公民城市更新参与权的实现路径

文/张传福

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。在经济高速发展和城镇化快速推进的过程中，我国城市发展追求速度与规模，城市规划建设管理“碎片化”问题突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性与生长性不足，人居环境质量有限，一些大城市“城市病”问题突出。实施城市更新对城市发展与升级意义重大。城市更新这一概念自20世纪50年代提出以来，在全世界范围内进行了大量探索与实践。目前，我国上海、深圳、广州、珠海等地对城市更新也进行了探索，取得了初步进展。作为我国发展过程中的新兴公共事务，城市更新中对公民权利的保障也需要不断加以完善，尤其是公民参与权，更是需要不断加强。由于现阶段城市更新仅限于部分城市试点，实践中公民参与权行使不充分。因此，研究公民城市更新参与权将对公民参与权保障与促进我国城市更新发展具有十分重要的意义。

一、公民城市更新参与权的界定

（一）公民城市更新参与权的内涵

公民参与权，即事务公民公共参与的权利，是指公民通过各种途径与形式参与公共事务、优化治理过程、提高治理实效的一种新型公民权。随着公民参与权作为基本人权的不断发展与演变，其已经具体化为各种具体权利与制度，并向各个部门法领域渗透，有不断扩大的趋势。

城市更新是我国新兴的社会公共事务。尽管目前城市更新还处于试点阶段，尚未形成全国统一的立法，但公民参与权向城市更新领域的渗透已经呈现不可阻挡的趋势。公民参与城市更新是民主理念在城市更新中的体现。公民参与国家公共事务管理即强调政治民主性，公民积极参与将对其产生影响的公共事务以维护自身合法权益不受侵犯，从而起到监督作用，使公共事务公开、透明。一切划时代权利的诞生及其体系的形成都来源于特定时代法学家及法律实践者所追求的法治理想与人们的现实社会需求。在城市更新领域，公民参与是难以回避的核心话题。因此，公民城市更新参与权可以概括为是公民参与权在城市更新中的衍生权利，权利内容包括公民参与城市更新计划、实施、监督等各个环节的权利。

（二）公民城市更新参与权的权利内容

公民城市更新参与权的权利内容包括公民对城市更新计划的知情权、参与权（意见表达权与投票协商权）、监督权、获得救济权。

1.公民城市更新知情权。公民参与城市更新，知情是最基本的前提条件。众所周知，在长达数千年的封建社会形态中，形成了“民可使由之，不可使知之”的以行政管控为中心的封闭型信息支配模式。尽管这种封闭型信息支配模式符合当时的意识形态且有利于封建国家的统治与稳定，但当前社会要求行政事务公开、透明，呼吁公众参与，这需要以公民知情为前提。城市更新是“开展持续改善城市空间形态和功能的活动”，是为了提升城市发展质量、满足人民对美好生活需求而制定的政策方针。从各地城市更新的相关规定来看，可以将城市更新细分为“综合整治”与“拆除重建”两大类，均与公民的生活息息相关。公民参与城市更新的程度与公民对城市更新计划及实施进度的知情程度成正比。随着居民对城市更新有了更深入的了解，他们的意识、态度与行为会发生变化。与此同时，居民对于规划设计的归属感也会增加。因此，公民城市更新知情权是公民参与城市更新维护自身权利的前提，公民有权获取城市更新相关信息。

2.公民城市更新参与权。公民城市更新参与权可以分为广义的参与权与狭义的参与权两种不同类型。广义的参与权包括城市更新中的知情权、狭义参与权（意见表达权与投票协商权）、监督权与获得救济权。狭义的参与权则仅指在城市更新中公民参与的权利，包括意见表达权与投票协商权两类。仅依靠公民知情权难以构成完整的城市更新参与权。狭义的参与权重视公民表达意见与主张的权利，即意见表达权。意见表达权是指公民针对公共事务决策而享有的表达个人主观意志的权利及能力。作为直接受到城市更新影响的主体，公民应当有充分表达的权利。投票协商权是指在由非政府权利人发起的城市更新项目中，权利人有权对该项目投票协商及与政府协商决定是否开展的权利。例如，《深圳经济特区城市更新条例》规定，拆除范围内物业权利人参与发起城市更新时，应满足“经专有部分面积占比四分之三以上的物业权利人且占总人数四分之三以上的物业权利人同意，其中旧住宅区所在地块应当经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意”。因此，意见表达权与投票协商权是公民城市更新参与权的核心内容。

3.公民城市更新监督权。公民城市更新监督权是防止在城市更新中滥用公权力的有效监督渠道。当公共决策进入实施阶段后，作为执行机关的国家机构通过具体的职权行为对其进行落实，从而与一部分特定的公民发生直接利害关联。具体到城市更新中，政府在实施更新计划时不可避免会对公民的土地、房屋等财产进行整治、征收等。对于当事人而言，这是对其财产权利的侵害，即使有相应的补偿，也应当对其进行监督以维护公民的合法财产权。公民参与权强调公民应有能力去影响那些与其生活密切相关的决策行为，而相对应的公共机构则需要倾听与考虑公民的意见，并最终以公开、透明的方式达成决议。不受到制约的公权力必然会有被滥用的风险。城市更新由政府主导进行，政府权力的行使贯穿整个城市更新过程，公民的监督是防止公权力滥用的有效手段。因此，监督权也是构成公民城市更新参与权的主要内容之一。

4.公民城市更新获得救济权。获得救济权是公民权利最后的保障。在权利的实现过程中，它不仅能排除外力的继续侵害，还能克服权利主体自力的不足，允许权利主体在自力之外请求外力的援助。在城市更新中，公民知情权、参与权（意见表达权与投票协商权）、监督权等权利的行使都由获得救济权加以保障。若无特殊规定，通常所说的救济权一般指的是国家公力救济，关于国家救济的主流学说“救济义务论”认为，国家的基本职能是维护权利主体的权利不受侵犯及权利受到侵犯后给予必要的救济。任何公民在权利受到损害时都有权获得救济，因此，获得救济权是公民城市更新参与权必不可少的权能之一。

二、公民城市更新参与权的作用

公民城市更新参与权是在顺应城市发展规律、尊重人民群众意愿背景下的城市更新权能创设，在城市更新发展中发挥着重要的作用。同时，这也是对当前公民参与城市更新必要性的权能回应。公民城市更新参与权的作用可以概括为以下四方面：促使城市更新实施正当性、保障公民在城市更新中的权利不受侵害、限制城市更新公权力滥用与提高城市更新质量。

（一）促使城市更新实施正当性

城市更新正快速成为推进高质量发展、打造高品质生活的关键路径。城市更新计划的制定、实施都应符合权力行使正当性。城市更新是实现社会公共利益的手段之一，通过城市更新提升城市整体发展水平以实现公共利益最大化。施米特曾经说过：“权力既非来自自然，也非来自上帝；这样一来，权力及其行使所涉及的一切都仅仅发生在人与人之间。”因此，城市更新中各方利益代表的博弈是城市更新进行的基础，只有各方充分表达意见、积极参与其中，才能实现真正的权利。城市更新的正当性除来自国家政策与立法外，还来自社会公众的积极参与，让所有公民都能表达意愿与期许，促进城市更新实施正当性。

（二）保障公民在城市更新中的权利不受侵害

从城市更新的内涵来看，无论是通过何种方式实施，最终目的都是为了提升人民在城市中的生活质量。因此，公民城市更新参与权是公民不可或缺的权能。公民城市更新参与权对公民权利的保障主要体现在两方面。第一，保障公民的参与权利。公民参与权是宪法规定的一类权利集合体，旨在保障公民参与国家公共事务管理。城市更新是促进城市高质量发展的重要公共事务，应当保障公民参与城市更新并提出建议以对其加以影响的权利。第二，维护公民合法权利不受侵犯。我国法律已经基本实现对公民权利的确认。《民法典》实施后，对公民民事权利尤其是财产权的保护得到了进一步完善，但对于以“留改拆”为手段的城市更新而言，其对公民合法财产权的影响仍难以避免。因此，只有让公民亲自参与城市更新，使每个公民都有权表达诉求、提出建议，才能保障其合法权利不受到侵犯。

（三）限制城市更新公权力滥用

城市更新的实施对转变城市开发建设方式、提升城市发展格局、优化居住环境、增强城市活力起着重要作用。从当前正在进行城市更新的部分城市的立法来看，政府公权力的行使占据了城市更新的主要地位。尽管城市更新突破了传统城市改造的模式，引入社会资本参与，但并不影响公权力在城市更新中的主导地位。以《上海市城市更新条例》为例：上海市城市更新规定“区人民政府是推进本辖区城市更新工作的主体”“规划资源部门、住房城乡建设管理部门、经济信息化部门、商务部门及其他有关部门都参与其中协同开展城市更新相关工作”。由此可知，若不加以限制，势必会引发公权力在城市更新中的滥用，出现开发建设过度房地产化、大拆大建、随意拆除老建筑、变相抬高房价等现象。对权力进行制约与监督是人类政治文明史上的永恒主题，更是现代国家治理面临的突出难题。强调公民城市更新参与权的意义在于让公民参与到城市更新中，以公民参与限制公权力扩张，坚持让人民监督权力，使权力在阳光下运行。公民参与城市更新可杜绝政府“一言堂”现象，是政府内部监督制约外的外部制约途径，可以促进公权力透明化运行，有效防止公权力滥用。

（四）提高城市更新质量

城市更新是践行“人民城市”重要理念、提高城市竞争力、增强城市软实力、建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的重要行动方式。城市更新实施效果的评价直接影响整个城市的形象。鉴于城市更新通常由多方主体参与，其中涉及的利益诉求复杂多样，缺乏公众有效参与可能会造成城市更新面临难以实施的风险。我国的许多城市历史悠久，在城市发展初期的不合理规划造成现阶段城市老旧小区较多、市容市貌差等问题。通过城市更新可以有效破解城市发展不平衡不充分的问题，提升居民获得感，推动区域规划与环境升级，促进城市可持续发展。实现公民城市更新参与权是提高城市更新质量的重要渠道。

三、公民城市更新参与权的局限性及实现路径

当前，城市更新还未在全国范围内普遍开展，相应的立法不完善，城市更新过程中对公共参与的规定还不明确。通过增强公民参与城市更新的意识与能力、完善公民城市更新参与权保障制度、拓展救济途径等，可以进一步保障公民城市更新参与权的实现。

（一）公民城市更新参与权的局限性

目前各地的城市更新立法基本上实现了公众参与入法的目标。然而，公民城市更新参与权的局限性仍然存在。公民城市更新参与权的局限性主要集中在权能建设不完善、公众知情权未得到充分保障、意见表达权与投票协商权难以实现、监督渠道不通等问题。这些问题导致公众参与权得不到保障与充分发挥。

第一，公众知情权未得到充分保障。各地城市更新立法都未对公众知情权有所涉及。尽管立法在原则上规定了公众参与，但如何加强公众获取信息的能力还有待研究。第二，意见表达权与投票协商权难以实现。意见表达权与投票协商权是公众参与权的核心内容，尤其是在非政府主体发起的城市更新项目中。然而，这种权利的实现困难重重。公众在参与城市更新时，不仅考虑公共利益，还受到时间成本、经济成本等因素的影响，最终形成的结果可能并非其真实意见。第三，监督渠道不通。监督权是各种权利的保障。然而，在城市更新中，公众难以找到可行的监督方式。这主要是由于政府未能实现监督渠道的有效运行，即使有渠道，也没有相应的反馈机制。

（二）公民城市更新参与权的实现路径

1.赋予公民城市更新参与权。社会公共性的基本法律含义包括两个方面：一是社会性，二是公共性。社会性主要针对整体性、全局性而言，主要是主体性问题，是对个人、社会与国家之间不同主体关系问题的基本区隔。公共性是就社会的内部结构性而言的，主要是社会成员的内部关系问题，既包括社会成员对社会义务的共同承担，也包括社会成员对社会权益的共同享有。根据现有的城市更新立法与政策，城市更新是典型的社会公共性问题。其一，城市更新具有社会性，不是为了某个个人而实施的；其二，城市更新具有公共性，实现的是社会公共利益。然而，从目前城市更新发展情况来看，公民参与城市更新的正当性并未得到有力保障，以政府公权力为主的更新主体将公众参与排斥在城市更新之外。公民城市更新参与权是不可剥夺的权利，赋予公民城市更新参与权是实现全社会公众积极参与城市更新的必然选择。

2.加强公民参与城市更新的意识。近年来，我国公民法治意识缺乏的现象有所好转，维护个人权利、参与国家公共事务的意识也随之不断增强。然而，公众对于城市更新不了解、抵触参与甚至恶意阻挠的现象时有发生，显示了当前我国公民对城市更新的认识不足，权利意识需要提高。发生这种现象的原因主要在于长期以来公众参与权建设不足而导致的公民参与公共事务意识薄弱、参与效果甚微。

事实上，城市更新与公众的生活有密切联系。对于城市与公众而言，城市更新应当形成共赢的结果。当涉及个人利益时，公民参与的积极性会提高。而城市更新不仅仅涉及被整治、拆迁的房地权利人，对于城市中的其他公民而言，这也涉及居住、生活环境的提升，因此，加强公民参与城市更新的意识至关重要。可以通过在立法中进一步明确公众参与机制、对公民进行城市更新专项普法宣传等方式，激发公民参与的积极性，加强公民参与城市更新的意识。

3.提升公民参与城市更新的能力。城市更新是一项涉及城市整体规划与城市发展方向的重要公共决策。普通公众因专业知识不足、信息不通等原因，往往难以提出建议。尽管各地的城市更新立法中都对公众参与作出规定，例如《上海市城市更新条例》中规定“编制城市更新指引过程中，应当听取专家委员会和社会公众的意见”“应当通过座谈会、论证会或者其他方式，广泛听取相关单位和个人的意见”等，然而公众是否有能力参与城市更新是值得思考的问题。公众参与的城市更新可以分为两类：一是涉及自身利益的更新事项，二是涉及整个社会利益的城市更新事项。事实上，一般公众参与涉及自身利益的更新事项是正向的，尤其是关于土地、房屋征收、改建、社区环境、生活配套设施等问题，可以提出个人意见。相反，在城市更新整体规划、更新计划、实施、管理等方面，公民一般没有提出建议与主张的响应能力。

对此，城市更新实施部门应当主动将城市更新对城市的提升意义加以宣传，主动担负起普及城市更新知识、增强公民参与城市更新能力的责任。除传统的普法、讲座等宣传手段外，还可以通过当下流行的新媒体渠道提升公众参与城市更新的能力。《上海市城市更新条例》首创的在城市更新中设立城市更新专家委员会也是可行的方式，以专家这种特殊的公众群体，实现公众参与城市更新能力的提升。此外，还可以加强社区与民间组织的参与能力，采用专家委员会的形式对城市更新建言献策，这也是提升公众参与城市更新能力的有效途径。

4.保障公民城市更新参与权的效力。公民参与城市更新的关键问题之一是如何保障参与效力，即公民参与对城市更新决策的实质影响力。多地城市更新立法中基本上都确定了公众参与机制，如《上海市城市更新条例》，规定“本市建立健全城市更新公众参与机制，依法保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、表达权和监督权”，具体体现在公众发起城市更新的权利、编制城市更新计划时公众提出意见的权利、实施计划时公众参与协商的权利、受到权利侵害时获得救济的权利与全过程公众监督的权利。这些权能是否可以发挥效力决定了公众参与城市更新的积极性。若公众的建议完全得不到采纳，则证明公众参与是无效的。公众城市更新参与权效力不足的原因在于缺乏刚性要求与反馈机制，立法只是对公众参与作了初步规定，未解决无法参与的问题。同时，立法对公众参与反馈机制的规定不足，公众难以得到有效反馈。

当政府接收到公众意见或主张后，应当给出及时有效的反馈，确保公众参与效力。公众参与的目的在于实现参与价值、获得反馈，尽管参与的形式各有不同，但最终目标具有一致性。因此，建立合适的公众参与反馈机制是当前城市更新参与权建设的有效途径。

5.拓宽公民城市更新参与权的救济途径。获得救济权是公民应有的权利，公众城市更新参与权的实现需要以获得救济为保障。救济权有私力救济与公力救济之分。一般情况下，公民只有在私力救济无法实现时，才会选择公力救济手段。在城市更新中，公众作为直接受影响者，遇到权利侵害时，选择私力救济往往难以形成有效结果。这主要是因为城市更新并非私人活动，而是社会公共事务，强制性色彩浓厚。因此，公众需要获得公力救济。尽管如此，权利依然无法脱离权力而存在。因为权利不是放在私人口袋中的物品。在许多情况下，权利的救济与实现不得不依赖于政府，这使权利及其救济成为一种依赖政府供应的公共产品。当前，在城市更新领域，对公民获得救济的权利规定不足导致公众城市更新参与权受到影响。

拓宽公民城市更新参与权的救济途径需要从扩大获得救济权的权利主体入手。按照我国《行政复议法》的规定，只有“直接利害关系人”才可以申请行政救济。然而，在城市更新中，除直接利害关系人外，更多的是间接受到影响的公民，他们无法作为行政复议的适格主体。同理，间接受到城市更新影响的公众也难以寻求司法救济。对此，应当扩大获得救济权的权利主体范围，拓宽公民城市更新参与权的救济途径。对于直接受影响的利害关系人而言，在其参与权难以实现时，应当由城市更新主体或上级机关提供权利救济途径，即可以设置单独的救济部门，接受公众意见、主张及提供救济。

四、结语

尽管城市更新在全世界范围内已经实施近70年，但我国对城市更新的研究与实践起步较晚，大多数公众对城市更新了解不足，从而导致参与权实现难度加大。赋予公民城市更新参与权、加强公民参与城市更新的意识、提升公民参与城市更新的能力、保障公民城市更新参与权的效力、拓宽公民城市更新参与权的救济途径等可对城市更新参与权的实现产生正向影响。当前我国城市更新还未形成规模，对城市更新中公民参与权的理论与实践研究还不完善，仍需在实践中继续探索新的路径，从而扩大公民城市更新参与权能。