浅谈监理在农村房地一体不动产确权登记项目中的应用

胡正星，吕之丰

（合肥市测绘设计研究院，安徽 合肥 230061）

0 引言

监理是我国效仿西方国家的工程建设咨询做法并结合我国实际情况的产物。原国家建设部1988年7月发布《关于开展建设监理工作的通知》，通知内容明确要求推行建设工程监理制度试点工作，在试点基础上逐步推广。1998年3月，中华人民共和国颁布实施《建筑法》，我国建设工程监理制度第一次以法律的形式正式确定[1]。2000年建设部联合国家质量技术监督局发布《建设工程建立规范》。

我国的测绘监理是在2001年开始探索的，《测绘事业发展第十个五年计划纲要》同年由原国家测绘局发布实施，其中纲要提出“为保障测绘产品，应积极探索测绘项目的工程监理新机制”。2014年7月1日，《测绘资质分级标准》由国家测绘地理局重新修订，修订后新增不动产测绘专业、工程测量专业、海洋测绘专业、摄影测量与遥感专业监理专业子项[2]。目前测绘监理广泛的存在于大中型测绘项目中，本文以实际开展寿县房地一体农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证监理项目，谈谈监理在农村不动产确权登记项目中的应用经验和认识。

1 农村房地一体不动产确权登记项目概述

农村房地一体不动产确权登记是不动产统一登记制度的基本内容，党和国务在新形势下加快城乡融合发展，实施乡村振兴战略的基础性工作。农村房地一体确权登记项目流程一般分为5个重要阶段：准备阶段、不动产测绘阶段、不动产权籍调查阶段、产权确认及审核阶段、受理登簿阶段，5个阶段又可分解为几十个技术流程。农村房地一体不动产确权登记项目有以下5个特点：①覆盖面广基本是辖区全覆盖，涉及千家万户。②牵涉部门多，从县、乡政府、自然资源、农业、住建、公安、民政等部门、村委、村民组等。③项目流程多、周期长，项目流程从头到尾涉及三十多个流程，项目周期一般两年以上。④农村房地管理制度不健全，问题多样，政策很难统一执行。⑤作业单位多，项目工程量大，一个县（区）农村房地一体不动产确权登记项目因工程量大，一般分为多个包段，多家单位分包段共同实施。例如，寿县分7个作业包段和1个监理包。

2 监理流程

根据农村房地一体不动产确权登记项目的特点，监理流程整体分为前期监理阶段、中期阶段、后期阶段，设计监理流程如图1所示。

图1 监理流程

3 监理制度和措施

3.1 资料审查

资料审查贯穿项目监理全过程。审查内容包括招标文件、技术设计书、数据库建库设计方案、权属地籍图数据标准、工程进度报告、仪器校验报告、疑难问题技术解决方案、工程量统计报告、归档资料等。针对上述设计或报告，房地一体监理部依据合同和有关技术标准、规定或规范进行审查，提出相关审查意见。

3.2 旁站检查、巡视检查

旁站检查在作业部位实施关键工序（如地形图测绘、权属调查、公示数据库建库）的质量进行的监督检查。巡视检查主要定期或不定期对作业单位的人员资格、仪器设备型号、编号及其鉴定的有效性，检查调查和测量作业操作的规范性，验证和核对作业单位的现场踏勘结果，保证工序质量和进度进行检查，并将检查情况记录在册。

3.3 抽样检测

采用同精度或高精度重复调查测量的方法，通过平行检验方式对调查单位提交成果按规定的比例抽样进行质量检验，内外业对照调查测量成果资料的准确性、统计精度，评定质量。

3.4 数据库检查及功能测试

对照有关规范标准和经批准的数据库系统，对系统各项标准、功能逐一进行测试。

3.5 指令性文件

监理人员在监理过程中发现相关问题后，通过相关指令与作业单位交流、沟通，保证项目的质量、安全、进度等。指令包括口头指令和书面指令，书面指令包含《监理通知单》《整改通知单》《工程开工令》《工程停工令》《工程复工令》等。

3.6 监理会议

监理会议一般每半月召开一次监理例会，遇到特殊情况可以紧急召开会议，听取作业单位的工作汇报。重点关注在项目实施中出现的问题，商讨确定解决方案和下一步工作计划和目标。对于一些复杂特殊以及疑难技术的问题，可以组织召开专家会议，根据专家意见再做出监理结论。

3.7 严格执行监理程序

监理大纲和监理细则通过业主认可后，监理人员对作业单位培训和学习监理程序。只有严格执行监理程序，强化作业单位质量、安全管理意识，项目的实行才能可控、可管，项目质量才得以保证。

4 监理重要内容及关键节点监理和检查

4.1 项目前期监理的主要工作

4.1.1 监理项目启动人员分工

监理项目启动后，立即成立监理项目组织，明确人员及分工，尤其是总监理工程师、监理工程师、监理员的分工及职责。

总监理工程师的主要职责主持编写技术标准、监理大纲，组织编写并审批监理实施细则，审查并签发开（复）工令和停工令，主持监理技术交底和监理工作会议，签发监理月报、会议纪要及其他重要文件，主持工作质量事故的调查与处理，组织进行工作协调，组织编写监理总结报告。

监理工程师一般兼任组长，其主要任务职责：负责本监理组工作的全面工作，组织、检查和指导本组监理员的工作，参加监理技术交底及监理工作会议，收集、整理和汇总本组的监理资料，定期或不定期总监理工程师及项目负责人报告本组监理工作情况，针对问题提出相关工作建议。编写本组监理报告，协助总监理工程师工作，可以受总监理工程师委托主持有关监理工作。

监理员的主要任务是在监理组长的指导下、按专业分工开展监理工作，参加监理技术交底及有关监理工作会议，按照监理细则做好检查、复核和记录工作，向组长报告监理工作实施情况，提出有关工作建议，填写监理日志等监理记录[3]。

4.1.2 项目开工相关工作

组织本项目的7家作业单位编制技术设计书，协助业主对技术设计书进行审查、专家评审。评审后要求7家作业单位组织学习培训工作，保证技术路线正确和统一。

审查作业单位的技术、质量和安全体系是项目开工的前提，检查项目负责人、技术负责人和项目组成员对技术设计书理解掌握情况。检查作业单位项目人员的资格证书情况是否符合项目相关规定要求，审查设备的检定证书情况、是否在检定周期内，尤其无人机、全站仪等。工期计划编制是否合理和项目工期要求。只有通过项目开工前的检查和达到可以开工的状态，总监理工程师才能确认签字下发项目开工令，作业单位方可可以开工作业。

4.1.3 制定考核依据

根据项目的特点和以往此类项目容易出现的风险点，如项目负责人、技术负责人经常不在岗，质量成果不高等。制定相关监理考核措施，采取评分制。做到监理成果有数据，管理有依据。

4.2 项目中期监理的主要工作

项目中期监理的重点工作是控制质量、进度、投资，对安全生产进行管理。

4.2.1 质量控制

质量控制是本次农村房地一体项目监理工作的重中之重，农村房地一体不动产确权登记项目的质量控制的重点在几个关键工序：控制点测量、地形图测绘、权属调查、数据库建库[5]。

前期准备阶段组织7家单位进行仪器统一性测试，7家单位对3个预先制作的控制点测量，比对测量数据，保证系统统一。测试结果各家测量坐标精度均在要求范围内。

作业单位地形图测绘完成后，立即组织人员对地形图进行检查，重点内容是房屋边长、层数、房角点精度等。权属调查完成后，对权属结果进行检查，重点是权利人是否正确、界址点的设置、精度，界址线边长的精度，宗地走界是否符合要求，房屋面积计算方式是否在正确。

房屋边长和界址线边长检查利用测距仪实地测量长度，与成果图上的边长进行对比。同精度检测时，采用《测绘成果质量检查与验收》（GB/T 24356—2009）中规定的中误差计算公式（1）计算[4]。在某行政村范围内抽检114条边长，允许中误差是7.5cm，技术设计书限差为15cm，粗差2个，占比1.7%，中误差计算按公式（1）计算，m=±3.50cm，符合技术设计书和项目要求。

界址点精度检测采用高精度方法检测，利用全站仪、GPS—RTK实地进行界址点的坐标，采集数据进行处理后计算出界址点的点位中误差及粗差率，采用高精度检测中误差公式按式（2）计算，某行政粗抽查105个界址点，技术设计书规定限差为15cm，粗差为2个，占比1.9%，点位中误差为m=±5.80cm，符合技术设计书和项目要求。

权属调查结果的检查主要是对每个权属土地和房屋的现状、权属、界址线、权利人、位置、权源、面积和使用状况、坐落等基本情况进行检查，另外对房屋产权人、房屋使用现状、总层数、所在层次、用途、房屋坐落、产权、墙体归属、类别、建筑结构、建成年份、权源、他项权利等基本情况进行检查。

数据库检查重点是对数据库内容基础地理信息数据、土地权属数据、土地登记发证信息数据、栅格数据、其他数据以及图、库、档案内容是否一致进行检查，数据库格式、内容是否符合建库要求，拓扑是否有错误等。

在实施过程中，由于前期作业单位注重项目进度忽视的质量，权属阶段的质量问题严重。监理部及时向业主反馈相关情况，并及时召开会议，制定相关质量奖惩措施，后期成果有大幅度的提升。

4.2.2 进度控制

工程开工前，项目监理部对作业单位编制的进度计划进行审查。审查重点内容如下：项目分解结构的完整性与合理性，工作活动衔接是否正确，工作活动历时估算是否科学，进度计划与工作量、资源配置是否合理。进度计划审查的依据为：项目合同对工期的具体要求，项目预计的工作量与投入的人员和数量，投入的相应设备类型（无人机、全站仪）和数量，类似项目的分析资料，测区相关的调查资料、控制点情况，测区交通状况等。

进度计划通过审查后，监理工程师应填写《监理通知单》，并发至作业单位。当进度计划不完整或与其他计划不匹配时，监理工程师应填写《整改通知单》，经总监理工程师确认签字后，发至业主单位和作业单位。《整改通知单》中提出的问题经调查单位纠正或进度计划经调整后，项目监理部应重新审查进度计划。

工程开工后，监理工程师应记录和收集下列资料：各项工作具体进度，人员和设备变动情况等。监理工程师根据单位作业投入的人员数量、完成的工作量及工程进度，分析各工序的人员实际负荷。将各项工作的实际进度与进度计划进行比较，并根据人员实际负荷和气象统计分析资料，重新审查进度计划。当工程的实际进展情况已经影响或潜在影响到工程工期目标时，监理工程师应在分析原因后，向作业单位发出《整改通知单》，或向业主单位提出建议。监理工程师应对作业单位的整改措施或预防措施实施情况进行监督监理。

4.2.3 投资控制

监理工程师应收集项目的立项报告、业主单位的招标需求、招标文件、作业的投标文件、合同等，分析合同的相关条款和内容，是否满足项目相关要求。掌握合同履行的难点、重点，审查合同实现的可能性以及分析可能发生纠纷的风险性。

作业过程中，监理工程师全程关注合同履行情况，比对将实际情况与合同规定的内容。对合同履行情况进行统计分析，为实现项目的总目标服务。

在项目工期上：按合同内容规定，在开工前要求作业单位提出包括分周、分月、分段进度计划的项目总进度工期计划表，并加以审核。在工程质量管理上：按合同规定的规程、规范以及其他技术要求，监督检验项目成果质量，保证成果质量。在工程费用管理上，严格进行合同规定的单价和总价款管理。

4.2.4 安全生产管理

在安全生产管理上，监理作业单位安全保证体系的情况，是否设施安全负责人、专职安全检查人员等。

作业单位作业前对所有参与项目的工作人员进行安全教育。必须了解测区有关安全方面的情况，拟订具体的安全措施；监理工程师审核作业单位安全配套措施及安全预案。作业单位确保提供安全、舒适、卫生的工作环境，保障各类仪器、设备处于完好状态。监理工程师定期巡视工作现场。野外作业人员做好住宿、饮食、交通等方面的安全保障工作，配备必要的安全劳保用品。监理工程师定期巡视工作现场。航飞作业要求作业单位切实保障仪器的设备完好，每次航飞要对仪器做全面检查，同时严禁在禁飞区航飞。

如发现作业单位违反安全相关规范、规定及要求时，应立即责令作业单位整改。如发现作业单位存在严重的安全隐患时，报告总监理工程师和业主单位，商定后签署《工程停工令》责令其停工。

4.3 项目后期监理的主要工作

4.3.1 质量评定

依照《测绘成果质量检查与验收》中地籍测绘和房产测绘确权评价表，制定本项目质量评价表有地籍控制测量评价表、地籍细部测量评价表、地图图质量评价表、宗地图和房屋分层分户图质量评价表、地籍和房屋调查质量评价表、数据库质量评价表。

按不同质量特性的样本量随机抽取样本，检查图表资料时，以图幅为单位产品抽取样本，检查其他质量特性时，以测区为单位抽取样本。检查验收主要采用分为内业检查和外业检查，外业抽样检测查地籍图数学精度、地理精度，外业巡视权属调查结果正确性，尤其权利人姓名、界线是否正确，内业检查调查确权程序是否符合法定程序，数据库建库情况，公示情况、资料归档等，重点检查成果的完整性、规范性。质量评价根据检查结果进行评定，分为优秀、良好、合格、不合格4个等级。

4.3.2 监理总结

监理工作结束后，项目监理部编制监理总结报告，总监理工程师审查监理总结报告。监理总结报告对监理工作的全过程工作情况、作业方法和调查确权成果质量做出客观的阐述、分析和评价，主要涵盖包以下内容：项目概述、工作相关依据、工作内容、工作程序、工作原则、工作方法、监理的重难点、遗留问题及处理意见、质量评价、监理心得体会等。

5 结语

（1）随着测绘项目的产值越来越大和测绘技术的发展，业主单位需要更多的技术支撑和人力支撑，监理在大中型测绘项目中的作用越来越重要。

（2）测绘项目监理更偏重于技术质量的监理，业主更倚重监理在项目实施中的业务指导，从而要求监理人员的技术过硬，业务知识娴熟。

（3）目前测绘监理基本套用工程监理的相关规范和政策，没有测绘专业的监理规范和依据，导致测绘监理相对不规范，监理实施的质量也良莠不齐。

（4）监理人员的技术力量相对薄弱，大多数监理人员无相关监理经验和未取得监理证书，影响监理实施的效果。

（5）本文所述的监理工作的流程、内容和方法，为以后开展农村房地一体不动产确权登记项目项目的监理工作起到了一定借鉴作用。