制度优势向治理效能转化中的情感培育——以新疆 “访惠聚” 驻村工作队实践为例

罗强强，王燕子

（云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650500）

一、问题的提出

民族地区社会治理是国家治理的重要组成部分，其治理效能的提升是彰显我国制度优越性的重要凭据。在推进民族地区治理体系和治理能力现代化的过程中，国家不断强调释放和提升治理效能，为充分彰显我国社会主义制度的优越性提供了强大动力[1]。在此背景下，党的十九届四中全会明确指出要 “统筹制度改革和制度运行” ， “把我国制度优势更好转换为治理效能” ，十九届五中全会又把 “国家治理效能得到新提升” 作为 “十四五” 时期我国重要的社会发展目标。第五次中央民族工作会议明确将铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作的主线，超越了以民族关系协调为主要内容的狭义民族事务治理范畴，是国家推进治理体系和治理能力现代化的重要议题[2]。由此，如何在民族地区基层治理中持续将制度优势转换为治理效能成为新时代国家治理的一个重大命题，也是当前学术界持续关注和讨论的重要话题。

从制度优势如何转换为治理效能的整体研究脉络来看，制度优势转换为治理效能的首要路径就是坚持和加强党的全面领导，在两者的双向联动中实现转换[3]。就二者的本质关系来说，制度优势与治理效能均产生于政治实践，并且制度优势是 “中国之治” 的根本优势， “中国之治” 源于 “中国之制”[4]，制度优势要通过党的领导、优质的社会环境、多元的民生政治参与、科学的权力运行系统转换为治理效能[5]。也有不少学者从党内巡视制度、人民代表大会制度、社会主义协商民主等几个方面进行探讨。就制度优势转换的路径与策略来看，学者们认为在转换过程中最为关键的是强化制度执行力，因为制度执行力的高低直接关系到国家制度与治理体系的优势能否有效提升治理效能[6]。此外，大数据、云计算、人工智能和区块链等新兴技术也为治理效能的提升提供了动能和中介基础[7]，机构改革、行政体制改革、政府职能转变和 “放管服” 等行政改革举措也有效激发了治理效能[8]，减少了制度优势向治理效能转换中的梗阻。在针对提升治理效能的相关研究中，学者们讨论了治理结构、治理主体、治理模式等对治理效能的影响，从政治体系的 “输入—内部—输出” 层面分析了制度优势转换的着力点[9]，为厘清制度优势转换为治理效能的逻辑关系提供了新范式。虽然已有研究在聚焦国家制度优势转换为治理效能的路径分析时，有效回应了新时代国家治理面临的重要问题，但仍然存在路径研究过于宽泛、学科视角单一等不足。事实上，在社会治理过程中制度优势如何转换为治理效能，不仅需要技术和规则的支撑，还需要将治理重心回归到人本身，重视治理中的情感因素，这对弥补以往治理研究中相对忽略社会发展的复杂性、主体的差异性、治理的 “离心性” 等缺陷具有重要意义。在传统的乡土社会中，乡村精英主要通过家长权威、道德传统、风俗习惯和人情伦理等方式实现对乡土社会的治理[10]。这种以人情、面子等调节人与人之间关系的简约治理方式，其核心目标是促进关系协调和积极社群的形成[11]，在依托合法性建构中的治理心灵回归和政治中情感的剧目性回归两条路径上，情感回归使治理空间得以扩展[12]。鉴于此，本文从情感内蕴的递移逻辑出发探讨驻村干部与群众交往的艺术和方法，以个人情感、人际情感、群体情感、民族情感四个情感层次的治理为主要脉络，探讨情感是如何将制度所内蕴的情感力、仁爱力、规则力更好地发挥出来，从而实现治理效能。

本研究所依赖的材料主要来自笔者在新疆哈密市荞村的田野调查①遵照田野伦理要求，本文对田野点做了匿名化处理，文中凡未明确注明出处的田野资料，均来自于上述田野调查。。荞村位于新疆维吾尔自治区哈密市伊州区东南部，属陶家宫镇管辖，村内辖区有4个村民小组。荞村是一个典型的边疆多民族社区，全村共有629户2 188人，其中维吾尔族1 094人，占全村人口的50%；汉族941名，约占43%；回族、裕固族、东乡族、哈萨克族共计153人，约占7%。该村共有耕地4 822亩，人均拥有耕地2.2亩，农村集体经济收入16万元，2020年农民人均可支配收入17 707元。该村自2014年开始积极响应新疆维吾尔自治区党委的工作要求，深入开展 “访民情·惠民生·聚民意” 基层驻村工作（以下简称 “访惠聚” 工作），在村第一书记兼 “访惠聚” 工作队队长的领导下，全面统筹 “村两委” 、 “访惠聚” 工作队、村警务室、寺管会等，形成 “四位一体” 的村庄治理格局。截至2021年年底，在原有11名村两委成员的基础上，该村共接收了来自哈密市林果业技术推广中心单位派驻的驻村工作队员35名。从2016年开始，按照哈密市党委 “民族团结一家亲” 活动的要求，该村的 “访惠聚” 驻村干部与上级下派的680名结亲干部按照 “两个全覆盖” 的工作部署，与基层群众 “同吃同住同劳动同学习同生活” ，为基层群众 “送政策送法律送温暖” ，实现了对全村结亲对象 “三个全覆盖” ，携手共建，增进干群感情[13]。2021年，荞村被评为陶家宫镇 “民族团结示范单位” 。

二、个体情感：网格化管理中的积极关怀

在基层治理中，基层工作主要是群众工作，是对人的工作，只有在具体情境下充分运用乡土社会中的人情、面子、关系等行动伦理，将制度所蕴含的情感力和仁爱力充分发挥出来，才能获得共识，增进合作，最终赢得民心[14]。在荞村，驻村干部下沉基层了解群众的内心情感，借助各类文化活动影响群众的感情，站在群众的角度，想群众所想，解群众之困，营造积极的群体情感，生成并增强群众对伟大祖国的认同，对中华民族的认同，对中华文化的认同，对中国共产党的认同，对中国特色社会主义的认同。

个体情感是情感治理中最基础的情感层次， “如果政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会的政治行为就可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定”[15]（51），这表明个人情感能否得到表达关系着社会的稳定。在以往科层治理下，以责任或奖惩措施为手段进行层级下压，呈现 “锦标赛” 状态，最后以较为单一的手段来判断结果，这种模式势必会造成基层组织的弱化与涣散，使得原有的科层制层层下压到基层，导致失灵。由于缺乏基层干部的衔接，群众难以参与到基层治理中，群众对基层治理的情感体验大打折扣，制度优势难以在基层治理中充分发挥出来[16]；而在情感治理过程中，公共治理者应该多了解群众的内心感情，特别是对那些情绪低落的群众进行帮助，努力满足其内心需求，让其感受到组织的温暖，将制度优势嵌入到国家治理体系中，推动 “中国之治” 迈向 “中国善治” 。

2014年2月，为深入贯彻落实中央对新疆工作的战略部署，新疆维吾尔族自治区党委组织各区直机关单位20万名干部深入基层，开展为期3年的 “访惠聚” 活动。活动以 “六项任务” 为活动要求，围绕社会稳定和长治久安的总目标，以争取人心、做好群众工作为统领，以促进民族团结、宗教和谐为重点，着力打好长治久安的坚实基础。就 “访惠聚” 工作而言，其首要环节便是要求各级干部下沉到基层 “访民情” ，村两委扮演 “引路人” 的角色，倾听人民的呼声，真正做到立足群众需求，充分了解群众的内心情感。在荞村， “访惠聚” 的驻村干部在下沉之初就本着 “坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起” 的初衷和准则，遵循 “吃住不出村” 的工作要求，与当地村民完全融合。按照网格化的管理模式，当地6名驻村干部承担了140户的包户任务，他们以家庭座谈会、农民恳谈会、结亲住户、节日慰问等形式，以 “每30天挨家挨户走访一遍” 的情感互动频率，了解群众思想动态、困难诉求、人员流动和安全隐患，并将群众反映的民生热点、生计问题、生活难点等登记入册。同时注重发挥48名 “双联户长” 的熟人效应，以 “联户平安” 和 “联户增收” 为目标，走进田间地头和群众家里，全面了解群众的诉求，实行 “小事不出家，大事不出村” 的困难解决机制。2021年，他们为荞村群众解决困难诉求600余件，调解各类矛盾纠纷5起，实现了全年未发生一件越级上访的目标。在驻村干部的努力下，基层群众的个人情感需求得到满足，群众的消极情感被化解在萌芽状态，既维护了村庄的稳定，又赢得了群众的信任，基层群众真正感受到了组织的温暖。此外，为了进一步打通干群间的情感沟通渠道，驻村干部以村民网格为基本单位，动员并组织广大干部和群众开展多种形式的联谊活动，以联谊会、茶话会、帮扶活动、文艺会演、农业知识讲座、趣味小比赛等文体活动为载体，加强对群众的精神关怀，深化了干群之间的情感交流。在这一过程中，驻村干部始终将以人民为中心的显著优势转化为驱动政府公共服务职能优化的治理效能，回应和满足了群众实现美好生活的需要，在推进共同富裕过程中提高了基层群众的安全感、幸福感和满意度。

基层治理效能发挥的过程本质上是多元主体在治理场域内注入情感，使原有的刚性治理变得柔软起来，使原有体制下因负面情感而产生的不合作行为得到解决的过程。归根结底，基层治理的核心在人，重视人的因素，从人的情感体验出发，分析情感维度下人的行为方式。因而，在基层治理过程中，制度优势转为治理效能首先要注重对治理场域内个体情感的治理和唤醒。社区治理面对的不只是冷冰冰的制度规则、章程条例，还应当让个体在互动交流中获得意义、价值和尊严，从而激发出共建和谐社区、共创美好生活的热情[17]。

三、人际情感： “同吃同住同劳动” 中的共感

人际情感是个体在与他人相处、交往时产生的一种内心体验，是基于对方而产生的情感体验，具有选择性和指向性的特点，同时也是基层情感治理中和谐关系的基础[18]（134）。在社会治理中，当个体情感被有效带动和唤醒时，周围主体对其情感表达不仅产生正向的情感回馈，还会对其产生共感，使各主体相互协同、合作、联动，这就构成了治理场域中主体间的人际情感。人际情感能够增强各主体对村庄的认同感和归属感，使村庄共同体在构建过程中形成 “人人有责，人人尽责” 的良好氛围。

从2016年10月开始，荞村的驻村干部在 “访惠聚” 工作的基础上开展干群之间的结亲认亲活动，干部住进农户家里，与他们 “同吃同住同劳动” ，为他们 “送政策送法律送温暖” ，帮助结亲户解决上学难、看病难、就业难等燃眉之急，真正做到了 “民之所念我必忧之，民之所盼我必行之” 。在解决生活困境之余，驻村干部还通过搭建公共文化空间来加强干群之间的沟通和联系，本着干群 “同跳一支舞，共饮一壶茶，同吃一顿饭” 的初心，以 “民族团结一家亲” 为主题，开展 “粽叶青一家亲” “共话中秋” “璀璨七十载·奋进新时代” 等各类微主题的庆祝活动，鼓励由群众组织的广场舞队和民族舞队登上村民大舞台，充分激发群众的参与热情。不仅如此，驻村干部在与群众共同做元宵、包饺子、包粽子、做抓饭等微行动过程中，提升了群众对干部的满意度，从而构筑了治理同心圆。同时，为了培育 “吃饭上桌，睡觉上床” 的文明新风尚，驻村干部还利用结亲活动为有需要的群众送去餐桌椅凳；在看到群众家里的孩子趴在床边写作业时，为其送去桌椅；为了解决西瓜滞销问题，干部还发动单位同事自行购买大约三吨西瓜。驻村干部把群众的冷暖放在心上，脚踏实地，深入群众，了解群众，为群众送温暖、送爱心，以实际行动获得了群众的理解和支持。

民族利益是民族关系的核心，和谐的民族关系必然要求各民族之间公平合理地分配和享受利益，和谐的民族关系建立在良好的物质基础上[19]。在日常工作过程中， “访惠聚” 工作队遵循 “队员当代表、单位当后盾、一把手总负责” 的原则，将后盾单位当作资源整合对象，借助后盾单位的农业技术优势，无偿为荞村捐助旋耕机、红枣采摘机、太阳能灭虫灯、机动喷雾器等农用机械设备20多套。不仅如此，他们还充分发挥荞村的种植优势，积极引进葡萄新品种，优化葡萄品种结构，有效增强了荞村葡萄的市场竞争力，提高了农民的收入。在此基础上， “访惠聚” 工作队还为村里引进各类民生项目，无偿提供农业技术服务，创新开发枣树林下套种板栗南瓜的种植模式，为农户提供全程跟踪技术服务，拓宽了村民的增产增收渠道，提高了村民的幸福指数，还利用 “访惠聚” 活动经费慰问困难群众，合理配置资源，缩短资源服务于民的配置渠道，为荞村的经济发展奠定了基础。

情感可以激发行动，而情感能量的积极性或消极性会产生截然不同的结果。积极情感的群体归因会增强行动者对社会单位的情感依恋，而消极的归因则会促使行动者情感分离或疏远[20]。因而，将人际情感纳入基层治理中，不仅要在弱化主体消极情感、强化积极情感的过程中促进主体的情感再生产，还要在主体情感再生产的基础上发挥积极情感的正向功能，消解消极情感的负向功能，推动治理效能的发挥和治理目标的实现[21]。

四、群体情感：村治典型宣传中的正向渲染

群体感情是在人际情感的基础上形成的规模更大的情感现象，是情感在流动过程中形成的 “不自觉的群体倾向与行动纲要” ，是群体成员对一定事件的共同体验和感受[22]。它的基本特点是通过群体成员的直接影响，在耳目能及的范围内相互影响，这种相互影响所造成的影响力被称为情感感染，是群体行为形成和扩大的重要心理因素。在基层治理中，通过相互作用，使某种共同的动因在多数人中间迅速地大幅度传布，在大场合下还会借助广播等媒介散布积极情感，使在场成员听得更清、看得更真，增强情感影响力，从而获取更多的信任。

治理价值取向决定情感导航的方向，寻找符合模范标准的个体，是传递治理价值取向的过程[23]。驻村干部在与群众建立良好的人际情感后，通过各类模范和优秀典型带动群众的积极情感，可以增强村庄内部的团结和信任。以 “优秀志愿者” “好公婆” “好媳妇” “好邻居” “优秀致富带头人” 等一系列荣誉称号，将优秀村民树立成典型，推动民风的持续好转，激励全体村民树立争先创优意识，大力营造积极向上的氛围。除了评选各类模范带头人，荞村在开展疫情防控工作时，运用张贴红榜、微信转发及向镇级领导汇报等方式，对表现突出的470件好人好事进行广泛宣传，改变了原有的口头表扬模式，鼓励更多的村民参与到村庄治理中来，村庄的凝聚力得到加强，形成了比学赶超的良好氛围。除了渲染积极向上的群体情感外，在疫情期间，为发动全体村民将抗疫进行到底，增强群众的防范意识，做到群防群治，荞村通过村级大喇叭、张贴横幅、发放宣传册、电话、微信等多种途径广泛普及疫情防控注意事项，积极发动 “团员志愿者” “党员志愿者” 、双联户长开展全方位无死角的宣传，使大家充分认识到防疫责任的重大，形成了 “众志成城、上下一心、战斗到底” 的抗疫精神。在 “情感连线” 形成之后，情感治理的成功案例会及时向外传递，使情感共识得到传播[24]。在建立良好干群关系的基础上，荞村还设立全民公益日，驻村干部带领培育理论宣讲、扶贫帮困、交通劝导、美丽庭院和文化艺术五大志愿者服务队，以行动带动村民，以榜样引领群众，有效地激发了全体村民勇于奉献、爱护村庄的热情，在全村形成了 “人人为我，我为人人” 的良好氛围。

情感治理作为一种典型的非规则性治理机制，能够弥补社区治理中正式规则和制度供给不足的问题[25]。由于受教育水平的限制，法制和规则对大多数农村群众来说，显得既不近人情又难以理解，于是情感方式成为最优选择，村庄中涉及村民的事务大多需要基层干部事无巨细地与村民面对面处理，就像荞村驻村干部在面对农用地的 “偷水” 问题时，就会采用事前规定、事后通报批评的方式，让那些有 “偷水” 想法的村民因 “怕被戳脊梁骨” 而放弃。在此过程中，村民个人的内心情感也会受到他人情感或群体情感的影响，正向情感的传递可以将陌生人关系转化成半熟人乃至熟人关系。这既是一种更灵活、更有人情味、更温暖的工作方式，也是降低治理成本的重要方式。在荞村人居环境整治过程中，村民也会碍于情面、 “嫌丢人” 等，将自家的门前屋后打扫干净，自觉维护村庄卫生，积极参与到环境卫生的整治过程中。这也说明情感是内在于人的社会关系，兼具主观性和客观性特征，是构成 “全人” 的基本要素，通常通过社会行动予以反映，并且这种情感会内化为规则，对行为具有导向作用[26]。正是在这样的治理过程中，驻村工作队与村两委成员以 “掌舵人” 的角色借助积极的情感联结，加强了村干部与群众之间的良性互动，完善了基层治理。

除了群体情感的约束力之外，积极的群体情感有助于提升主体参与性。建立正向的群体情感是情感治理的基础性手段，它能在心理和行为层面为治理主体构建持久而深入的认同感。因此，荞村驻村干部在搭建情感沟通渠道的同时，还广泛动员村民自发参与到村庄事务中，提升了村民的村庄认同感和归属感。在第30个全国助残日之际，荞村村民受到正向群体情感的感染，自发地开展扶残助残活动，还为报答某驻地部队捐资修路一事，走出村子，为部队官兵送温暖。在新冠肺炎疫情防控工作中，也涌现出了爱心村民无偿赠送600公斤蔬菜，为卡点工作人员送去 “暖心抓饭” ，自愿前往抗疫一线服务等好人好事，成为荞村广为流传的佳话，体现了有效的群体情感能够增强情感感染力，形成和睦团结的社会氛围。

五、民族情感：国家形象感知中的良性互动

习近平总书记在第十九届中央政治局第六次集体学习时指出，民心是最大的政治，而 “赢得民心民意，汇集民智民力” 是中国共产党治国理政的永恒课题[27]。民族情感是中华民族共同体意识的核心要素，是各族人民中华民族认同的情感依托。民族情感作为社会情感的一种形式，它是以民族传统为核心而建立起来的民族之情，是构成民族特质的要素之一。

基层社会治理实践不仅需要通畅的沟通渠道了解群众的情感诉求，更要认识到民族情感认同这一心理机制在基层治理中的重要作用[28]。在荞村的治理实践中，各个主体始终明确自己的权利和责任，坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线，引导各族群众自觉维护民族团结，时刻感念党和国家的好政策。在日常工作中，荞村驻村干部不仅利用主题党日活动、讲党课、远程教育和自学等方式，组织农民党员学习党纪党规、法律法规、惠民政策、脱贫攻坚、创建全国文明城市等方面内容，还通过开展国家通用语言文字培训、感恩教育活动，提升少数民族群众使用国家通用语言文字交流和读写能力，帮助群众理清两笔账，讲清楚享受的政策及收入的变化。通过对比过去和现在的生活，让各族群众真正明白惠从何来、惠在何处，增强了各族群众听党话、感党恩、跟党走的思想行动自觉。借助每周一的升国旗仪式和农民夜校的大讲堂，驻村干部对《中华人民共和国民法典》、农业技术、惠民政策、党史等进行宣讲，全面提高村民的思想文化素质。同时，为了鼓励村民分享学习心得，驻村干部积极开展 “我爱我的祖国” “致我致富路上的引路人” “民族团结故事” 等系列演讲比赛，以此提倡干部群众共叙党恩情，不断培育村民的民族情感。

情感具有鲜明的价值导向，积极的情感包含着积极的价值观念和社会态度，不同性质的情感对社会产生不同的作用[29]（179）。在基层治理中，驻村干部以 “国家代理人” 的身份走进群众的日常生活，以情感力量深入互动，在打破原有社会关系网络、重构驻村区域社会交往和人际关系的过程中，为乡村带来了现代理念和现代文明的生活方式，也为乡村社会的稳定发展注入了新动能和新活力。荞村驻村干部在与群众互动交流过程中，从问一声好、拉一次家常、干一次农活做起，与群众建立信任，并且依托本土资源，通过培育传统手工刺绣 “密作” 品牌、开展专家现场教学等活动，丰富群众生活。同时，在这一过程中，主体间的信任构筑了荞村的和谐与团结，而群众也正是通过驻村干部的一言一行强化了各族群众对伟大祖国的认同。这一过程赋予干群地位以平等意识，在上传下达过程中维持了良好的干群关系，推进了基层干部与群众之间的良性互动。随着互动的日趋深入，各个主体之间的情感联结逐渐形成，村庄关系更加和谐。随着村庄共同体的不断成长，重构后的主体关系在解决村庄面临的难题时也将更加游刃有余。

坚持和加强党的全面领导是做好新时代民族工作的根本保证，也是铸牢中华民族共同体意识、加强各民族大团结、推进中华民族共同体建设的根本保证[30]。在治理实践过程中，驻村干部针对经济发展、文化发展、治理完善等问题，带着情感开展工作、提供服务，从基层党建入手，建立起 “能领头、能担事” 的基层党组织，以完善基层党组织的工作机制来团结相关积极要素，通过联系群众，服务群众，积极践行党的群众路线，尊重和理解群众的所思所想，与群众交朋友，将心比心，以心换心。在实际工作中， “访惠聚” 驻村干部不仅入户走访，还定期入住结亲户，帮助群众解决实际困难，真正做到了结亲住户与入户走访深度融合，切实解决了群众的后顾之忧，激发起村民对国家关怀的情感感召，建立了国家与民众之间的良性互动关系[31]。

六、结论与启示

习近平总书记强调： “人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。我们党来自人民，植根人民，服务人民，一旦脱离群众就会失去生命力。”[32]（66）在新疆哈密市荞村的基层治理实践中， “访惠聚” 驻村工作队作为国家形象的代理人，以铸牢中华民族共同体意识为主线，将人才、政策、资金等外部资源引入村庄，通过拉家常、慰问等极具情感色彩的互动，配合以塑造生动的典型模范，引导各族群众参与到对美好生活的创造中，将关怀和信任作为联结基层群众的重要治理资源，运用情感弥合国家与群众之间因结构性位置悬殊所造成的隔阂与分化。这样，驻村干部与村庄内各主体间呈现出多方互动的格局，实现了与村庄治理的紧密融合，为村庄发展扫除了障碍。这说明在基层治理过程中，治理效能的发挥和提升不仅体现在制度缔结的规则力量上，也体现在制度所蕴含的情感力、仁爱力上。荞村的情感治理逻辑恰恰是对以往侧重技术与理性治理的重要补充和创新，以驻村干部日常工作蕴含的情感和真心为立足点，通过层层递进、多重维度的情感感召，让群众在交往交流中体验到情感关怀，唤醒群众对村庄乃至民族的情感，从而获得了群众的信任。在潜移默化中影响群众的内生情感，创设基层治理的情感再生机制，构建出荞村这一认同度高、凝聚力强的治理共同体。这种将情感融入制度的治理模式是 “中国之治” 的具体表现和实践样态。

在乡村振兴战略背景下，乡村治理作为全党工作的重中之重，被摆到更加突出的位置。各族群众是新时代乡村美好生活的创造主体和建设主体，实现共同富裕和美好乡村建设不仅需要国家有关政策和体制机制的有力支撑，还要充分发挥各族群众的内生动力，形成勤劳致富的价值共识。为了推进乡村振兴战略全面落实，一方面，要注重发挥各族群众的主体性，遵循乡村内部的利益逻辑，积极关怀和照顾群众的内心情感。通过大力发展乡村特色产业来促进乡村产业振兴，以经济水平的提高最大程度地提升各族群众的幸福感、满足感和获得感。另一方面，需要以情感的感染力营造风清气正、极具人情味的乡村社会氛围，提升各族群众的安全感，为实现各族群众的主体性夯实社会基础。荞村的治理实践表明，在巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过程中，情感治理有助于形成包容性高、凝聚力强的乡村治理共同体，将乡土资源转化为治理型社会资本，为党建引领乡村振兴提供了规则和资源，为我国制度优势持续转换为治理效能提供了实践路径，有利于真正实现基层善治。