“中央对各地党部考察和指导工作的全权代表”。从最初两部条例中 “彻底改造”“考察和指导”“全权代表”等关键词不难看出，巡视制度具有决策、执行和监督三权合一的特点。这一阶段，巡视制度对于党的生存发展起到了至关重要的作用。1928年6月至1931年底，党员人数由4万人增至12.5万人。[10]此外，党的组织机构逐渐丰满，增加了中央军委、监察委员会，中央设置北方局、南方局和长江局三大派出机构，各级组织领导得到有效加强。由于巡视制度的灵活机动与保密优势，巡视员作为中央派出地区的“全权代表”，被赋予更多的决策权和执行权，这成为早期巡视制度的突出特点。比如，1927年12月，因广州起义失败，中共广东省委主要领导人张太雷牺牲，中央立即派李立三以巡视员身份到广东处理善后工作。1928年3月，由于湖北省委遭到重大破坏，中共中央临时政治局常务委员、中央组织局主任罗亦农赴两湖开展巡视，成立了中共湖北省临时委员会，在武汉开展工作，并与鄂东、鄂中、鄂北等地下党组织取得了联系。后来在中央苏区创建过程中，中央曾派出周肃清、潘心源等巡视员赴闽西、湘赣边等地建立党的组织并直接领导当地武装斗争。同时，也由于受到“左”倾错误的影响，造成一些巡视员指导上出现偏差，民主集中制遭到破坏，集中一度凌驾于民主之上，使党内出现重大损失。

总之，由于革命斗争的现实需要，权威独立高效的决策执行力成为巡视制度功能变迁的主线，虽然巡视员也担负着监督检查、调查研究和下情上传的任务，但在实践中并未成为巡视制度的核心功能。

(二)党的六届六中全会后，巡视制度的决策执行功能收缩，巡视工作作为一种领导方式，在党的各项工作中发挥监督指导作用(1938-1990年)

1938年9月29日，六届六中全会召开。毛泽东同志在会上重申，要把“四个服从”作为全党组织领导方面的核心纪律，确定民主集中制为党在组织上的基本原则。在此基础上，会议通过了《关于各级党部工作规则与纪律的决定》，明确要坚持巡视制度，“上级党委得向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形报告上级党委”。[11]其中“考察报告”突出了监督权的特点。更应注意，《决定》吸取了土地革命时期巡视工作的经验教训，对土地革命时期巡视员较大的执行裁量权进行了限制。“巡视员对于下级党委有意见时，应该向下级党委建议，由下级党委决定执行与否，巡视员没有决定与强制下级党委执行权力。”[12]这一重要变化，意味着对巡视制度权力配置的重心从决策权、执行权开始向监督权迁移，成为巡视制度发展历史中的关键节点。巡视制度的工作模式由决策执行向监督指导转变，工作范围也从指导各级党组织全面建设向指导专项工作收缩。比如，1939年5月，中央在《关于宣传教育工作的指示》中决定建立各地方党的宣传部工作。“县级以上的宣传部通过派遣巡视工作人员深入下级党部，传达关于宣传教育的方针思想，了解敌党敌军与友党友军的宣传内容，指导帮助下级党部开展组织学习。”[13]1942年1月，《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》指出，各个根据地的党和政府要派遣人员分途巡视各地执行政策的情况，总结有益经验并加以推广，严厉批评官僚主义的作风。[14]随着抗日战争局势的变化，党内巡视制度的探索更加缓慢。直到内战全面爆发，巡视制度作为解放区土地改革的指导方式保留了下来。比如1946年9月，党中央指示华东局组织巡视团指导领导土改工作。

新中国成立后，巡视工作开始活跃，但实际已不具有土地革命时期在党的建设中具有的重要制度地位，而是作为一种领导方法，在党的具体工作和专项运动中发挥作用。比如，除了延续土改中的巡视工作外，在新中国成立初期的整党整风运动和社会主义教育运动中巡视也起到监督指导作用。比如1952年，政务院设立中央巡视检查委员会，下设巡视员，具体开展“三反”运动巡视，随后又推广至党的中央和各级地方组织。在1963年至1966年的社会主义教育运动中，中央和地方各级党委也利用巡视方式加强检查指导。“文化大革命”期间，巡视工作已明显弱化，虽然少数地区依然存在调研性质的巡视工作形式，但中央层面的巡视工作已经中断。

十一届三中全会后，党的领导组织体系在拨乱反正中逐渐恢复并步入正轨，许多在“文革”期间受到错误处理的老同志得到平反。为发挥老同志作用，1982年机构改革将部分老同志任命为国家部委和各地巡视员，在部分行业领域和地区开始恢复巡视工作。中央巡视工作亦在1983年整党运动中再次回到党中央视野。1985年11月，中共中央整党工作指导委员会重申了巡视员制度，各地党组织均设立整党整风运动巡视员。初步恢复的巡视工作，基本延续了50年代初期整党整风运动的做法，继续作为一种辅助的领导方式发挥监督指导作用。总之，这一阶段巡视制度发展缓慢，经历了从“三权合一”向监督权力的收缩，进而由党内制度层面下降为具体实践中的工作方法，权力属性的特点进一步淡化，其职能也随着巡视方法运用场景的变化而不尽相同，但基本都发挥了监督指导、下情上达的基本作用。

(三)党的十三届六中全会后，巡视制度全面恢复和发展，巡视制度在党内监督的重要地位得以确立，其功能作用集中体现在党风廉政建设和反腐败斗争中

改革开放以后，国内市场经济快速发展，社会结构发生深刻转型，随之而来的还有愈演愈烈的腐败问题，加强党风廉政建设和开展反腐败斗争已迫在眉睫。1990年3月，经党的十三届六中全会审议通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，决定指出“在改革开放、发展商品经济条件下，共产党员更加需要自觉保持清正廉洁，坚决反对腐败行为。如果听任腐败现象蔓延，党就有走向自我毁灭的危险”。为了防止这种危险继续蔓延，党中央首次把巡视制度提升到党内监督的高度进行明确。“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况”。[15]这一时期的巡视制度不同于土地革命时期决策、执行和监督“三权合一”的巡视派出制度，也不同于新中国成立后保留于各类专项工作中作为领导方法的巡视制度，这一时期的巡视制度进行了重新定位。明确要赋予监督“授以必要的权力”，巡视工作小组开展监督检查并直接对各级党委乃至中央报告情况。这一变化成为改革开放之后，巡视制度功能变迁的关键节点。

此后，巡视制度开始全面恢复和发展，其制度功能的发挥沿着监督权力的运行轨道不断深化。1992年10月，党的十四大报告提出：“完善对各级党委机关的监督与巡视。”1996年3月中纪委发布《关于建立巡视制度的试行办法》，中纪委开始向各地、各部门派出巡视组。1997年2月，党中央发布《重申和建立党内监督五项制度的实施办法》，具体规定了巡视工作的内容，将巡视制度列为党内监督五项制度之首。特别规定了巡视组“四不”原则，要求巡视组不干预被巡视地方(单位)的日常工作、不承办案件、不处理被巡视地方(单位)的具体问题、对遇到的紧急情况和重大问题不做个人表态。“四不”原则是对历史上巡视工作经验教训的总结，反映出我们党对巡视监督的权力配置有了更清晰的认识，巡视职权也更加明确。

2002年11月，党的十六大报告作出重大战略决策，强调要“建立和完善巡视制度”。2003年12月31日，《党内监督条例(试行)》颁布。这部重要党内法规的出台不仅是反腐败斗争的需要，而且更深层次地体现了党内监督权力配置的制度化。《党内监督条例(试行)》将党要管党、从严治党的方针转化为具体制度，以党内法规的形式进一步界定了巡视制度的监督属性，在赋予巡视各项监督任务和权力的同时，明确“巡视组不处理所巡视地方的具体问题”，标志巡视工作进入制度化、规范化、经常化的新时期。同年开始，中共中央批准在中央纪委、中央组织部设立巡视工作办公室，出台《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》等多份规范文件。党内巡视开始在惩贪反腐方面发力。据统计，2002年到2007年，全国巡视机构向有关部门移送涉及县处级以上干部的案件线索900余件，公众熟知的陈良宇、侯伍杰、徐国健、杜世成、何闽旭等严重违纪违法案件线索，就是中纪委和中组部巡视组在巡视中发现的。[16]

2007年10月党的十七大通过的党章正式确定“党中央和省(区、市)委员会实行巡视制度”，将巡视监督权以最根本的党内法规形式确定下来。2009年7月颁布《中国共产党巡视工作条例(试行)》。同年12月，原中央纪委、中央组织部巡视组正式升格，改称中央巡视组。与此同时，一大批巡视工作规范性文件相继出台，巡视制度得到全面完善。经过5年的探索，巡视工作的针对性和实效性不断增强，在促进中央重大决策部署贯彻落实、促进领导班子和干部队伍建设、促进损害人民群众切身利益突出问题的解决等方面发挥重要作用。但最引人注目的，依然是在党风廉政建设和反腐败斗争中取得的显著成效，全国巡视机构向纪检监察机关移交领导干部涉嫌违纪违法问题线索1568件[17]，着力发现少数领导干部滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职等问题，推动查处了黄瑶、宋勇等高级领导干部严重违纪违法案件。

(四)党的十八大后，巡视制度成为加强党内监督的战略性制度安排，落实巡视工作方针，聚焦政治巡视，实现监督治理效能不断提升

党的十八大以来，党中央着眼世情国情党情深刻变化，把巡视纳入全面从严治党战略布局，瞄准“党之利器、国之利器”，对巡视制度进行了革命性改造，确定了巡视工作方针，明确了政治巡视定位，实现了制度功能的与时俱进和创新发展。

巡视工作开篇破题，依然围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心。习近平总书记明确指示：“如果什么都过问，回来主要报告经济社会发展等方面问题，党风廉政建设方面的内容反而成了陪衬，那指导思想就不明确了”[18]。这既为总结过去巡视工作的经验提供了思路，也为新时代推动巡视制度建设指明了方向。从十八届中央第一轮巡视开始，短短两年时间，中央巡视组就完成了对31个省区市和新疆生产建设兵团以及55家央企的巡视全覆盖。根据巡视发现的问题线索，查处了苏荣、王珉等一大批高级领导干部，揭露了山西“系统性塌方式腐败”、湖南衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案、辽宁拉票贿选案等一系列重大案件。这些重大案件和高级领导干部腐败问题，严重破坏了党的政治纪律和规矩，背后折射出党的领导弱化、党的建设缺失、从严治党不力等深层次问题。新时代巡视制度功能演进的主线开始向政治监督聚焦。2015年10月召开中央第八轮巡视动员部署会，首次提出政治巡视定位，不能把巡视巡察变成一般的业务检查、工作督查，它是对监督的再监督，必须盯住权力和责任，盯住领导班子和关键少数。这是党的十八大以来，对巡视工作规律的深刻把握，是对巡视制度在党和国家监督体系中功能作用的重新定位。

2016年1月召开的十八届中纪委第六次全会对政治巡视理论继续深化，党中央提出“巡视是党内监督的战略性制度安排”，要求保持政治定力，坚定不移深化政治巡视，发挥标本兼治战略作用。把巡视纳入全面从严治党战略布局，全面贯彻落实“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的巡视工作方针，通过“政治体检”和政治纠偏，发现解决全面从严治党中的突出问题，发挥治标作用；又通过政治巡视净化政治生态，不断健全完善制度体系，达到治本功能。在凸显巡视制度战略地位同时，党中央始终围绕监督权力本质属性，继续深化巩固巡视制度。在2017年7月修订颁布的《中国共产党巡视工作条例》第十八条规定，巡视组依靠被巡视党组织开展工作，不干预被巡视地区(单位)的正常工作，不履行执纪审查的职责。而早在1938年，党的六届六中全会上就对巡视监督权力进行了规范，这种对权力的明确限定，既代表着中国共产党党内监督制度的一脉相承，也标志着政治巡视制度的不断成熟和巡视监督功能的制度化科学化。

坚持发现问题和整改落实并重，发挥巡视综合监督作用和联系群众纽带功能，推动巡视巡察高质量发展。党的十九大以来，党中央始终坚持问题导向，敢于亮剑、主动作为，同时更加注重对巡视整改情况的督查。习近平总书记在听取十九届中央第四轮巡视工作情况报告时强调：“要结合巡视整改，巩固深化党和国家机构改革成果，推动国家治理体系和治理能力现代化。”这是对巡视制度功能认识的再深化，也是对巡视监督效能提出的更高要求。

三、巡视制度变迁原因分析：两个伟大革命的实践牵引

2017年10月25日，习近平总书记在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时强调：“实践充分证明，中国共产党能够带领人民进行伟大的社会革命，也能够进行伟大的自我革命。”[19]恰恰是两个伟大革命的牵引，让巡视制度与中国的革命、建设和改革实际紧紧契合，在建党管党、治党治国等方面发挥重要作用。

(一)巡视制度功能变迁与伟大社会革命背景时代相契合

不同时期我们党领导的伟大社会革命，都有其特定的基本实践形式，时代主题的变化是巡视制度功能变迁的宏观背景与制度前提。首先，在新民主主义革命时期，巡视制度功能是在以武装斗争为基本特点的时代背景下展开的。通过隐蔽的巡视工作保持各级组织的密切沟通，指导各地发展巩固革命根据地，领导人民夺取武装斗争胜利，是设计巡视制度功能的初衷。其次，在社会主义革命和建设阶段，巡视制度在新中国探索适合自身国情的社会主义道路中发展变化。巡视工作已从隐蔽环境走上前台，作为一种公开的辅助领导方式，出现在社会主义改造的各项建设中，调研指导和督促落实成为巡视制度功能的时代注脚。再次，在改革开放新的伟大革命阶段，随着对外开放加快和经济社会飞速发展，日渐严重的贪腐和脱离群众等问题，成为巡视制度重启的直接原因。改革开放之后，中国共产党领导下的中国特色民主政治不断进步，确定了巡视制度的监督属性，巡视工作进入制度化、规范化、经常化的新时期，在推动地方经济建设，特别是在发现腐败问题中发挥了特殊作用，为中国特色社会主义市场经济发展提供了监督保障。最后，中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益尖锐，这对国家治理体系和治理能力现代化提出更高要求。作为维护党中央权威的利剑，巡视制度从政治站位的高度，开始发挥标本兼治的战略作用。

(二)巡视制度功能变迁与伟大自我革命的政党特质相适应

习近平总书记指出：“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。”诞生于战争年代的巡视制度，与生俱来就带有革命基因，其功能变迁同时见证了我们党一直以来敢于坚持问题导向，发扬勇于斗争、自我革命的精神传承。在新民主主义革命时期，中国共产党经历了由小到大、由弱到强、由濒死到重生、由边缘到中心的伟大转变。1927年的“八七会议”，纠正了以陈独秀为代表的中共中央所犯的右倾投降主义错误。1935年，在党和红军生死存亡之际，召开遵义会议批判并结束了王明“左”倾教条主义错误在党中央的统治地位。在这些党的历史关键节点，巡视制度站在时代大局的风口，通过派出巡视员协助地方纠正错误思想、整顿地方不良风气，并参与建立和增强地方武装力量的实际工作，牢牢把革命的力量掌握在党的手中。在社会主义革命和建设时期，随着党内自身和外部环境发生重大改变，党及时开展整党整风运动、社会主义教育运动等，以大无畏的自我革命精神改造和锤炼自己，不断巩固和强化执政地位。巡视制度发挥社会主义国家民主监督的优势，巡视员深入工作一线开展调研指导，了解群众思想动态，整合社会意识形态，成为凝聚全党和全体社会成员思想意志的有效方式。在改革开放时期，“真理标准问题大讨论”，开启了党和国家的拨乱反正。一批受到错误处理的老同志以“巡视员”的身份复出开始工作，巡视制度卸除了旧的观念和体制机制束缚得以新生。随着改革开放的不断进行，在市场经济和多元文化冲击下，党的肌体受到不正之风侵蚀，巡视制度功能开始定位党风廉政建设和反腐败斗争。党的十八大以来，中国共产党从应对重大风险和挑战的经验和教训中，把全面从严治党纳入四个全面战略布局，将巡视制度作为加强党内监督的战略性制度安排，进行革命性改造，巡视工作呈现出全覆盖、无死角、零容忍的全新气象，通过政治巡视紧盯权力和责任开展政治监督，实现了党内政治生态根本性好转，以党的自我净化与自我革新能力，提升党的执政能力建设，最终推进国家治理体系和治理能力现代化。

四、新时代巡视制度功能定位：以政治监督促进国家治理

当今世界正经历百年未有之大变局，国内外形势变化深刻复杂，各方面风险挑战增多，新时代“两个伟大革命”的新命题，对国家制度建设和治理能力建设提出了更高要求。巡视制度作为新时代全面从严治党的利器，作为加强党内监督的战略性安排，必须顺应时代需要，坚持守正创新，发挥系统作用和组织优势，将巡视监督融入国家治理体系，成为加强监督、促进治理的平台和载体。

(一)坚持政治监督本色，加强党中央集中统一领导，牢牢把握中国特色社会主义国家治理的根本优势

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，其中首要的是坚持党的集中统一领导，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进。[20]巡视制度自诞生之日起，就担负着维护党的集中统一领导的重任。无论是革命战争年代，依托特派员制度发展党员力量、规范整顿党组织、传达上级路线方针政策，还是在新中国成立后，巡视工作方法与土地改革、“三反”运动等各种政治运动紧密结合，辅助开展社会主义改造，或是改革开放以后，针对党内存在的党员领导干部贪污腐败和权力滥用等问题开展党内监督，根本的目的都是加强党中央权威和集中统一领导，强化政治统领。党的十八大以来，巡视制度不断发展变化，沿着政治监督的轨道不断深化，功能更加聚焦。政治巡视的重点就是发现和推动解决影响党的领导、党的建设、全面从严治党的根本性全局性问题，根本任务是督促全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。通过巡视工作强有力的政治监督，维护党中央的绝对权威，压实各级管党治党、执政治理的政治责任，确保中央政令畅通、决策落地生根，保持地方与中央步调一致，既是中国特色社会主义制度优势所在，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。

(二)坚守政治巡视价值，强化群众纽带功能，以人民为中心推进国家治理体系和治理能力现代化

没有民众的有序参与，国家治理现代化建设是不可持续的，也是没有活力的。毛泽东同志早在1945年回答黄炎培的“周期率”问题时就明确指出：“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”公民有序的政治参与可以对国家权力构成外在的平衡力量，确保国家权力不异化。[21]巡视作为党内监督的战略性制度安排，将自上而下的组织监督与自下而上的民主监督有机结合，真正做到了为了群众、依靠群众，彰显出中国特色社会主义民主监督优势。早在1931年的巡视条例中就规定：“对于区委和地方党部的巡视，须特别注意他们对于支部工作的领导方式，要绝对纠正机关式的领导，要他们缩小机关，将党的力量深入到群众中去。”“很虚心地接受下层的意见，为党的决议每一点的执行而斗争。”[22]

2017年《中国共产党巡视工作条例》把“坚持群众路线、发扬民主”作为总则条款加以确定，既是对过去党内巡视制度历史经验的总结，也是新时代巡视工作高质量发展的现实要求。要凸显巡视制度在管党治党、治国理政中的特殊作用，就要准确把握以人民为中心的价值取向。人民群众痛恨什么、反对什么，就重点巡视什么、纠正什么，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为检验工作的根本标准，把实现最广大人民群众的根本利益作为深化政治巡视厚植执政基础的主攻方向，把群众幸福感和满意度作为衡量执政能力水平和国家治理水平的重要指标。

(三)做好政治巡视“后半篇文章”，推动巡视监督、整改、治理有机贯通，实现监督治理效能最大化

监督是治理的有机组成部分，是权力正确运行的保证，在管党治党、治国理政中居于基础性、保障性地位。要把巡视监督的制度优势转换为治理效能，关键要通过巡视整改工作和深化成果运用来实现。整改是巡视工作的重点环节，要实现整改到治理的深化，就不能“头痛医头、脚痛医脚”，而是要把问题整改和完善制度漏洞相结合，建立长效管用的机制，实现监督治理效能最大化。回顾党内巡视制度的发展，巡视曾作为一种领导方法，出现在新中国成立后较长一段时期，虽然也起到一定效果，但不可避免出现制度边际效用递减的问题。运动式的巡视难以最大限度发挥巡视制度的优势，治理效能也仅能体现在某一项工作当中。作为新时代的巡视制度，要使制度效果的边际曲线保持上扬态势，离不开功能定位的与时俱进，而功能发挥的持久性最终要通过巡视整改落实和成果运用来实现。党的十八大以来，中央出台多份关于强化巡视整改落实和成果运用的政策规范，习近平总书记也在不同场合多次强调巡视整改和成果运用对于提升国家治理体系和治理能力水平的重要意义。2021年，习近平总书记在听取关于中央和国家机关巡视情况报告时指出：“要结合巡视整改，巩固深化党和国家机构改革成果，推动国家治理体系和治理能力现代化。”2019年在听取中管企业巡视情况报告时指出：“把整改同深化改革结合起来，综合用好巡视成果，不断增强改革的系统性、整体性、协同性，推动中管企业高质量发展。”强化巡视整改和成果运用，已经成为党的十九大以来政治巡视不断深化的鲜明特点，它既是全面贯彻巡视工作方针的内在要求，也是实现监督治理效能最大化的必然路径。

(四)完善巡视巡察工作战略格局，做到上下联动一体推进，打通基层治理“最后一公里”

党的十九大报告指出，要“推动社会治理重心向基层下移”。习近平总书记指出，推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。基层党组织与政权机构上承接中央，下直通乡村，连接广大人民群众，在稳固中国特色社会主义根基中发挥着承上启下、不可替代的作用。[23]党的领导体现在各层级、各领域，决定了党的监督也必须跟进到各层级、各领域。但党内监督过去一直存在上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难的问题，现实中“一把手”难以得到监管，部分基层组织存在监管盲区等问题。党的十八大以来，调整后的巡视制度很大程度改变了过去被动的监督局面，特别在破解“一把手”监督难题上提供了有效手段。经过这些年的探索实践，中央、省、市、县四级巡视巡察工作体系基本建立，特别对市县级党委开展政治巡察，重在压实基层党委政治责任，有效弥补了基层党组织监督空白。巡视巡察上下联动的制度设计，良好契合了“社会治理重心向基层下移”的治理理念，通过发挥自上至下的巡视巡察监督制度优势，为基层治理现代化提供有效组织手段。