农村法治建设遇到的困境及解决措施研究

张红侠，王 群

（1.宿迁学院 马克思主义学院，江苏 宿迁 223800；2.淮北师范大学 信息学院，安徽 淮北 235000）

农业、农村、农民始终是影响经济与社会发展大局的重大问题。乡村振兴现已成为全党工作的重中之重。在社会主义现代化建设中，必须始终保障和促进农村改革。法律是上层建筑的重要组成部分，只有运用法治手段维护农民的合法权益，解决 “三农” 问题，才能真正提升农民的法律意识和素养，实现农村地区的全面发展。当前，农村法治建设中依然存在一些问题。这些问题是全面依法治国实现过程中存在的重大障碍。因此，站在全面依法治国方略的高度上，对农村法治建设遇到的困境进行科学分析，积极探索和创新解决措施，是乡村振兴背景下实现法治中国的重大课题。

一、农村法治建设困境

在农村现代化建设中，法治建设作为核心环节，具有激发农村生产力、促进 “三农” 建设的导向作用。随着我国法治建设的整体推进，三十多年的普法宣传，农村法治建设有很大发展，但其背后依然存在一些突出问题，并随着农村改革的深化发展渐渐暴露了出来，有些问题甚至已经影响到了中华民族伟大复兴建设总进程，主要体现在立法、执法、司法和守法几个方面。[1]

（一）农村 “科学立法” 进度较为缓慢

农村地区法律规范的确立主要是为了解决农民群众遇到的一些现实问题，给农村法治建设提供可供遵循的制度，但是涉农法律法规依然存在一些问题。首先农村许多领域还存在法律空白，存在国家法与习惯法的冲突，部分涉农法律规范已经无法满足现代乡村社会的发展需求，容易在使用过程中损害农村的法治环境。例如2018年修正的《土地承包法》虽然在法律层面上解决了很多土地方面的问题，使农地 “三权分置” 政策入法，但也引起了一些新困扰。如农地 “三权分置” 的关系模糊，土地经营权的性质不甚清楚。另外， “宅基地建设” “土地流转” 等都是当前农村土地改革的重点，但有关配套法律滞后，导致部分地区完全根据自身情况开展工作，缺乏国家方面的统筹。其次，农村地区立法层次较低。虽然国家多次强调农业在中国经济发展中的重要地位，但经全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过的农业基础法数量十分有限，地方大都在运用本地规章制度。[2]这些制度规范法律效力较低，只能在局部适用，甚至有些还存在朝令夕改问题，不仅执法者无从下手，农民也难以完全掌握。

（二）农村执法条件与效果欠佳

执法是法治实现的最直接体现，但目前在部分农村地区却存在执法体系混乱，难以高效执法等现象。一是执法机构不完善，性质混乱。在部分地区目前还没有设置集中统一的执法机构，即便存在有执法机构的地方，也基本政企事不分，性质不明，导致农民的合法权益难以得到有效维护。同时，乡村执法监督工作开展较晚，具体的执法监督体系还未完全法律化、制度化，导致难以真正发挥出监督效力，容易出现执法监督权威性不强等问题，无法保证执法效果。二是执法主体不明确，整体力量不强。目前在部分乡村地区，行政机关、事业单位等都有执法权，这就极易引起执法混乱问题，甚至有些事业单位都没有执法授权依据。另外，有些乡村地区还存在执法主体分割、权力过度分散现象，致使执法力量过于薄弱，比如执法主体分散到各部分或一个部门的多个机构。三是执法者整体素质不高，执法水平低下。例如有些地区 “人治” 现象依然比较突出，或执法者学历不高、专业性薄弱。四是执法工作受限较多，比如法律法规约束力不强，法律规定交叉过多，法律法规不明确等。同时，法律赋予乡村地区的自由裁量权存在缺陷，有些自由裁量幅度较大，有些只规定了执法部门有处罚权却没有规定处罚类型，导致落实困难，随意性大。[3]

（三）农村司法制度作用发挥有限

和立法、执法相比较，司法和农民之间的有着更为密切的联系。当前在农村经济全面发展下，各类社会矛盾频发，大量纠纷矛盾都需要公正客观的司法制度解决。但目前乡村司法制度建设成果并不显著，农民的合法权益难以得到保障。一是农村司法制度和当下农村地区的现实情况并不相符。当前相关司法制度都是基于城市发展状况建立的，往往难以适应乡村的现实生活环境，无法发挥出真正效力。正如费孝通先生所言： “中国正处在从乡土社会蜕变的过程中，原有对诉讼的观念还是很坚固地存留在广大的民间，也因之使现代的司法不能彻底推行。”[4]二是司法机关建制不完全，缺乏独立性。法律公正的基础是司法独立，但目前乡村常见的司法机关主要有乡镇派出所、司法所等，这些都是地方政府的派出机关，受上级影响，缺乏独立性，容易受行政力量干扰。近些年实施的乡村公共法律服务还不完善。三是农村司法工作者综合素养有待提升。良好的司法制度需要一支专业的司法队伍执行才能发挥出最大效用，但当前乡村地区司法队伍薄弱问题依然十分严峻，虽然每年司法系统的相关招考人数都有所增长，但仍然难以满足现实需求，基层司法工作者压力较大，工作效率和质量得不到保障。

（四）农民法治意识较为淡薄

经过长期法治教育发展，农民法律素养已经有了很大进步，特别是全国性的普法活动开展以来，农民群体的法律知识掌握程度逐渐提升，但从整体上来看，其法治意识仍旧比较淡薄。首先是权利意识薄弱。现代法律意识核心则是权利意识。在社会主义市场经济改革深入发展下，民主政治与法治日益完善，农民的权利意识开始觉醒，但依然有些农民秉持着义务本位思想，缺乏对自身权利的正确认识。 “当其自身权利被侵害时，要么浑然不知；要么屈从权力，忍气吞声；要么置法律规定而不顾，以暴止暴。”[5]此外，在部分乡村地区法律并未被置于至上的地位，农民本身对现行法律并不熟悉，导致法律基本游离于农民的需求之外，致使在出现纠纷之后，大家都习惯直接运用非法律的形式解决问题。其次守法意识不强。守法是全体公民的普遍性义务，我国宪法明确规定中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，所以守法意识也是农民守法行为的一项主要控制因素。但在部分乡村地区却存在伦理意识、畏法意识、轻法意识等占上风的现象，再加上农民普遍对法律知识了解不深，因此不懂法问题较为突出，导致难以有效守法。

二、农村法治建设的完善对策

农村法治建设是法治中国建设的薄弱环节。2020年中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025）》，法治中国、法治社会、法治政府一体推进。 “法治社会建设的首要目标在于回应现实社会中各种问题，并以法治化方式加以解决。”[6]2020年中共中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，明确了法治乡村建设的计划和要求。针对农村法治建设存在的问题，提出以下完善建议：

（一）提升立法水平，优化法律体系

首先，加强对立法必要性的认识。具体应站在乡村振兴的高度上正确认识 “三农” 立法问题，及时将农村改革发展当中各项有效的政策方针与经验上升到法律层面，利用法律形式使政策内容条文化、具体化，使农村各项工作的开展都能有法可依。具体开展时，对于某类问题与事件，除了要有立法确定框架和原则，还要有配套法规确定实施标准和方法，使整个法律体系彼此配合与贯通，以提升法律效力。其次，及时转变立法思维模式。要充分重视市场经济规律，全方位权衡国家发展现状，借鉴吸收发达国家与地区的乡村立法经验，实施开放式立法；要始终将维护农民的合法权益作为一项基本原则，再根据国情和农村实际，在《农业法》的基础上，制定出与其相匹配的具有实质性事项规定以及措施规定的法律法规，确保立法的层次性和可执行性。最后，要以乡村振兴战略为导向完善法律体系。在立法观念上注重公正平等，解决好农民的实际平等参与问题；处理好国家法律与地方性法规之间的基本关系；重视起法律的程序化以及程序的法律化问题，提升乡村法治建设的可操作性；优化农村立法，真正使法律成为保护农民权益的基本依据，促进农村民主法制与精神文明建设。

（二）完善执法体系，实现高效执法

首先，规范执法行为，严格遵守基本程序。在当前农村执法过程中，忽视基本程序的现象较为普遍，为此各级机关和人员必须严格遵守既定程序办事，行政决定也要与法定程序相契合，保持权责一致。执法要严格遵循合法性、合理性、效率性、程序正当性原则。其中合法性不但需要执法主体的确定和执法活动的展开有法可依，还要在行使职能的时候有法律授权，并完全依照法律行事；合理性则需要在执法过程中，尤其是进行自由裁量时，必须保持公正合理，与法律的根本目的相契合；效率性则需要从保护农民的合法权益着手，及时对农民提出的各项请求作出反应；程序正当性则是所有执法行为都要基于既定的步骤、形式、方法、时限与顺序，保持透明公开，及时听取当事人的意见。[7]为进一步规范执法行为，还需督令乡镇政府相关职能机构与人员活动方式、职责，优化办事程序，取消冗余的环节，加大行政权力制约，避免出现执法偏差。加大执法体制改革，优化执法机构与职能，规范各级执法部门的具体职责，解决职责不清、工作不协调以及职能交叉等重大问题，提升执法效率。同时落实政务公开，健全执法责任制度，建立执法责任体系，明确各部门与人员的具体权限和职责，实现执法目标、程序与要求的具体化。另外，要严格按照程序开展工作，统一执法文书。其次，加强执法队伍建设，提升执法者素养。在农村地区全方位贯彻国家公务员机制，严格执行公务员录用制度以及职务晋升制度，确保执法队伍的综合素质。加强执法人员培训教育，提升业务能力、法律与政治素养，尤其是新入职人员，必须对其法律知识掌握程度等进行考核鉴定。同时严格执行持证上岗，定期组织基层干部深入学习和落实乡村法律规范，提升其业务能力和理论政策水准，优化法律意识。夯实政府财政预算，优化执法者待遇，建立奖惩制度、工资福利制度等，保证执法队伍的稳定性。最后，完善农村执法监督体系。优化基层乡镇人民代表大会、乡镇政府以及执法人员的监督工作。基层政府对执法者实施内部进度，上级政府对下级政府开展行政监督，纪检监察机构对农村政策落实情况实施检查监督，人民群众对乡镇政权机关等实施民主监督，有效避免和改善执法过程中的不良行为，保证农民的合法权益，提高执法水平与效率。

（三）优化司法体系，确保司法公正

首先，完善司法机构，优化法律服务体系。重点促进公安派出所、人民法庭、司法所等政法机构的建立，确保各项矛盾与问题都能直接在基层解决。同时，优化法律服务体系，构建农民权益保障组织，确保农民能主动使用法律武器维护自身利益。具体开展时，需基于农村发展的实际情况和农民需求，组织基层法律工作者，构建 “一村一法律顾问” ，给农民群众提供高效的法律服务；同时律师、公证员等给村委会决策提供必要建议，协助基层组织依法处理区域内的各项事务，及时解决群众矛盾；法院与司法局则要始终坚持司法正义，建立司法权威，给农民群众提供必要的司法服务；并以乡镇为基础，在一些经济较为先进的建制村构建专业性的法律服务机构，在经济落后地区建立法律服务中心。其次，始终坚持司法独立。司法权只能由司法机关统一行使，其他组织与个人都无权干涉；同时行使司法权只服从于法律，不受社会团体、行政机关以及个人等方面的干涉；必须严格依照法律规范行使司法权，精准运用法律。但司法权和其他权力一样，也要受到制约与监督，一方面，要接受基层党组织的领导与监督；另一方面，要受到人民代表大会的监督；此外，司法机关上下级以及同级之间也都要进行监督，司法权也受农民群众、行政机关、企事业单位等方面的监督，更要接受舆论监督。最后，提升司法工作者综合素养，降低诉讼成本，确保司法公正。一方面，要加强业务培训，使基层司法工作者能完全熟练精准地按照程序开展工作；另一方面，要严肃司法。目前农民对诉讼望而却步的一项主要原因就在于投入成本过高，而要降低诉讼成本，则需要司法机关尽可能提升审判效率，减少不必要的程序，落实简易程序、小额诉讼等繁简分流程序，给真正贫困的农民群众提供免交、缓交诉讼费服务。

（四）加强法律教育，提升农民意识

首先，落实普法教育，提升法律意识。加强义务教育，推动乡村教育事业发展，进一步提升基层干部与农民的文化素养；落实法治宣传，运用农民最喜闻乐见的形式，如通过集市、电视、网络、新媒体等平台设置普法宣传栏，建立法律咨询点，讲解法律知识，使法治思维和法治意识内化于农民心中；当地职业院校和农业学校还要开设乡村法治课程，对学生群体展开系统化的法治教育；加强普法阵地建设，营造浓厚的法治氛围，优化法治文化环境。其次，基于农民群众的基本特点开展形式多样的教育活动，全面落实 “送法下乡” ，使所有农民都能深入了解与自身生产生活联系密切的法律规范，渐渐建立权利义务观念，从而自觉运用法律武器维护自身的合法权益、切实履行公民义务。同时，还需充分运用新闻媒介在乡村法治建设中的基本作用，引导农民多看、多读和多听，在耳濡目染之下渐渐提升法律素质，强化权利意识。最后，加强民主法治意识培养。民主是以法治为核心基础的，而法治则是将民主作为主体，注重有效运用和制约公共权力。法治的根本是要确保所有公民的民主权利都能得到良好保障，并基于法定程序当家作主，所以为进一步强化农民与基层干部的民主法治意识，还需加强民主管理，夯实法治建设基础；同时加强村级组织建设。优化民主制度，带领农民有效且大量地参与民主选举、管理、决策和监督，通过这种民主活动提升政治心理，建立民主法治意识，提升依法自治能力。完善村民议事制度，将重大事务的决策权交给全体村民，调动全体村民积极参与。落实民主监督制度，提升农民的民主监督意识。构建村务公开制度，并给村民监督提供便利，规范公开的时间和内容，针对村民存在不满的地方集中进行解决。

三、结语

农村法治建设一直是中国法治建设不可或缺的部分。特别是自十八大以来，在党和国家的高度重视下，农村法治建设已经取得了显著进步，但其背后仍有隐忧存在，还有一些亟需改进的地方。农村法治建设要认真贯彻科学立法、严格执法、公正司法、全民守法方针。针对其中存在的各种问题，需进一步优化立法体系，提升执法水平，落实司法独立，加强农民法律教育，促进村民自治，加强德治，使法治、德治和自治相融合，真正从根本上解决全面依法治国过程中的农村法治建设相关根本问题，促进乡村振兴。