教育政策议程设置的内涵及模式

王 鐘，蒋建华，崔彦琨

(首都师范大学教育学院，北京 100048)

一、问题提出

我国教育治理现代化的主要目的是高质量、高效率地解决教育改革与发展过程中遇到的各种问题。“教育政策是实现教育治理现代化的基本工具”，[1]它通过对教育利益、价值及资源的调整、分配来发挥其影响教育改革与发展的作用，从而推进教育治理体系、能力的现代化。在教育政策过程中，议程设置环节是教育政策调整、分配教育利益的第一步，“对全部政策程序及政策结果具有决定性影响”。[2]179在教育改革与发展过程中设置什么样的议程及以何种方式设置议程就直接关系着社会与人的发展，也关系着我国教育治理现代化建设的成效。在当前教育政策实践发生变革以及教育治理现代化建设背景下，澄清教育政策议程设置的概念、揭示其内涵，探究我国教育政策议程设置模式及其变化的轨迹，在描述、解释的基础上，对教育政策议程设置的发展趋势作出预测。这既是对教育政策学科发展基本理论问题的观照，也是对我国教育治理现代化建设的回应。

二、教育政策议程设置的内涵

关于教育政策议程设置，一般视其为公共政策领域内(政策)议程设置(Agenda setting)的下位概念。因此，对教育政策议程设置的理解要以了解议程设置为前提。

公共政策领域内对议程设置的界定较多，主要是围绕社会问题转化为政策问题的顺序来进行界定的。一些研究者的界定聚焦在议程设置的后半部分，突出了政府对社会问题的筛选。这其实是一种政府中心的视角，将议程设置界定为政府筛选问题的过程，比如，戴伊(Thomas R.Dye)、豪利特(Michael Howlett)和拉米什(M.Ramesh)的观点都直接指出了议程设置是政府的行为。前者认为议程设置就是“决定对哪些问题作出决策，政府要解决哪些问题”[3]28的过程。后者认为议程设置“就是从政府角度认识问题的过程”。[2]180另外，陈振明认为，议程设置是“有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视，并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。”[4]210严强认为，议程设置“是社会问题上升为政策问题进入由决策核心所形成的政策子系统同时进入决策者视野，在决策者筛选和甄别后下决心要将问题解决的过程。”[5]125从上述这些概念来看，我国研究者对于议程设置的界定相比于国外的界定更加具体、细致，但本质上都是基于政府视角的。总的来说，这种从政府视角来界定议程设置是较为常见的，也凸显了政府部门在议程设置过程中掌握最终决策权。

还有一部分研究者对于议程设置的界定侧重于前半部分，即社会问题从哪里来、由谁提出。比如，迪林(James W.Dearing)和罗杰斯(Everett M.Rogers)认为，“议程设置过程是一批议题的倡议者之间为获取媒体从业人员、公众以及政策精英的关注而不断展开的一场竞争。”[6]7金登(John W.Kingdon)认为，议程设置的过程就是将“一组问题的范围缩小到那些真正成为关注焦点的问题”。[7]3吴定认为，议程设置“是一个公共问题成为社会上的重大‘议题’并引起多数人注意，进而被政府机关接纳，列入处理解决议程的整个过程”。[8]114丘昌泰认为，议程设置是政策制定者将来自社会的强烈需求纳入政府考虑处理问题、以满足人们需求的过程。[9]124这些界定都是基于问题转化的视角，一定程度上突破了基于政府视角的界定，丰富了议程设置的理解，同时，也是研究视角转变的一个体现。

基于上述分析，从社会问题转化为政策问题的顺序来看，议程设置应该是一个包含社会问题从何而来以及对哪些社会问题可以转化为政策问题的筛选的完整过程。鉴于此，教育政策议程设置可以理解为教育实践活动中出现的问题经由个人、团体或机构等利益相关者通过媒体的传播，使其成为公共问题而引起教育行政部门或教育政策决策者的重视，并依据教育问题的重要性、紧迫性等一定的条件从众多教育问题中筛选优先进入考虑解决问题清单的过程。在本质上，这是一个人为建构的涉及不同主体利益博弈的过程。从互动的视角来看，教育政策议程设置的过程就是围绕信息的传递、交流为核心的网络舆论的“输入”与教育政策议程的“输出”之间互动的过程。基于此，教育政策议程设置既可以理解为公众个人或团体等争夺政策决策者注意力的过程，也可以理解为政府回应公众诉求的过程。当前，我国政策环境的变化，尤其是网络信息技术的快速发展以及各种网络新媒体的普及为公众争夺决策者注意力提供了有力的支持，这对政府回应提出了挑战。

(一)教育政策议程设置是人为建构的、利益博弈的过程

教育政策在本质上是对教育资源、利益及价值进行调整、分配的过程，那么，教育政策是如何调整、分配较为抽象的教育利益、价值的，这就是通过设置具体的教育议程使得教育资源、利益及价值得到分配以影响教育实践，从而发挥其影响社会发展、人的发展的作用。因此，议程设置环节是调整教育利益、影响教育实践活动的开端，也是决定哪些问题能够成为教育政策问题的关键环节。对于教育实践活动中出现的问题哪些应该被纳入政策议程，不同的主体持有不同的看法，而这些不同的看法背后反映的是对自身利益的维护。

在安德森(James Anderson)看来，“在人们向政府提出的成百上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的密切关注，那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。”[10]69这意味着如果一个问题没有引起教育行政部门或教育政策决策者的注意就很难进入政策议程，因为教育实践活动纷繁复杂，“从教学性议题到非教学性议题(如校车与校园安全)，从学校教育到家庭教育，从校内培养到校外辅导等，都可能成为教育舆情”，[11]而对于这些问题中，哪些最终能够进入政策议程，则是公众、利益集团等体制外的群体与教育行政部门之间博弈的过程。当前来看，公众利益表达、博弈的方式主要是借助舆情事件制造网络舆论引起教育行政部门或教育政策决策者的关注。而对于教育行政部门或教育政策决策者来说，哪些问题最终可以进入政策议程，这客观上受到解决问题的资源、时机、能力等方面的限制，另外，他们个人的价值偏好或强势利益集团的影响又是另一个重要的因素，他们往往通过自身具有的权力、地位、信息资源等以及借助专家的专业性知识作为维护自身利益的资源，对于不符合自身利益的问题采取不回应或者消极反应的表现来拖延。这即是教育行政部门或教育政策决策者在议程设置过程中的利益博弈。戴伊认为，政治体系本身是按照有利于解决某类问题而抵制其他问题的方式建立起来的。[3]34这一定程度上说明了教育政策议程设置活动利益博弈的本质。

(二)教育政策议程设置是公众争夺政策决策者注意力的过程

如前所述，教育政策议程设置是利益博弈的过程，那么，公众在议程设置的权力、资源、地位等都处于劣势的情况下，如何吸引政策决策者的注意力就成为他们能否将代表自身诉求、利益的问题推上政策议程的关键。因此，从互动的视角来看，教育政策议程设置是公众、各利益团体等争夺教育政策决策者注意力的过程。

结合现实来看，公众是借助一定的舆情事件通过制造网络舆论向教育行政部门或教育政策决策者施加压力，从而使其关注的问题被纳入政策议程，这也是公众吸引教育行政部门注意力的有效手段。戴伊认为，将提出的议题夸大，向政府施加压力，要求其采取行动，这是议程设置过程中常用的一种政治策略。[3]29在格斯顿(Larry N.Geston)看来，公众可以通过触发机制向政府施加压力，触发机制是一个可以把日常问题转化为一种普遍共有的、强烈的公众反应的事件，是社会问题进入政策议程的催化剂，这种催化作用的效果取决于触发机制的范围、强度和触发时间。而触发机制对政策议程发挥影响是通过事件本身的反应过程的事后观察而得到确定。[15]23-25依此来看，社会问题进入政策议程的关键是需要通过一定的触发事件(舆情事件)使得问题上升为公众议题，进而引发强烈的舆论压力，这样很大程度上会吸引政策决策者的注意力，从而增加问题上升到政策议程的机会。这其实是一种“闹大”现象，是社会转型时期公众利益表达与维护自身合法权益的有效途径，一定程度上是我国民主政治和公民权利意识进步的表现，有助于打破议程设置过程中的官僚中心主义，推进教育治理体系的反思，并使一些长期得不到关注或拖延的问题短时期内得到解决。[13]

(三)教育政策议程设置是政府回应公众诉求的过程

在任何社会或领域中，都面临着诸多需要解决的问题，但由于政府解决问题的资源、能力及注意力等有限，必须选择其中一些问题优先解决，这就需要设置一个议程已确定需要解决问题的顺序，这对于社会各个领域的发展是必要的。[6]1对于教育政策领域来说，也是如此，社会问题进入政策议程需要经过议程设置阶段的筛选，而这个筛选的过程从互动的视角来看其实就是政府回应公众诉求的过程。

有研究者认为，议程设置是“政策主体对政策环境因素变化所作出的一种回应，其形成过程离不开外部因素的刺激(触发机制)以及主体自身的行为指向和价值评判。”[14]58这是政策环境变化及社会问题引起决策者注意力后的一种反馈。对此，伊斯顿(David Easton)的政治系统理论可以提供解释。伊斯顿认为，政治生活是包含某种输入经过转换变成官方政策、决策和执行行动的输出的一系列复杂的过程，政治生活可以看作一个行为系统，它处于一个环境中，受环境影响，同时也反作用于环境。[15]16依此来看，政策的制定是政治系统与外部环境之间形成的互动的结果，外部环境向政治系统“输入”一定的“要求”和“支持”，在政治系统内部进行转换，由政治系统向外部环境“输出”决策和行动。简单来看，政策制定过程是政治系统与外部环境之间形成的信息输入—转换—输出—反馈的动态循环过程。[16]13依照政治系统理论，网络舆论属于外部环境，对于教育系统是一个信息输入，给教育系统带来了强大的压力，为确保教育系统的平衡与稳定，基于舆情事件及其网络舆论的压力而设置议程就是教育系统对外部环境变化所做出的的回应。在这个意义上，教育政策议程设置又可以理解为是政府回应公众诉求的过程。

三、教育政策议程设置的模式

所谓议程设置模式，是指“特定历史条件下，一国政策议程创建过程中多种因素相互作用所体现出来的相对稳定的一般特征”，[17]它是一个国家特定历史时期政治、经济、文化的产物，“一旦形成之后便以一种制度、习俗和传统的方式对其后的决策产生惯性影响和制度依赖”。[14]186依此来看，教育政策议程设置模式就是教育行政部门或教育政策决策者以及各参与主体在设置议程时表现出来的行为及其关系的稳定结构。由于教育政策议程设置在本质上是各参与主体利益博弈的过程，并且议程设置模式的形成和变化过程中媒介作为载体发挥着至关重要的作用。因此，从教育政策议程设置过程中各利益相关者之间的关系及媒介发挥作用的情况来看，我国的教育政策议程设置表现出明显的单向输入模式和舆情压力模式。

(一)单向输入模式

在传统媒介时期，我国教育政策议程设置模式主要表现为单向传输模式。所谓单向传输模式，是指教育行政部门或政策决策层在议程设置过程中以“个人意志”推动相关问题进入教育政策议程的一种方式。这种议程设置模式具有随机性，主要体现在精英阶层在议程设置过程中对一定的制度规范的摒弃、跨越，甚至对议程的垄断，而这源于其拥有的知识与能力、掌握的各种社会资源及政治权力能为其满足自身利益需求提供的便利。这种议程设置模式背后体现的是精英主义政策理论。戴伊归纳了精英主义政策理论的观点，即政策更多的体现精英群体的价值偏好、反映精英群体的主导价值，并不反映大众的诉求。精英对大众情感的操控远大于大众对精英决策的间接影响。虽然精英与大众利益并不必然敌对，但精英主义者认为，承担大众福利的责任应当属于精英，因为大众是麻木的、被动的、消息闭塞的。[3]19-21这种精英主义政策理论背后的假设是社会决策和管理是一项非常专业与复杂的事情，处于“理性无知”状态的普通公众是无法具备这样的能力的。[18]1在这样的理论假设下，教育政策议程设置过程中精英阶层占据绝对的主导权，掌控着议程设置，公众被排除在议程设置之外，单向输入特征明显。

事实上，这是一种重要的议程设置模式，一直存在于我国的教育政策过程中，并经历了不同的发展阶段。比如，1949年新中国成立以来，我国的社会政治权力结构表现出决策权力高度集中、稀缺资源高度垄断、低水平的科层化以及组织运作方式上强调动员群众等特征，这使得教育政策议程设置权力集中在政治精英阶层。[19]161这一时期，无论是宏观层面教育在社会发展中的定位还是微观层面具体教育政策议程的设置，都取决于政治精英依据自身的经验与理性认识。比如，为了巩固政权、稳定社会发展，确立了教育为无产阶级政治服务的定位，这其实就是宏观层面设置的议程。1951年，当时的政治精英群体认为我国的社会主义事业建设需要提高广大劳动人民的文化水平、推进工农干部深造以及改善中国教育不均匀的现象，就需要改革原有的学制。于是，政务院第十九次政务会议将工农干部学校、职业技术教育及业余教育在学校系统中的地位问题提上议程，并颁布了《关于改革学制的决定》。[20]此外，还有一系列具体的教育政策，都是微观层面设置的议程。1978年改革开放以来，我国政府的工作中心逐渐转向经济领域。随着我国市场经济不断的深化发展，社会利益不断分化，经济精英和知识精英群体崛起。这一时期，政府主要的目标是发展经济，所以政府的绩效与经济发展密切相关，这使得经济精英与政治精英的捆绑在一起，由于经济的深入发展需要知识的支撑，知识精英也逐渐与政治精英、经济精英逐渐联合在一起。[16]33-34这一定程度上打破了政治精英对议程设置的独断，扩大了议程设置参与的群体。但是，这一时期的议程设置模式依然是具有单向输入的色彩，因为教育政策议程设置过程中公众依旧被排除在外。

对于这种单向输入模式的认识，要结合这种模式的时代特征及其相关问题来具体分析。因为一定的议程设置模式的出现与当时的环境密切相关，应在特定的时代背景下去审视某种特定的模式。新中国成立到新世纪初期，单向输入模式的议程设置推动了我国教育事业的发展。比如，我国的教育体制改革、一系列的课程改革及高等教育重点发展的“985工程”“211工程”等都促进了我国的教育发展，依此来看，单向控制模式更适合于用来设置宏大、长远且专业性较强的议程的设置。但是，另一方面，这种模式往往会带来议程设置的主观性、独断性。[14]245同时，也剥夺了公众表达自身需求的机会，背离了教育政策议程设置的民主化、科学化的追求，一定程度上阻碍了我国民主政治的建设和法治化进程。

(二)舆情压力模式

在网络媒介盛行的当下，传统媒介时期形成的单向输入模式依旧是我国教育政策议程设置的一种重要的方式，但我国的教育政策议程设置模式正在发生变化，出现了基于舆情压力而设置教育议程的模式。所谓舆情压力模式(简称“压力模式”)主要是指公众借助网络新媒体通过制造网络舆论向教育行政部门施加压力倒逼教育行政部门设置议程，将公众关注的相关问题提上政府议事日程的一种方式。在压力模式中，舆情事件及网络舆论发挥的作用越来越凸显出来。从表面上看，这种压力模式不同于单向输入模式，“网络丰富了精英与公众之间的沟通渠道，增加了精英设置议程的压力，但并没有改变精英主义政策议程运行的基本制度框架”，[14]141并且公众与教育政策行政部门之间的互动是基于舆情压力而实现的，这是一种消极的互动，处于较低的层次。压力模式的出现一定程度上表明了当前的教育政策议程设置不能适应教育政策实践的变革，也折射出了已有的教育政策议程设置模式不能适应已经变化了的教育政策实践，这其实是当前公众日益增长的、多元的教育诉求与已有的教育政策议程设置模式之间不平衡的矛盾。结合当前现实来看，压力模式的议程设置日益频发并成为我国社会转型时期不可忽视的一种议程设置模式。

为什么会出现压力模式的议程设置，这是诸多因素共同作用的结果。第一，时代发展变化带来的教育政策实践变革使得单向输入模式的议程设置不能适应时代的发展。我国教育政策环境日益趋于民主、开放、多元，这为公众利益诉求的表达提供了相对宽松的环境支持，同时，网络信息技术发展使得网络新媒体日益普及为公众表达诉求提供了便捷的渠道支持。当公众与政府部门沟通、交流的传统渠道阻塞的情况下，借助网络媒介引发网络舆论向政府部门施加压力而达到设置议程的目的就成为一种主要方式。第二，我国教育资源及政府决策能力的有限与公众日益增长的多元利益诉求之间矛盾冲突的结果。随着社会的发展，公众自身的利益越来越多元且表达诉求愿望越来越强烈。但是，教育资源及政府处理问题的能力是有限的，不能满足公众日益增长的多元诉求。所以，向政府施加压力以获得政府的注意力成为公众参与议程设置的策略。第三，随着我国民主政治的建设与推进，政府对于民主形象的维持及社会稳定的追求，使其越来越关注公众的诉求，以快速回应公众诉求作为民主政治践行的体现。[21]这是因为政府部门对于网络舆论具有强烈的“导向需求”，舆情事件及网络舆论的处理成效往往与官员的绩效挂钩，并且“高压的‘维稳’体制以及一票否决制或行政问责制等机制，要求政府官员全力以赴应对可能影响社会稳定的问题。”[22]

对于压力模式议程设置的认识，从议程设置过程中公众参与、网络舆论监督功能的发挥、网络媒介双向沟通功能的发挥以及结果来看，压力模式的议程设置体现出诸多的积极方面。但需要明确的是，这种积极作用的出现是被动的。如果从其本质及其出现方式来看，压力模式的议程设置也存在许多消极的方面。

其积极方面主要表现在：第一，一定程度上打破了精英控制议程的局面，实现了“自下而上”的设置议程。这既是公众公开表达诉求、维护自身权益的表现，也是我国民主政治发展和公众权利意识进步的表现，有助于打破僵化的科层制体系，拓展政策议程的来源，使一些长期存在但又没有得到政府关注的问题得到解决。第二，网络舆论的监督、评价功能得到了充分的发挥，网络媒介也切实的发挥了其促进双向信息沟通的功能，摆脱了单方面传输信息的境况，为公众与政府之间的互动作出了一定程度的贡献。第三，拓宽了政策议题范围、缩短了公众议程建立的时间，实现了更多人对公众议程建立过程的参与，强化了公众议程在议程设置中的作用，[23]98-99提升了议程设置的民主化成分。第四，在一定程度上体现了教育行政部门对教育问题的重视以及对公众负责任的态度，也是在践行我国为人民服务执政理念、维护了服务型政府的形象。

消极方面主要表现在：第一，压力模式的议程设置是基于舆情、网络舆论压力而设置议程，应急特征明显，议程设置本身也成为了政府部门回应、缓解压力的工具。它反映出“社会焦点事件的发生方式和剧烈程度对进入政策议程的重要性往往超过了政策议题本身内在的重要性”。[21]第二，这种压力模式的议程设置，虽然在一定程度上实现了公众与教育行政部门之间的互动，但这种互动是消极的，是基于舆情的压力而实现的。所以，压力模式的议程设置随机性特点突出，有悖于议程设置的规范性追求，不利于我国教育治理现代化建设的推进。第三，在应急情况下而设置的议程，政策产出的质量上是否有保障；打乱政策改革已有的安排与部署；长期采取压力模式，有损于政府公信力，可能会降低政府的自主性、行政能力等。[21]

总的来说，我国教育政策议程设置从单向输入模式到舆情压力模式的变化，反映出了我国议程设置逐渐突破了单向输入开始转向多元主体互动的改变，这是一个逐渐开放的过程，也是一个公众不断参与的过程。一般来说，多样化的教育政策议程设置模式一定程度上能满足公众日益增长的、多元的教育诉求。压力模式一定程度上弥补了单向输入模式的不足，丰富了我国教育政策议程设置模式，这将有助于人们突破对教育政策议程设置模式单一的认识，从而树立多种教育政策议程设置模式共存的思想观念。另外，压力模式对于教育政策议程设置过程中单一群体的突破以及体现出来的互动特性，这一定程度上呈现了教育政策议程设置过程中多元主体参与、协商互动的教育政策发展趋势，这也是时代发展的必然选择。当前，我国教育政策环境的变化，尤其是互联网信息技术的普及为公众表达诉求、参与政策提供了支持，实现了对公众的“技术赋权”，使得在教育政策议程设置阶段政府、媒介、公众之间的互动成为可能，在未来这三者之间将会实现更加深入地互动。

四、结语

随着移动互联网时代的到来，教育政策实践逐渐发生了变革——基于舆情事件及其引发的网络舆论的压力而设置教育议程，这种现实中正在发生的变革为重新理解教育政策议程设置提供了契机。在概念界定上，不能将其简单地界定为政府筛选问题的过程，这种认识来源于精英主义政策理论。随着时代的发展以及政策理论的更新，这种对教育政策议程设置的认识正在受到挑战。当前在全球范围内形成的治理理念、协商民主、服务型政府及多元主体互动的价值理念日益成为影响我国教育政策的主导理念。在这种价值理念的影响下，当前我国的教育政策实践正在发生变革。在这种境况下，有必要重新界定教育政策议程设置，突破教育政策议程界定中的政府中心思想，将多元主体共同参与的理念融入其中。对此，虽然已有前人做出了行动，但学界对教育政策议程设置概念的使用上并没有较好的改观。在舆情、舆论不断影响政策的当下，对教育政策议程设置的界定需要将当前这种教育政策实践变革中所蕴含的思想融入其中，从而使得对教育政策议程设置概念的界定紧跟时代发展的步伐。另外，在对教育政策议程设置概念及本质把握的基础上，需要用一种互动的视角去挖掘教育政策议程设置的内涵，从互动双方的视角去看待教育政策议程设置，这将有助于更加全面、深入地理解教育政策议程设置。

另外，揭示不同时期教育政策议程设置模式的变化轨迹，既可以把握一定时期教育政策议程设置活动状况，即发挥描述、解释现实的作用，又可以对未来教育政策议程设置发展的趋势作出预测，这是教育政策议程设置模式研究的价值和意义所在。社会发展过程中遇到的需要解决的问题是复杂的且易变的，单一的议程设置模式是难以应对的，这就需要依据问题的性质、类型来运用不同方式设置议程。当前，教育政策环境的变化使得我国的教育政策议程设置模式突破了单向传输模式，舆情压力模式日益突显出来。这其实反映出了政策环境变化引起的议程设置过程中各利益相关者之间关系的变化、重组，一定程度上实现了公众与教育行政部门之间的互动。但这种压力模式还处于较低的层次，是我国社会转型时期必然会出现的模式，如何超越这种压力模式，构建公众与教育行政部门之间积极的、良好的互动模式，这是教育政策领域内当前需要解决的一个重要问题。依据教育政策议程设置模式的演变趋势，结合当前的实践境况，构建一种符合教育治理现代化建设内涵的、超越舆情应对的、多元主体互动的教育政策议程设置模式，这将是未来教育政策议程设置模式发展的趋势。