民族地区铸牢中华民族共同体意识：从因俗而治与因俗过度谈起

白维军

（内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010021）

一、问题的提出

边疆是国家的一个特殊场域，在我国，边疆地区往往是民族地区，边疆地区与民族地区高度重合是重要的国情之一[1]。如何对边疆进行有效治理，这考验着统治者的智慧与能力。因俗而治因其良好的社会适应性，成为历代王朝治边的首选策略，也深刻影响着新中国民族事务的治理和民族政策的制定。历史经验表明，因俗而治如果执行得好，就能推动经济建设和社会发展；如果执行得不好即因俗过度，则会破坏社会发展，制造分裂矛盾，影响民族团结和国家认同。

因俗而治是指对不同疆域、不同发展阶段的民族地区采取因地制宜的差异化方式进行政治统治和社会管理的一种治理之策。因俗过度则是指在践行因俗而治时，超出了合理的限度，对边疆稳定与社会发展产生负面影响的治理举措。因俗而治发端于先秦时期的羁縻政策，历经汉、唐、宋的发展变化，到蒙元时期渐趋成熟[2]。纵观我国多民族国家的发展历程，因俗而治在加强民族地区社会治理和维护多民族国家稳定统一方面发挥过积极作用，然而，因俗而治有一个 “度” 的把握问题，如果实施过程中超出了 “度” 即因俗过度，不仅会对民族地区的经济发展和社会稳定造成威胁，还容易引发民族交往和认同危机。

党的十九大提出铸牢中华民族共同体意识，习近平总书记在第五次中央民族工作会议上强调，必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作主线，推动各民族坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同，不断推进中华民族共同体建设[3]。新时代加强和改进民族工作，必须把铸牢中华民族共同体意识作为主线和 “纲” ，在政治、经济、社会、文化、生态各个领域借鉴和吸纳因俗而治的积极因素，贯彻民族区域自治制度，纠偏因俗过度，避免过分强调民族性和特殊性，以中华民族共同体意识为统领，引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念。

学术界从不同视角和领域，对因俗而治的历史、成效等进行了研究，但是尚缺乏具有中华民族共同体格局的与时俱进的全新阐述，而从因俗而治的反面——因俗过度的视角进行反思性研究更是鲜有涉及。可以说，因俗而治作为民族地区社会治理的一种特殊形式，在维护边疆政治稳定与促进边疆社会发展方面发挥了重要作用；因俗过度会削弱民族认同、阻碍民族交融、威胁领土安全、制约地区发展，引发严重的社会后果。本文以铸牢中华民族共同体意识为指引，对中华民族共同体视域下就如何吸纳因俗而治的宝贵经验、规避因俗过度的负面影响展开深入研究，为边疆治理体系与治理能力现代化提供理论借鉴和实践选择。

二、因俗而治的政策演变与效应

作为边疆治理的一种特殊手段，因俗而治绵延数千载，深刻影响着我国的民族关系和民族地区社会经济发展，对稳定边疆政治秩序、提升边疆治理能力发挥过积极作用。

（一）因俗而治的政策演变

因俗而治的思想实践源远流长。《礼记·王制》记载： “凡居民材，必因天地寒暖燥湿，广谷大川异制。民生其间者异俗，刚柔轻重迟速异齐，五味异和，器械异制，衣服异宜。修其教，不易其俗；齐其政，不易其宜。中国戎夷，五方之民，皆有其性也，不可推移。东方曰夷，被发文身，有不火食者矣。南方曰蛮，雕题交趾，有不火食者矣。西方曰戎，被发衣皮，有不粒食者矣。北方曰狄，衣羽毛穴居，有不粒食者矣。”[4]（181）统治者依据生活习惯、体貌特征、语言、服饰等划分 “五方之民” ，并提出 “修其教，不易其俗；齐其政，不易其宜” 的治理思想，这可视为因俗而治的发端。秦朝在边疆治理中，对郡级以下根据其自身特点采取了灵活的治理方式，允许其根据当地实际情况处理政务，制定符合当地的法律。两汉时期的治边实践更加重视因俗而治，设立了西域都护、护乌桓校尉、护羌校尉、使匈奴中郎将等特殊机构管理边疆[5]（23）。唐朝对边疆的治理主要采取羁縻政策，在都护府体制下设置羁縻府州开展政治统治。《新唐书·地理七》记载： “唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县。其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式。……大凡府州八百五十六，号为羁縻云。”[6]（1119～1120）元朝则将域内的居民分为蒙古、色目、汉人、南人四个不同群体，并根据每一群体的不同特点和风俗习惯，实行不同的管理政策。清朝初期的因俗而治延续了元、明时期的土司制度和伯克制度，到中晚期，先后将西北和西南民族地区的土司辖区改为府、州、县，实行 “改土归流” ，推进民族地区内地化。新中国成立后，延续因俗而治的做法，在民族地区实行民族区域自治制度，设立自治机关，行使自治权，维护民族地区社会稳定，推动民族地区社会建设。由此可见，从羁縻政策到民族区域自治制度，因俗而治贯穿我国民族政策始终，是历代边疆治理的首选之策。

在漫长的历史演变中，因俗而治形成了二元治理格局，即在靠近政治中心的 “核心” 区域，由中央政府委派官员进行直接统治，而在远离政治中心的 “边缘” 区域则根据当地的实际情况，采取羁縻和扶绥性质的间接统治，实行因俗而治。但是，作为历代王朝国家治理的一个重要原则，因俗而治在实施过程中体现出直接统治区逐渐扩大，间接统治区逐渐缩小的特征[7]，王朝对边疆的控制力不断增强， “天无二日，土无二王，国无二君，家无二尊，以一理之也”[8]（1026～1027）的 “大一统” 思想日渐清晰，作为边疆治理手段的因俗而治，其演变逻辑呈现出从分隔到统一的明显趋势。

（二）因俗而治的政策效应

作为一项长期推行的边疆治理之策，因俗而治虽然在不同历史时期形态各异，但都发挥了积极的社会治理效用，在推进民族地区社会治理精准化、协同化方面起到了积极作用。

一是提升了治理精准化。民族地区民风民俗各异，在日常生活中表现出明显的差异，这无疑增加了治理难度。民族地区社会治理的精细化要求以现实情形为基础，以本地化政策为手段，将主观能动性与客观现实性相结合，以精准的 “靶向” 举措，提升社会治理的效益和水平。因俗而治契合了精准治理理念，在不同民族地区实施不同的政策，根据不同的治理需要设置不同职能的地方机构，并在司法制度中将地方风俗习惯作为立法的重要依据，让地方法规主动适应乡规民俗。例如，元朝在不同部族和地域实行 “因其俗，柔其人” 政策，从而结束了分藩割据、相互纷争的局面，开创了国家统一、政治稳定、民族交融、社会繁荣的新格局[2]。忽必烈开启的土司制度 “超越族籍，超越国界，超越信仰，超越时间，其某些精神仍与21世纪的现代世界合拍”[9]。这些差异化、因地制宜的治理举措有效提高了边疆治理的精确化，推动着民族地区经济社会的持续发展。

二是推动了治理协同化。协同治理的本质是在共同处理复杂社会公共事务的过程中，协调相互关系，实现共同行动、耦合结构和资源共享，消除现实中存在的隔阂与冲突，以最低的成本实现社会各方共同的长远利益[10]。在古代，因俗而治实现了中央政府、地方省级政府及各地土司共同参与的社会治理格局，在中央政府的协同调配下，各主体在合作中实现共同的目的，提高边疆治理效果，实现边疆和谐稳固。例如，清政府根据民族地区的生产生活和社会状况，采取了不同的管理形式，对靠近内地的 “番族” ，在赋予其一定自主权的同时，实行与汉地一样的府、州、县管理，并让其承担纳粮贡马义务[11]。对边远 “番族” 则实行更为差异化的治理政策，赋予土司更大的自主权以维护边疆的稳定。因俗而治不仅能够较好地满足不同民族地区依照各自传统和现实情况自由发展的要求，也能够较好地满足各民族地区依照共同遵守的规则和秩序合作交往、共同发展的需要，较好地解决了多民族国家治理权力的有效性问题，从而维护了国家主权的统一性和合法性[12]。

三、因俗过度的风险隐患

新中国成立后，为保障各民族的权利，促进各民族共同繁荣发展，我国实行了民族区域自治制度，继承和发扬了因俗而治，可以说，民族区域自治是因俗而治的一种新形态。充分认识因俗过度的负面影响，正视和面对因俗过度可能带来的问题与挑战，可为完善民族区域自治制度提供经验借鉴，推动中华民族共同体建设稳步前进。

（一）阻碍国家认同和中华民族认同

中华民族认同是超越各民族自身认同，对中华民族产生的认同感、向心力和凝聚力，是一种更高层次、更具情怀和胸襟的认同。没有中华民族认同，就难以形成稳定的中华民族共同体，难以形成长治久安的治理局面[13]。习近平总书记指出，民族团结是全国各族人民的生命线，关乎国家长治久安、社会和谐稳定、人民幸福安康[14]。民族团结与民族认同密不可分，民族认同是民族团结的基础，民族团结反过来促进民族认同。因俗而治是在尊重民族传统的基础上，根据民族地区特点而采取的一种特殊治理手段。在实施过程中，如果超出了合理的限度即因俗过度，则会强化各民族在思想观念、社会结构、经济发展等方面的差异，久而久之会形成民族特殊论和民族差异 “应然论” ，弱化对国家和中华民族的认同。具体而言，一方面会使少数民族群众在情感维系和文化、价值认同上产生意识阻隔，加剧对国家的疏离感；另一方面容易造成民族自身信仰与国家意志对立，降低少数民族群众对国家执政理念和政策法规的支持度，从而削弱国家认同基础，动摇民族团结根基。

（二）威胁政治稳定和领土安全

我国边疆绝大部分是少数民族聚居区，也是保障国家主权和领土完整、进行边境贸易的重要地区。边疆的状况直接影响着国家安全，影响着我国与周边国家的关系[15]。受国际环境和周边国家的影响，在境外敌对势力的恶意渗透下，我国边疆的政治稳定和领土安全时常受到威胁，地区稳定形势依然严峻。因俗过度易使国内的分裂势力和极端民族主义者借机煽动民族情绪，在与国外敌对势力勾结下，制造分裂国家的极端事件，威胁国家政治稳定和领土安全。例如，清政府在新疆地区实行伯克制度，由于制度本身的独立性，加之中央在监督管理上的缺位和境外敌对势力的干扰，伯克的权力几乎不受约束，腐败不堪，群众心怀强烈的怨恨与不满。20世纪80年代实施的《关于少数民族公民犯罪的 “两少一宽政策” 》也是一个典型的因俗过度事例，一些狭隘的民族主义者会利用这项政策制造民族分裂，造成民族地区社会动荡，对国家领土完整和人民安全造成严重威胁。

（三）制约地区经济发展

我国民族地区经济发展相对滞后，政府公共财政薄弱，社会发展程度较低，人民生活水平相对较低。因俗而治就是结合民族地区的实际情况，采取差异化治理方式，对民族地区经济发展能起到保护和推动作用。但如果因俗过度，地方治理权限容易被不合理地放大，加之中央政府 “鞭长莫及” ，缺乏对民族地区及时、有效的监督，很容易滋生行政上的腐败行为，扰乱市场秩序，降低市场活力，不利于形成健康的社会环境，对经济发展产生负面影响。此外，经济发展离不开高素质、高技能的劳动力队伍，但民族地区的少数民族群众在日常生活中多用本民族语言进行交流，一些偏远地区甚至未能完全普及国家通用语言文字。这种单一封闭的语言环境对各民族交往交流交融造成很大障碍，制约了人们相互学习沟通和社会融入的深度，阻碍了区域间的合作往来。因俗过度容易促发民族地区形成与自身资源禀赋不符的经济发展模式和经济结构，这既不利于地方经济发展，无助于提高民族地区居民的福祉水平，也不利于国家发展战略的统一实施和综合国力的提升。

（四）破坏社会团结稳定

民族地区宗教问题、政治问题、意识形态问题相互交织，这增加了社会治理难度，稍有不慎就会导致整个地区动荡不安，因俗过度有可能激发不稳定因素，破坏民族地区社会团结稳定。经过几千年的历史变迁，民族地区在认知、观念及行为上形成了相对固化的传统和习俗。面对现代社会的剧烈变革，民族地区群众表现出应变能力和风险承受能力不足，容易对外界有过激反应，产生排外情绪。因俗过度在社会层面会加剧民族地区群众心理自我化、封闭化，致使地区发展差距越拉越大。心态失衡和民族隔阂日积月累，会形成社会不稳定因素，威胁民族地区团结稳定。因俗过度还会强化民族自我意识，使民族地区群众更加关注自身利益得失，进而引发民族间利益冲突，破坏民族团结和社会稳定。在民族地区实行因俗而治，并不意味着完全按少数民族自身意愿自由发展，而应把握好 “度” ，处理好普遍性与特殊性、原则性与灵活性之间的关系。如果过分强调民族地区的特殊性，一方面会割裂与其他地区的情感和联系，导致地区间交往交流不足，久而久之造成区域经济社会发展不同步，差距逐渐拉大；另一方面容易强化少数民族群众的民族意识，增强本民族认同而削弱对国家和中华民族的认同，不利于铸牢中华民族共同体意识。

四、民族地区的社会治理路径

进入新时代，面对民族地区的新发展、新情况、新要求，应充分借鉴历史上因俗而治的积极因素，坚持和完善民族区域自治制度，以铸牢中华民族共同体意识为主线，推进边疆治理现代化和多民族国家稳定发展。

（一）凝聚铸牢中华民族共同体意识的思想共识

中华民族作为一个自觉的民族实体，是在近百年来中国和西方列强对抗中出现的，但作为一个自在的民族实体则是几千年的历史过程所形成的[16]（17）。铸牢中华民族共同体意识是巩固中华民族共同体的思想基础，是中华民族多元一体格局的必要条件，更是实现中华民族伟大复兴和各民族利益的根本要求。为此，须顺应时代变化，按照增进共同性的方向改进民族工作，做到共同性和差异性的辩证统一、民族因素和区域因素的结合，充分认识到只有铸牢中华民族共同体意识，才能有效应对实现中华民族伟大复兴过程中民族事务治理领域的风险挑战。

一是培育公民身份意识。身份认同是铸牢中华民族共同体意识的起点，中华民族共同体意识是公民身份意识觉醒下的价值共识[17]，公民身份是基于法律确认产生的，是连接国家与个人的纽带。加强民族地区群众公民身份意识的培养，是公民就应该热爱自己的国家，要有 “大家庭” 的意识和牢固的中华民族共同体意识，让其认识到自己首先是中华人民共和国的一名公民，然后才是某一民族的一分子。同时，政府应充分发挥引领作用，为民族地区群众提供更多参与社会政治活动的渠道，丰富参与方式，拓展参与范围，引导各族群众积极参与社会政治文化生活。

二是推进民族地区爱国主义教育。2014年中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会指出， “要把建设各民族共有精神家园作为战略任务来抓，抓好爱国主义教育这一课”[18]。爱国主义是中华民族精神的核心，是维护民族团结、促进祖国统一的精神纽带。发挥爱国主义在促进中华民族认同、民族团结和铸牢中华民族共同体意识中的作用，加强爱国主义教育，培养人们对国家的认同和热爱。整合、利用爱国主义教育资源，将爱国主义教育与现实生活相结合，扩展爱国主义教育层次，完善爱国主义教育方式，丰富爱国主义教育内容，把爱国主义教育体现到民族事务治理的各个方面。

（二）夯实铸牢中华民族共同体意识的物质基础

国家认同与民族团结是在经济发展的基础上不断巩固和推进的，提高民族地区经济发展水平，缩小与发达地区的差距，是促进民族交往交流和中华民族共同体认同的必由之路。因此，要重视物质基础对铸牢中华民族共同体意识的决定性作用，构建经济循环互助体系，形成帮扶互补格局，提升民族地区经济发展水平，为铸牢中华民族共同体意识夯实物质基础。

一是加强发达地区对民族地区的对口支援。民族地区经济基础薄弱，自身发展能力不足，对口支援能在很大程度上补齐民族地区经济发展短板，通过培育各方利益共同点，强化双方利益共同体意识，推动民族地区经济发展，并且在合作共赢中培育认同、消除隔阂。建立健全对口支援机制体制，形成双向协作框架，为对口支援制定科学的 “章程” 。根据对口支援地区的特点和需求，寻找经济发展项目，提供资金与技术，开展人员培训，传授项目知识，发掘民族地区自身潜能。在对口支援经济社会发展过程中，要注重对中华民族共同体意识的培育和引导，在经济合作中形成认同，维系民族友好关系，共同铸牢中华民族共同体意识。

二是加大基础设施建设，优化营商环境，助力民族地区经济发展。基础设施落后是限制民族地区经济发展和民族交往交流交融的现实难题，需要进一步完善交通、供电、商业服务、环境保护、文化教育、卫生事业等公用工程设施和公共生活服务设施，为经济发展和民族交往交流创造条件。同时，优化营商环境，为经济发展扫除体制机制障碍。与沿海等发达地区相比，民族地区群众的观念较为保守，受传统体制机制藩篱约束较多，行政体制较为固化，这些都是制约民族地区经济发展的不利因素。民族地区群众要改变观念，学习借鉴发达地区的先进理念和做法，创新社会管理体制，为经济发展放权 “松绑” ，持续优化营商环境，推动民族地区经济发展。

（三）构筑铸牢中华民族共同体意识的精神家园

习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议内蒙古代表团的审议时强调，文化认同是最深层次的认同，是民族团结之根、民族和睦之魂[19]，是培育中华民族共同体意识的根本所在。一方面中华民族共同体意识已然具备完整且先进的政治认同属性，另一方面又可以输出积极的政治认同效能， “铸牢” 过程即是 “认同” 过程[20]。

一是正确认识、理解和发展各民族文化。各民族文化是中华文化不可分割的一部分，尊重和保护少数民族文化是推动文化认同的前提，但并非所有少数民族文化都具有现代化转换价值、都能为现代化发展服务，传承和发扬少数民族文化并不是原封不动地继承一切。我们既要看到少数民族文化的独特性、进步性，也要看到某些不适应时代发展、阻碍社会进步的滞后性，扬弃结合，在传承少数民族优秀文化的同时丰富和繁荣中华文化。新时代，要正确把握中华文化和各民族文化之间的关系，认识到各民族文化是中华文化的组成部分，中华文化是主干，各民族文化是枝叶，根深干壮才能枝繁叶茂[3]，增强对中华文化的认同，构筑中华民族共有精神家园。

二是树立各民族共有文化符号。传统节日、语言文字、民族乐器、革命英雄、建筑标识等形象标识承载着中华民族的集体记忆，蕴含着中华民族的精神气节，能唤起各族人民对共同文化血脉的深厚情感。因此，应树立传统节日、风俗习惯、饮食文化等共有文化符号，并通过影视艺术表演、民族文化活动等方式广泛传播，把一些民族特有的文化符号纳入中华民族的文化符号体系中，突出中华文化形象，塑造中华民族集体记忆，增强各族人民对中华文化的认同。

（四）搭建铸牢中华民族共同体意识的交往平台

人与人的交往是在社会关系网中进行的，社区空间与心理空间的情景交融是中华民族共同体意识巩固和发展的社会基础，政府应提供更多活动空间，搭建更多交往平台，为铸牢中华民族共同体意识创造良好的社会环境。

一是构建全方位嵌入式社区环境。以社区为依托，实现各民族交错杂居，建设嵌入式居住格局，让各民族在日常的交往交流中实现交融，铸牢中华民族共同体意识。具体来说，家庭方面，鼓励组建多民族家庭，加强民族交融；就业方面，改善就业环境，创造就业机会，增加与其他地区的人员往来，实现互嵌式就业；教育方面，构建嵌入式教学环境，整合教育资源，各民族学生同校共学、共同进步。通过民族共居、共事、共学实现共生互补，从而形成和谐融洽的民族关系，培养各族群众对中华民族的认同。

二是发挥网络在中华民族共同体建设中的积极作用。信息化时代，网络已成为人们交流沟通和精神活动的重要场所，人们通过网络互动产生情感联结，从而产生群体意识和个体归属感。民族地区群众铸牢中华民族共同体意识，一方面，借助网络平台，以社会主义核心价值观为引导，巩固壮大主流思想舆论，宣扬民族团结进步事迹，塑造共同价值观；另一方面，充分利用网络空间信息交互功能，为各民族群众创造交流机会。

因俗而治为我国边疆治理提供了宝贵经验，因俗过度的风险隐患与负面影响则为当前铸牢中华民族共同体意识提供了现实依据。铸牢中华民族共同体意识是新时代民族工作的主线，牢牢把握这条主线，认清铸牢中华民族共同体意识面临的问题与挑战，坚持和完善民族区域自治制度，在肯定因俗而治积极效用的同时，避免因俗过度带来的负面影响，持续提升民族事务治理水平，增强民族地区群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，形成民族地区社会治理与铸牢中华民族共同体意识的 “互嵌” 与 “同构” 。