基层党建引领城市社区治理：逻辑解构与路径选择

吴卿昊

《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出：“党建引领基层治理机制全面完善”的主要目标以及“加强党的基层组织建设”“完善党建引领的社会参与制度”等党全面领导基层治理的制度安排。推动城市社区治理是基层治理体系和治理能力现代化的重要内容，需要充分发挥基层党组织、政府、社会组织、公众个人等多元主体的治理合力，而如何以基层党建引领城市社区治理不仅是理论研究者的重要任务，更是实践工作者亟待突破的现实难题。

一、基层党建引领城市社区治理的双重逻辑

（一）历史变迁：百年建设经验

中国共产党建党百年以來，始终将党的组织嵌入到经济社会发展领域中，贯穿了革命、建设、改革等历史时期的城市管理工作过程。[1]新中国成立初期，城市基层党建以单位为主体，几乎覆盖到住房、教育、医疗、养老等所有的社会领域，呈现出全能主义社会的基本特征。[2]改革开放以后，随着单位体制的逐渐衰落，城市基层党建主体转移到街道层面，其领导作用尤其体现在统筹兼顾，即在经济社会发展中总揽全局，通过全面筹划、兼顾主体利益、协调各方发展。进入21世纪，社区建设浪潮在全国兴起。2004年10月，《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》指出：“各级党委要将街道、社区党的建设作为基层党建工作的重点之一，纳入当地党建工作的整体布局”。自此，社区党建成为城市基层党建的重心。[3]近年来，随着新型城镇化的大力推进，城镇老旧社区、商品楼社区、公租房社区、城乡结合部社区等多元社区形态共存，面临的社区治理重点、难点任务亦有所区别，基层党建引领的领域、内容、方式也需要发生相应转变。一直以来，中国共产党基层组织在城市社区治理中实际扮演着“领导核心”“执政力量”等角色，根据不同的社会情境回应社会整合需求、调适社会联结模式，[4]形成了全域党建、责任、联动、兜底等成功的历史经验。

（二）理论基础：政党与社会关系

城市社区治理是一项需要不同主体共同参与的议题，也是理论研究者关注的重要领域。长期以来，国内外学者对城市社区治理参与主体的研究多是从国家、社会关系、社会资本、基层政权建设等视角出发，[5]以政府、社会组织、公众等主体为研究对象。相比之下，基层党建引领城市社区治理的理论研究成果不多。国外学者的相关研究集中在政党与基层社会的连接领域，提出参与式连接、纲领性连接、组织化连接、个人主义连接等解释，但因国外的政党连接主要是基于选票、获取政权考虑，具有浓厚的“工具主义”色彩。[6]国内学者也早就认识到政党元素在城市社区治理中具有重要意涵，在新时代背景下，突出政治功能是基层党组织建设的内在要求，它既是构建共建共治社会治理格局之需，也是从严治党向基层延伸之要[7]，要通过社区党组织构建区域化大党建平台、加强基层组织建设等，实现党建引领社区治理的中国逻辑[8]，中国社会治理体制中的党委领导决定了治理的实践品质，它以党建引领为政治宣示与实践展开[9]，党社关系应成为城市社区治理的新型研究范式[10]。政党组织社会、政党引领社会、党建赋能、党建整合社会、党建激活社会、党建链接社会，[11]是目前国内学者提出的政党与社会关系研究的主要理论成果。尽管这些理论研究是基于不同的视角、侧重点进行的，但是普遍认同党建在城市社区治理中的关键性作用，能够对社会产生巨大的形塑作用。例如，基层党组织以柔性机制化解社会力量发展中的秩序与活力兼容问题，为基层公共性有序生长提供重要支持。[12]日益丰富的基层党建与城市社区治理研究成果，为现实中的基层党建引领城市社区治理实践提供了理论逻辑。

二、基层党建引领城市社区治理面临的现实问题

基层党建与城市社区治理之间有着历史与理论的双重逻辑关系，基层党组织在城市社区治理中居于领导核心地位，发挥着政治领导、利益协调、社会整合、文化服务等多重功能。但现实中的城市社区治理“碎片化”、党建“悬浮化”问题同时显现，[13]在一定程度上制约了基层党建引领城市社区治理的效能发挥。

（一）党建引领社区治理理念淡薄

提升社区治理的党性涵养是基层党建工作的重要任务，其核心关键就是如何正确认识基层党建引领社区治理理念，但在市场经济建设致使利益分化与社会结构转型中，造成了党组织在社会“大治理”环境中角色定位不够清晰，在一定程度上弱化了社区治理实践中的党建引领功能。社区党组织在治理实践中的错位，淡薄的治理理念使得基层党建工作呈现两极化。一方面基层党组织将社区治理主体责任全部让渡到居委会，导致基层党建在社区治理中缺位;另一方面，基层党组织在社区治理中过度把控治理权限，社区中的多元主体碍于强制的行政手段与层级式命令无法充分参与社区治理，基层党组织在社区治理中的越位致使社区治理缺乏活力。

（二）城市社区党组织建设偏薄弱

作为基层党组织，城市社区党组织是领导城市社区治理的坚强战斗堡垒。近年来，各地以基层党建为引领推动城市社区治理，涌现出了诸如重庆市璧山区的“党建引领、小区治理”、四川省都江堰市的“党建引领、院落自治”、福建省厦门市湖里区的“党支部建在小区上”等城市社区治理创新优秀案例，反映出城市社区党建在推动社区治理领域的重大作用。但从总体上看，城市社区党组织的建设力度和效果仍然偏薄弱。一是城市社区党建缺乏来自中央、省、直辖市和自治区的整体规划与统一指导，对城市社区党建的创新原则、要求、目标、准则、任务等没有给出规定，结果是不同城市、不同社区的党组织建设差异巨大。二是部分社区党组织功能弱化、虚化，组织力、服务功能不强。随着市场在资源配置中的决定性作用的充分发挥，部分基层党组织在城市社区治理中的资源配置功能有所弱化，领导核心作用发挥不够显著，进而所提供的服务内容单一、方式传统，与社区居民日益增长的美好生活需要不相适应，甚至在少数社区信访矛盾较为突出，干群关系不够融洽。[14]三是城市社区范围内的驻区单位、社会组织中均设立有党组织，而这些党组织与社区党组织之间没有隶属关系，在一定程度上缺乏深层次的耦合交往，导致资源闲置或者作用重合交叉的情况，最终结果是城市社区党组织的社会整合能力相对较低。[15]

（三）城市社区治理类型多元复杂

城市社区治理是基于一定的空间范围进行的，根据国内外学者对于社区分类的研究成果以及国内城市社区的建设实际，可知城市社区治理的空间载体主要有商品房社区、单位社区、老旧楼院社区、公租房社区、村改居社区、城中村社区、城郊边缘社区等。[16][17]每种社区的居民构成、归属感、凝聚力、信任与交往等特征各异，对社区治理绩效、共同体建设的影响程度悬殊，因而必须因地制宜地研究空间差异因素。随着工业化、城市化的快速推进以及社会行业的高度分工，传统的熟人社会逐步转变为陌生人社会，尤其是在城市中占据主要地位的商品房社区中更加凸显，其导致的原子化社会风险进而孕育出社区成员关系疏离、情感淡漠，[18]成为城市社区治理的重要障碍。近年来，国家相继实施和推进“互联网+社区”行动计划、互联网信息技术注入空间，构建起智慧社区、社区电子商务等新型模式，但也出现了技术应用门槛与治理短板、信息安全监管与治理风险等问题。[19]从实质来看，城市社区治理就是要妥善处理好城市社区党组织与政府、群众性自治组织、社会力量等多元主体之间的关系，通过提取不同主体间在情感价值、利益诉求、行动规则等方面的共同性，使各个主体对城市社区进行协同治理。

（四）城市社区党建引领能力偏低

基层党组织在城市社区治理中的领导核心地位和引领作用，已经为理论界和实践工作者广泛认同，但现实中如何引领、如何更好引领是不可绕过的一个难题。一是部分城市社区党组织受限于原有固化、静态的建设理念，在面对来自不同阶层、职业的社区居民以及不同类型的社区社会组织时，存在明显的契合困境，进而不能发挥出应有的引领作用，也降低了基层党组织的横向协调能力和纵向领导能力。二是城市社区党建引领活动呈现“悬浮”状态，没有体现出真正意义上的下沉。尽管城市社区党组织在提供社区服务和社区治理时能够有效调动体制内主体的积极性，但社会力量的参与意愿、程度均偏低，且主要集中在文体活动、公益性志愿活动等领域，而与社区居民利益紧密相关的诉求型事务领域偏少。总体上，这种基层党组织自上而下型的引领活动，社区居民主动参与不足，在一定程度上可称之为内卷化倾向，是由制度、文化和政策执行过程中的结构化困境导致的不可避免的倾向。只有更进一步地向基层工作者、社会组织赋权、赋能，才能真正形成合作治理的最大公约数。[20]

三、基层党建引领城市社区治理的实现路径

（一）深化党建引领社区治理理念

明确基层党组织在社区治理中的角色定位，才能使治理理念在基层社区治理实践中得到落实。推动传统基层党建向新型基层党建创新转化，传统基层党建因其行政性强的特征无法满足当前社区治理中多元主体共同参与的新要求，而新型基层党建更加强调的是服务功能，强调以服务定位完善政治功能，再以政治功能驱动服务功能，促进基层党建更好引领社区治理，破解社区党组织在治理实践中的错位、缺位以及越位的难题。

（二）加强城市社区党组织建设

城市社区党组织建设是确保基层党建有效引领城市社区治理的基础和前提。根据《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，“把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。”从中央到地方层面，有必要对城市社区党组织建设的创新原则、要求、目标、准则、任务等给出统一规划和设计，为城市社区党建提供标准化的、可操作化的工作指南。具体到建设层面，一方面，需要丰富城市社区党组织向社区居民提供服务的内容和方式，通过打造社区一站式服务平台，拓展和深化社区便民服务、公共服务、志愿服务等功能，努力建设服务型社区党组织;另一方面，需要搭建区域化党建平台，推动社区范围内的机关企事业单位、街道、社区党组织联建共建，彼此之间能够信息互通、资源共享、管理协同、服务合作，[21]从而使党员、干部真正下沉参与到社区治理中。

（三）推动城市社区精准化治理

围绕增强人人有责的主体意识、提升人人尽责的行动能力、实现人人享有的治理结果三大特征要求，遵循以人民为中心的价值理念，[22]推动城市社区治理应以资源倾斜下沉、利益诉求畅通、情感共融共鸣、信息技术支持为重点领域，构建一个充分体现社区类型差异与区域特色的精准靶向支持体系。在商品房社区、老旧楼院社区等不同类型的城市社区之间，所能获取的资源差异较大，加上社会资本、网络关系等因素的疊加影响，使不同城市社区治理面临的问题与解决举措不一，但有一个基本原则就是推动资源更多地倾斜下沉到城市社区。同时要重视社区居民的利益表达，畅通社区居民利益诉求的制度化渠道，尽可能从根本上预防和化解社会矛盾与风险。把以商品房社区为代表的新型社区居民由陌生人变成熟人，增强社区居民之间的熟悉、认同进而产生情感的共融共鸣。继续以信息数字为依据，与网格化管理相结合，建立城市社区基础数据库、统计分析平台、地理信息平台，同时兼顾信息技术应用与人文关怀，最大限度挖掘和运用社会资源，形成真正共同体。

（四）提升城市社区党建引领能力

城市社区党建引领能力是直接影响到引领效能的因素，而要提升引领能力的首要任务是推动城市社区党建理念、方式的创新，不断树立起公共性、协商共治、共同体的理念，[23]适应“互联网+”、大数据信息技术与平台建设的要求，不断形成创新引领的具体方式和载体。不仅如此，还要立足于城市社区治理实践，整合社区治理资源，强化社区居民认同，推动建立健全社区民主协商制度。尤其是在社区民主协商制度中，城市社区党组织肩负着制度供给人和协商发起人的角色，通过共商会、专题调处会等方式协调解决社区治理问题，不仅有助于形成“党组织—党员—群众”纵向联动的组织合力，还可以通过建立功能型的网格党组织，增强党组织的辐射作用，[24][25]使社区治理的共识传递到社区的每个成员、空间中，形成基层党建引领城市社区治理的新格局。

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作者单位：重庆电子工程职业学院

责任编辑：胡 越

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