后疫情时代韧性社区发展的路径

袁国栋

一、时代背景与问题提出

新冠肺炎病毒在全球的肆虐何时终结尚未可知，但其波及范围之广、影响冲击之深、破坏损失之大不亚于人类历史上的任何灾难。历史经验表明，大国崛起的进程往往会受到全球重大危机的影响，应对得当可以加速崛起进程。新冠肺炎病毒既对中国构成了重大挑战，也为我们实现中华民族伟大复兴带来了战略机遇。以经济增长为例，中国仅在新冠肺炎最初暴发的2020年一季度 GDP下降6.8%，此后三个季度分别取得3.2%、4.9%、 6.5%的增长，全年GDP增长2.3%，成为主要经济体中唯一经济正增长的国家。这个来之不易的成绩充分彰显了中国的组织优势、治理优势。社区治理是抗疫斗争胜利的关键支撑，习近平总书记强调“在这场前所未有的疫情防控斗争中，城乡广大社区工作者同参与社区防控的各方面人员一道，不惧风险、团结奋战，特别是社区广大党员、干部以身作则、冲锋在前，形成了联防联控、群防群控的强大力量，充分彰显了打赢疫情防控人民战争的伟力”。[1]

按照当前社区两委组织法规定居民委员会和村民委员会均是基层群众性自治组织。但单靠自治显然无法满足现实需要，这次抗疫斗争中我们运用临时动员机制赋予社区大量行政功能，助其完成诸如隔离病员、管控聚集等系列需要行政权限的工作。后疫情时代更加强调统筹疫情防控与经济社会发展，行政功能过度放大的刚性管理机制无法满足正常基层社会治理和经济社会发展的需要：一是社区人员数量素质有限，无力承担大量的行政工作;二是权责不对等，很多社区“硬核”管理都有违法之嫌。后疫情时代迫切需要重塑社区韧性，平衡行政功能与自治功能，然而全国社区情况各异，简单一刀划断无助于问题解决。

市域治理现代化是破解这一困境的重要手段。党的十九届四中全会明确提出“加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”[2]市域介于中央、省域与县域之间，拥有较为完整的立法权力和政策空间[3]，具备解决重大问题和矛盾的架构能力，可以成为国家宏观治理与基层微观治理的联系纽带，集贯彻落实中央重大决策部署与快速回应基层矛盾关切为一体，整合各方资源，因地制宜调整社区权限，及时回应基层社区对疫情常态化防控的各种诉求，统筹应对疫情，有效增强社区韧性。后疫情时代迫切需要从市域社会治理现代化的视角重新审视韧性社区发展路径。

二、后疫情时代的韧性社区：内涵特征与作用机理

（一）韧性社区的概念内涵

韧性最初是生态学概念，指复杂生态系统在受到外部干预及内部干扰时维持系统稳定的能力[4]。21世纪以来，伴随风险社会，韧性受到公共管理学者高度专注，实践也取得很多进展。2005年联合国通过《兵库宣言》，首次将韧性概念纳入国家防灾减灾整体框架，提出“韧性是面对风险的社区或社会为达到并维持可接受的运行水平进行适灾的能力。这一能力高低取决于社区系统的自组织和学习能力：即吸取过去灾害的经验教训并运用到未来的减灾措施中。”[5]此后，很多国家均推出韧性社区建设计划，如2011年英国伦敦发布《国家韧性社区战略》，2014年日本东京发布《创造未来：东京都长期展望》，2015年美国纽约发布《一个全新的纽约：更强健公平的城市》，明确提出要建设更具韧性的社区和城市。这些宣言和计划对韧性具体描述各不相同，但未脱离最初生态学的内涵，将城市或社区视为复杂的人类生态系统，韧性即指这一系统面对各类干扰维持自身稳定以及快速恢复的能力。韧性社区是指社区组织及社区成员通过提升自身组织能力、创新资源利用能力、强化自身救援能力等方式主动适应外部或内部的各种干扰变化，具备维持自身经济社会状态稳定或从灾难中迅速恢复原有状态的能力。后疫情时代韧性社区需要应对随时而来的疫情冲击并保持自身经济社会状态稳定和发展。

（二）韧性社区的具体特征

韧性社区的理论描述多围绕社区恢复能力、适应能力、重建能力展开，实践中韧性社区建设重点在提升社区的组织能力、冗余能力、恢复能力和适应能力等方面[6]，后疫情时代韧性社区至少需要具备自组织性、冗余性和适应性三方面的特征。

1.自组织性

自组织性体现为韧性社区的主观能动性，即不需政府行政命令就可以对外部干预和内部变化做出响应。这种特征首先来源于社区成员对社区的认同感和归属感，来自“各人自扫门前雪”的先天道义与责任。新冠肺炎疫情初期很多社区在政府行政命令之前就采取了形式各样的封闭隔离、排查消杀、宣传教育等措施，舆论普遍批评的武汉百步亭社区，事后调查也发现社区成员已提前发出预警并提醒取万家宴[7]。后疫情时代自组织性成为开展常态化疫情防控的重要助力，在群防群控、社区排查、全面核酸筛查中发挥重要作用。

2.冗余性

冗余性是指韧性社区存在大量冗余结构、体制、机制或政策储备，这些平常多余的储备可以迅速发挥作用，帮助社区应对危机并从中恢复。冗余性一方面来源于韧性社区治理主体的多样性，除了社区两委和所属社区工作者之外，还有很多党员干部直接下沉基层，志愿者、居民自身、社会组织积极参与社区事务，形成多元共治的格局，极大充实应对危机的人力资本和社会资本;另一方面来源于制度、机制和物质层面的丰富性。大量制度设计和机制安排，比如应急预案、避难场所、应急物资等常态可能用不到，一旦危机来临，这些制度、机制和物资将成为重要的缓冲带，在上级政府救援前为社区应急提供支撑。后疫情时代冗余性是社区开展疫情防控的重要依靠，一旦疫情来临，社区可以迅速展开各种疫情防控措施，将疫情传播斩断在第一线。

3.适应性

适应性是指社区在充满不确定性的风险社会中对未知风险的适应能力。这种特征一方面体现在社区通过系统的信息搜集、完备的社会关系、畅通的上下左右内外联系整合社区各种资源建立集体防御力;另一方面體现在社区在危机中学习强化自身的能力。面对未知的强大灾难，韧性社区并非无懈可击，甚至可能出现暂时性功能障碍，但后续可以迅速从休克中恢复，从中吸取经验教训完善自身，更好应对未来的灾难。后疫情时代社区应急措施特别是隔离措施不可能常态化，适应性显得尤为重要，社区需要随时准备应对下一次疫情冲击并在每次危机后总结经验完善自身。2021年以来，中国出现了多次疫情反复情况，包括从境外传入的传染性和致病性双重增强的德尔塔变种，社区适应性越强，越早切断病毒传播链，对经济社会发展稳定干扰越小。

（三）韧性社区的作用机理

从韧性的来源及抗疫斗争中的社区实践来看，韧性社区的作用机理可以分为三个方面，即工程韧性、制度韧性和社会韧性。

1.工程韧性

工程韧性从改善社区的基础设施和技术条件来发挥作用。社区的基础设施首先要具备冗余度，具备在部分设施遭到破坏性打击时整个系统仍能发挥作用的能力，特别是水、电、燃气、电信等重要基础设施的安全宽裕度关系灾难冲击下社区的抗逆能力，关系社区能否在灾害条件下维持和开展一定的公共服务，为初期的自救互救开展提供物质基础，避免社区成员遭受重要生命保障缺失，继而避免社区功能全面退化。其次，基础设施抗灾强度需要伴随时代变迁与新型风险随之更新，如果落后陈旧的防灾减灾救灾设施超期服役，改造更新滞后于人口涌入与社区发展，就无法满足当前的风险防控需要。这次疫情防控充分暴露了当前社区规划建设中公共卫生基础设施的不足：大量依据旧标准建设的老旧小区存在“三无”（无物业、无安保、无封闭）状况，社区空间狭小逼仄无法为疫情防控提供有效缓冲[8]。

社区的技术条件指通过各类技术条件的改善提升社区防灾减灾的智能化水平。目前很多灾害类型发生的时空频次、强度变化研究相对充分，可以通过布置大范围全天候自动化的信息搜集装置，运用大数据、人工智能等手段开展社区防控。如上海崇明岛、长兴岛以及浦东沿海的社区对于地面沉降和海平面上升开展自动化监测，以对可能出现的海岸侵蚀、咸潮入侵等灾害提前预判、提前介入、提前处置[9]。长期的抗疫斗争中我们对新冠肺炎病毒的传播致病规律也有了较为充分的认识，从日常的核酸筛查、社区排查到发现患者后的转移隔离、社区封控融入了大量的技术手段。2021年11月川渝两地暴发的疫情提示后疫情时代技术手段仍有很大的改进空间。健康码以个人申报为基础，存在漏报瞒报等可能，一名患者刻意隐瞒疫情中高风险地区旅居史，未第一时间向社区报备。事后利用大数据溯源发现李某在兰州与确诊病例存在时空轨迹重叠，川渝两地立即在健康码中引入时空伴随审核机制，通过大数据判断个人手机号码与确诊号码在同一时空（时间超过10分钟，空间在800米×800米）出现交集，则该号码即为时空伴随号码，健康码转为警告性质黄色[10]，提示社区人员进行排查，从而实现社区对人口健康状况的统一实时监控与全周期管理。

2.制度韧性

制度韧性包含制度建设与制度更新两个方面。制度建设首先需要协调社区自治功能与行政功能，一般来说社群治理机制下的自治模式擅长快速响应、各自展开自救互救，在灾害冲击初期具备较大的优势，而科层官僚体制下的行政管理模式善于大规模的资源调动与整齐划一的政令传达，在遭受重大灾害冲击后恢复、救援、重建方面具备较大优势。韧性社区制度建设要精准反映这一行政与自治双重面向的特点，兼具二者的优势，互相补齐短板，形成协调互补的关系。

制度更新反映的是社区将经验教训制度化的能力。韧性社区在每次灾害冲击中获取知识经验，发现自身漏洞与不足，形成改进建议，并将其制度化以调整自身结构与功能，从而形成制度建设—应急响应—制度更新的闭环，不断增强社区制度韧性。疫情暴发初期，全国多地社区出现制度互相掣肘、甚至打架的情况，比如居民被卡在高速或区域交界的地方无法通行，社区缺失重大疫情应对方案与隔离规程。经过多次疫情冲击后，覆盖疫情防控全周期的制度规范得以更新出台，非常态的疫情冲击转化为常态化的疫情防控，社区应对越来越得心应手。

3.社会韧性

社会韧性包含社会自组织与社会协同两个方面。社会自组织是社会韧性的重要表现，即社区居民、社会组织积极参与社区事务。当社区遭受重大冲击时，发挥个体或组织所长，为缓解灾情做出自己的贡献。社区在政府行政命令和救援力量到达现场前，通过自组织行为提前展开自救互救行动，极大提升危机初期响应的速度。后疫情时代社区自组织性尤为重要，晚一分切断传染源，后续新发病例可能成指数级增加。习近平总书记多次指示“疫情就是命令、防控就是责任”[11]，疫情到来标志着社区响应必须展开，被动等待上级命令下达，防控就会陷入被动。后疫情时代全国多地多次出现本土散发或境外输入病例，大多数都是在社区日常筛查中发现并迅速得到处置，这也是我国取得巨大抗疫成果的关键依靠。

社会协同是社会韧性的重要方面。自组织性决定了社区的多中心治理结构。多中心治理如果协同不畅，就可能出现利益的冲突、圈层的割裂，导致各个治理主体之间缺乏协商，出现“头痛医头、脚痛医脚”的资源重复浪费，“拆东墙补西墙”的服务供给打架等治理碎片化状态，聚集社会矛盾，消解社区韧性。后疫情时代疫情传播往往跨越简单的行政区划和时空界限，必须发挥社区两委的协调力，整合社区内外部各种资源与主体，打破各主体间的利益分隔，形成全社会协同治理合力，增强社会韧性。

三、面向市域社会治理现代化的韧性社区：优化策略与发展路径

習近平总书记指出城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子[12]。如果将市域看作生命体，社区就像其中的有机组织，通过市域的统筹整合，社区才能真正充满生机活力。市域既可以帮助基层社区化解处理小矛盾小风险，又可以在市域处理化解大矛盾、大风险，有效防范社区聚集的风险矛盾上行。市域社会治理现代化是中央提出破解基层治理难题的重大举措和重要抓手。基于韧性社区的作用机理，市域治理现代化可以从社区建设整体度、社区公众参与度、社区政社协同度三个方面全面加强社区韧性。

（一）市域社会治理现代化增强韧性社区建设整体度

韧性社区作用发挥中存在一系列工程技术陈旧、老化、落后、更新的问题，制度建设重叠、浪费、越位、缺位的问题、社会主体利益隔阂、推诿塞责、治理碎片化的问题，这些问题单靠社区本身无法解决。这些问题的产生根源在于上级政府各部门之间的分离，“上面千根针，下面一线穿”，上级部门安排的各种任务之间经常出现重复报送、互相冲突的情况，靠社区自身解决这些问题无异于本末倒置。而市域从立法权限看，具备较为独立的立法权限，可以出台一系列适合本地的地方性法规，规范和调整社区的职能与权限;从管理能力看，市域比省域更靠近基层，比基层具备更丰富的资源，既可以指挥调度辖区内各级各类职能部门，还可以协调相邻市域的职能部门，形成化解风险的合力。市域完全具备对韧性社区开展顶层设计、进行整体规划、推动全面建设的资源与能力，可以成为承上启下的纵向枢纽。中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出应当由基层政府履行的法定职责，不得要求基层群众性自治组织承担;依法需要基层群众性自治组织协助的工作事项，应当为其提供经费和必要工作条件;清理规范基层政府各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的各种牌子[13]。市域社会治理现代化要求我们必须对韧性社区建设整体考虑、统筹推进，增强韧性社区建设整体度。

（二）市域社会治理现代化提升韧性社区公众参与度

社区公众构成了社区韧性的承载主体。不管是各类工程技术的建设应用、制度的构建执行，还是社会多元治理，都需要社区公众行动起来、参与进来，积极发挥自身主观能动性，为韧性社区建设添砖加瓦。然而，疫情防控下政府的大包大揽与社区干部的强势一定程度上消解了公众参与的积极性：一方面导致个体风险感知变弱，另一方面出现“等、靠、要”的依赖心理，淡化了自救互救意识，甚至引发事不关己的冷漠心态，出现拒绝参加抗疫的医护人员返回自家小区等恶劣事件[14]。市域社会治理现代化包含了丰富的促进公众参与的内涵，从激发公众参与社会治理的动机到塑造积极参与公共事务的集体偏好，市域均具备较为充足的政策手段。一是健全公众参与的法规规范，明确公众积极参与社区事务的合法性;二是搭建公众表达渠道与参与平台，提升公众参与社区事务的便捷性;三是借助“市民社会”塑造市民意识与市民形象，培育公众热心公共事业的精神，最终形成韧性社区建设共同体，提升公众参与度。

（三）市域社会治理现代化促进韧性社区政社协同度

社区作为社会治理的末梢，承担了大量直面群众的治理任务，但治理资源和能力却十分有限，政府或社会任何一方都无法独自完成基层治理的任务。市域社会治理现代化明确了市域对于基层治理的引领功能，抗疫斗争中形成的党建“四级联动”机制也明确市委负主要责任，社区党组织是“战斗堡垒”的功能定位。[15]市域可以统筹基层政府与社区，打通层级间的沟通障碍，建立便捷的上传下达信息通道，形成不同层级间的上下协同;突破行政区域和部门职能的时空限制与管理区隔，在更高层次更大范围协调各种主体，形成不同区域不同部门间的左右协同;激发居民、市场组织、社会组织的主体责任，以党建引领破解各方的利益分化，以党员模范带头作用柔性激活包含居民自组织、市场组织、社会组织在内各种力量，形成不同治理主体间的内外协同，破解韧性社区行政功能与自治功能二重面向的难题，进而实现政府与社会的全面协同。

基金项目：2021年度重庆市社科规划青年项目“韧性视角下重庆市社区重大风险防控研究”（项目编号：2021NDQN15）阶段性成果。

参考文献：

[1]习近平给武汉东湖新城社区全体社区工作者的回信[EB/OL]. （2020-04-09）[20211106]. http：//politics.people.com.cn/n1/2020/0409/c1024-31667410.html.

[2]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[J]. 共产党员， 2019（23）： 4-14.

[3]李颖. 市域治理下的社会风险整体性防控研究[J]. 山东社会科学， 2021（09）： 81-86.

[4]HOLLING C S. Resilience and stability of ecological systems[J]. Annual Review of Ecology and Systematics， 1973，4： 1-23.

[5]西亚姆巴巴拉·伯纳德·曼耶纳， 张益章， 刘海龙. 韧性概念的重新审视[J]. 国际城市规划， 2015，30（02）： 13-21.

[6]崔鹏， 李德智， 陈红霞， 等. 社区韧性研究述评与展望：概念、维度和评价[J]. 现代城市研究， 2018（11）： 119-125.

[7]“封城”二十日里的武汉百步亭：一线社区工作者口述[EB/OL]. （2020-02-12）[20211105]. https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5922202.

[8]徐柳怡， 汪濤， 胡玉桃. 后疫情时代韧性社区应急管理的思路与对策——基于武汉市社区应急管理的实践探索[J]. 领导科学， 2021（16）： 35-38.

[9]石婷婷. 从综合防灾到韧性城市：新常态下上海城市安全的战略构想[J]. 上海城市规划， 2016（01）： 13-18.

[10]多地出台“时空伴随者”管理方法：定义不一、管理措施有别[EB/OL]. （2021-11-05）[20211106]. https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_15240009.

[11]习近平. 在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话[J]. 中华人民共和国国务院公报， 2020（26）： 10-17.

[12]习近平. 在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时的讲话[J]. 当代党员， 2020（07）： 1-4.

[13]中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见[EB/OL]. （2017-06-12）[20211106]. http：//www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm.

[14]发动业主投票不让医护进小区：物业岂能搞过激式防控？[EB/OL]. （2020-02-11）[20211106]. http：//js.people.com.cn/n2/2020/0211/c360299-33784071.html.

[15]陈超. “四级联动”打造“全域党建”[J]. 共产党员， 2020（03）： 31.

作 者：中共重庆市委党校应急管理培训中心讲师

责任编辑：钟学丽

3648500338283