关于交通运输行业创新联合体建设的几点思考

王壹省 周 然 郑 霖

（交通运输部天津水运工程科学研究院，天津 300456）

党的十八大以来，习近平总书记多次强调坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，对创新驱动发展作出了一系列重大战略部署。党的十九届五中全会提出：“推进产学研深度融合，支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目”。党的二十大报告提出：“提升国家创新体系整体效能”“加强企业主导的产学研深度融合”。贯彻落实党中央决策部署，需要各方面各主体共同努力。创新联合体是多主体联合攻关的有效组织形式，一般由领军企业主导，联合产学研各方，通过产业技术创新战略联盟、平台、中心、实验室等形式开展联合创新活动。建设高质量创新联合体可以提高国家创新体系的整体效能，是实施创新驱动发展战略的一条有效途径。

党的十八大以来，我国交通运输科技创新实现了由量的积累迈向质的飞跃、由局部先进迈向系统能力提升的历史性突破。同时，面对加快建设交通强国、支撑中国式现代化的客观要求，交通运输基础研究储备还不足，各类创新主体协同互动还不够，部分重大装备等关键技术仍受制于人，解决交通“卡脖子”关键核心技术越来越需要提升创新体系效能[1-2]。高质量构建创新联合体是优化整合创新资源、释放创新体制机制活力、激发创新人才关键作用的重要抓手[3-6]。当前，交通运输创新联合体的建设方兴未艾，学界研究鲜有涉及，本文基于学界关于创新联合体的建设研究和各级政府部门对创新联合体建设的指导实践，结合交通运输行业科技创新发展需求，剖析了行业创新联合体建设面临的挑战，提出推动建设交通运输行业创新联合体的工作思路。

一、创新联合体的建设实践

2021年5月，习近平总书记在两院院士大会再次强调“加快构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体”。2021年12月修订实施的《中华人民共和国科学技术进步法》明确鼓励企业、科研机构、高校和其他组织组建创新联合体，正式确立了其法律地位。目前，创新联合体的建设已进入实践阶段。

（一）中央层面

国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，支持在绿色经济领域建设技术创新联合体。国家发展和改革委员会联合科学技术部发文要求北京、天津等部分地区实行关键核心技术“揭榜挂帅”和“赛马”等制度，围绕关键核心技术组建创新联合体开展先行先试，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新。科学技术部联合财政部发文支持中央企业、民营科技领军企业牵头组建创新联合体，对于企业牵头的国家科技计划项目，强化以创新联合体方式组织实施。教育部、工业和信息化部、国家知识产权局共同组织开展“千校万企”协同创新伙伴行动，支持创新联合体探索专利所有权共享、收益让渡等合作机制，指导其做好知识产权归属和收益分配工作，支持成效较好的创新联合体建设教育部工程研究中心、制造业创新中心和产业技术基础公共服务平台。农业农村部发文指导建设国家农业行业科技创新联盟，并从分类、创建、管理各环节给予了指导建议。住房和城乡建设部出台管理办法，鼓励建设产学研用创新联合体在内的科技创新平台，并规定了创新平台的申报、建设、验收、运行和绩效评价等管理工作。国务院国有资产监督管理委员会多次召开专题工作会议要求中央企业联合行业上下游、产学研力量组建创新联合体。

（二）地方层面

浙江、江苏、上海、山东、湖北、江西、广西、陕西、甘肃等地制定发布了专门的创新联合体组建指导意见或工作方案[7-8]。综合来看，地方政府对于创新联合体的建设探索更为具体。组建条件上，强调创新联合体需由具备较强的创新组织能力、高水平研发人才队伍聚集能力、科技创新平台建设能力的科技领军企业牵头组建。运行方式上，强调以明确的攻关任务为导向，构建市场化、制度化的运行机制。政策支持上，提供包括项目、资金、平台、人才在内的多元化支持政策，例如在科技计划中设立创新联合体专项，根据创新联合体攻关项目与建设进度给予资金补助，支持创新联合体内成员单位组建省级创新平台，选派人才进驻创新联合体参与组织管理与技术咨询等工作。

（三）交通运输行业层面

已有部分交通企业自主牵头开展创新联合体创建工作。据不完全统计，交通行业已成立近10 家创新联合体，主要针对交通基础设施、交通装备领域的智慧、绿色、安全发展关键技术攻关。例如，广西交科集团有限公司牵头，联合9 家企业、7所高校和1家科研机构组建了“新一代交通基础设施绿色智慧建管养技术及产业化创新联合体”；江苏交通控股有限公司联合腾讯、华为等6 家科技企业共同成立数字交通联合实验室即数字交通创新联合体；中国船舶集团有限公司旗下沪东中华和711研究所以及上海阿波罗机械公司等组成战略创新联合体，瞄准国际高端LNG运输船的关键部件开展自主攻关。

从目前的探索经验来看，在创新联合体建设中，政府主要发挥创新组织者的引导推动作用，提供项目、资金、平台、人才等多元化政策支持，并引导创新联合体强化任务导向、构建市场化制度化运行机制[3,5]；企业多数发挥主导牵头作用；高校和科研院所多数发挥技术支撑作用。

二、交通运输行业创新联合体建设面临的挑战

创新联合体属于新型科研组织模式，其组建运行与治理机制尚不成熟。目前，交通运输行业创新联合体的实践探索尚处萌芽阶段，仅在少数明确出台创新联合体支持政策的地区组建运行，以实现个性化竞争优势为目的进行市场化运作。交通运输行业层面推动建设创新联合体还面临着诸多挑战。

（一）建设创新联合体的行业共识与资源合力尚未形成

交通运输行业层面尚未形成建设创新联合体攻克关键核心技术的共识，对于交通运输创新联合体的内涵界定、功能定位、组建方式、支持政策尚不明确，围绕行业基础研究与共性关键技术进行攻关的跨领域、大协作、高强度创新联合体动员能力没有形成。部委间、央地间、政企间、产研间政策联系、资源协调、沟通渠道尚未畅通，“政、产、学、研、用”联动机制尚待完善。推动建设行业创新联合体的项目、资金等资源保障合力尚未形成。

（二）行业创新联合体的组建运行与治理机制尚不成熟

创新联合体的组建方面，如何评定牵头的科技领军企业、如何以企业为主导建立更为紧密的产学研长效合作机制等都需要进一步研究。运行方面，较之传统的科研合作平台，创新联合体在资金投入与流动方式、信息沟通与知识分享、知识产权保护、科技成果转化、成果收益分配等方面的机制仍然需要探索[4]。治理方面，如何平衡政府与市场的关系是关键问题：一方面，政府过多干预容易出现形式化联合的问题，缺乏持续的利益纽带牵引，创新联合体强联合性和可持续性不强[9]；另一方面，如果充分交给市场，则以逐利为目标的企业难以主动承担周期长、回报慢的基础性、公益性重大关键技术研发，关键核心技术“卡脖子”问题仍然难以解决[10]。

（三）现行科研体制机制对创新联合体的建设尚存制约

创新联合体需要体系化的组织模式和实体化的运行模式，必然需要更为灵活的科技管理、人才流动、资金使用、成果评价、收益分配等配套机制。当前，科研体制机制尚不足以充分支撑创新联合体的建设与运行。例如，在行业重大科技创新立项、评估、资助、鉴定、扶持、退出等环节，企业参与度较低，难以成为主体，市场作用难以发挥。科研院所在经费使用、收入分配、人员招聘、岗位聘任等方面的自主权仍然不够，行业人才跨学科、跨领域、跨部门、跨区域流动仍受到身份、学历、人事关系等各方面制约。科技创新评价如何“破四唯”同时“立新标”问题紧迫，对高校及科研院所面向产业横向合作以及科技成果推广应用价值的鼓励重视不够。

（四）行业科技创新人才队伍结构尚需优化

人才是第一资源，创新驱动说到底是人才驱动。当前，行业科技人才队伍结构性矛盾依然突出：一方面，交通科技人才规模庞大，形成了创新“高原”。近10 年，公路水路领域主要科技机构中从事科技创新活动人员由2011年的4.1万人增长到2020 年的13.7万人，增长了234.5%[11-12]。另一方面，交通运输行业战略科学家、一流科技领军人才等“高峰”仍然紧缺，在两院院士、“百千万人才工程”等国家级人才评选中竞争力不强。同时，人才分布区域失衡的趋势更加明显。2020 年，北京、上海、广东3 省市公路水路交通科技人才数量占全国总量的37.0%，比中部、西部、东北三大板块之和还要多[11-12]。此外，行业层面对用人主体引进海外高层次人才的配套支持仍然不足。

三、推动建设交通运输行业创新联合体的思路建议

行业层面推动建设创新联合体需要明确其发展定位，从顶层设计入手，处理好有为政府和有效市场的关系，形成组织运行、资源集聚、环境保障的行业共识和推进合力。

（一）明确发展定位，完善顶层设计，协同一体推进

1.明确创新联合体的发展定位

一是有组织科研桥头堡。集中优势力量瞄准国家战略急需、事关国家安全的关键领域加快创新突破，组织各创新主体有目标、有侧重、精准化地开展重大原始创新。二是产研融合孵化器。有效整合各创新主体、产业链上下游创新资源，推动创新链产业链深度融合。三是高端人才增长极。打通高校和科研院所科技创新人才融入企业创新链的机制堵点，更大限度激发科技人才创新创造活力，成为科技人才成长的沃土。四是政策创新试验田。发挥实体化运行和新科研组织在利益分配、价值交换、运行规则等方面“立新标”阻力较小的优势，率先试行新的科研创新政策制度，为一系列创新体制机制改革探索方向。五是开放创新示范窗。牵头发起国际大科学计划和大科学工程，打造国际技术交流与合作平台。同时，凭借创新联合体独特的体制机制优势，为引进海外技术和人才引进提供更多便利，通过技术推广、人才交流等方式进一步融入国际科技合作网络。

2.形成交通运输创新联合体建设合力

一是完善行业创新联合体建设发展顶层设计。由交通运输部牵头，统筹“一部三局”行业创新联合体建设指导工作，研究制定交通运输创新联合体建设指导意见，明确创新联合体建设的战略目标、关键科技领域、关键核心人才、重点建设任务、领军企业评定、管理运行机制、支撑保障体系、鼓励激励措施等问题。二是构建多方协作机制。联合科技部、工信部、教育部、人社部等部委建立部际横向协商机制，会同有关地方政府部门建立纵向协调机制，构建政府部门、交通企业、高校院所对接机制，形成科研项目、科学装置、产业政策、人才政策、资金支持等资源保障，尽可能削减建设交通运输行业创新联合体中的行政化分割，形成多方推进合力。

3.分类引导建设多层级交通运输创新联合体

一是组织建设综合交通高能级创新联合体。聚焦国家重大战略需求，部署授权交通行业具备技术研发基础的科技领军企业牵头组建，国家实验室、国家科研机构、高水平研究大学等国家战略科技力量深度参与的综合交通高能级创新联合体。支持高能级创新联合体发挥学科交叉、设施完备、成果集成、人才集中的优势，通过“揭榜挂帅”等多种形式申请承担国家级重大科技项目，聚力攻坚综合交通关键共性技术和基础前沿技术。二是鼓励建设交通各领域创新联合体。优先在国家自主创新示范区、国家高新区等具备人才条件、政策供给、创新基础的区域（如京津冀、长三角、粤港澳大湾区），协商地方政府适当结合交通强国建设试点任务，鼓励当地特色交通科技企业牵头组建交通各领域创新联合体，攻关专项“卡脖子”关键技术。

（二）创新体制机制，强化运行监督，激发协同效能

1.构建创新联合体组建机制

一是明确创新联合体组建的目标任务。将有为政府和有效市场有机组合：一方面，政府部门通过发布制约行业发展的关键共性、基础底层等“卡脖子”技术攻关任务，强化在组建创新联合体中的激励引导和资源保障，引导行业高能级创新联合体积极向“创新公地”发起攻坚；另一方面，鼓励企业根据市场需求自主确立攻关目标组建创新联合体，并引导高校院所开展应用导向研发，将企业生产一线实际需求作为创新联合体攻关任务的重要来源。二是完善创新联合体的组织架构。通过备案审查等环节规范创新联合体的组织架构，引导联合体成员结合优势资源与技术特长，构建“攻坚层—合作层—支持层”等多层结构，成立联合体管理协调机构及专家咨询委员会，明确分工与协作方式，提高运行实效。

2.构建创新联合体运行机制

一是健全“政、产、学、研、用”协同创新机制。做好创新联合体组建、运行、退出全过程“政、产、学、研、用”协同创新的制度设计，促成政、产、学、研通过创新联合体的机制性互动产生创新效率的质变。二是健全资金投入与使用机制。对于行业关键共性、基础底层等“卡脖子”技术，行业管理部门可通过设立“联合体专项”等重大攻关任务，采用定向组织的方式给予资金补助。同时，协调相关部门利用税收优惠等激励手段，鼓励创新联合体不同主体间利用股权投资、项目投资等多种方式共同出资，组建创新联合体发展基金，交由专业的基金团队进行市场化运营管理。三是健全收益分配与知识产权保护机制。规范创新联合体以契约合同的方式规定收益与知识产权分配机制，探索建立专利池、专利联盟，鼓励研发的关键技术共享共用。引导创新联合体建立知识产权风险防范与纠纷解决机制，对投机、毁约等行为纳入行业信用监管范畴。

3.构建创新联合体治理机制

一是加强创新联合体组建的备案审核。加强申报备案的创新联合体的资格审核，重点把握攻关任务、企业资格、组织架构、运行机制等方面的审查，避免重复组建、低效组建导致的创新资源浪费。二是做好创新联合体的服务工作。可借鉴派驻政府代表的模式，选派专员进驻创新联合体，协调政策对接、资源调配等工作。三是建立监督考核机制。对于备案的创新联合体，建立以成果转化为导向的考核机制，兼顾经济效益和社会效益，借助第三方评价等手段对于关键核心技术攻关成果进行质量评价、应用测试。

（三）优化科研环境，加强要素保障，引导持续发展

1.深化科研体制机制改革

一是深化使命导向科研管理体制改革。对科研院所实行有别于普通事业单位的管理制度，突出使命导向，制定授权清单，完善科研院所运行机制，改革人事管理方式，打破创新联合体构建与研究中的壁垒制约。二是优化科技评价机制。对直属高校和科研院所探索目标评价模式，重视面向产业横向合作以及科技成果推广应用的机构价值导向。支持高校院所建立分类评价指标体系和程序规范，对参与重要创新联合体研究任务、作出突出贡献的科研人员，在职称评聘中给予倾斜。三是完善科技成果转化体系。出台创新产品“首试”“首用”支持政策。借鉴能源电力行业相关经验，探索实施科技成果披露制度，集成研究、开发、商品化转化、产业化多个环节，建立交通行业科技成果转移转化在线交易平台。四是加强科研人员收益分配激励。支持高校院所建立长期激励机制，提升从事基础性、公益性研究的科研人员基础待遇。探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，支持科研人员把创新成果作为技术要素在企业作价入股，采取股权、期权、干股等长期性激励措施。

2.加强创新联合体建设要素保障

一是优先支持创新联合体申报行业重大科技计划项目。组织梳理制定行业关键核心技术需求清单，探索建立创新联合体重大科技计划项目连续支持机制，鼓励创新联合体自主提出研发方向，在行业重大科技项目立项时可优先采纳。二是划拨专项科研资金支持创新联合体开展技术攻关。丰富创新联合体研究财政补贴形式，建立中央部门、地方政府、企业、高校院所资金拼盘机制。三是依托创新联合体开展高端人才培养。依托创新联合体培养院士后备人才，对选定人才优先安排重大科技专项、重大工程项目、重点学科和实验室建设，引导支持院士优先在创新联合体设立院士工作站。依托创新联合体建立高层级海外人才引进支持计划，鼓励成员单位为海外高层次人才设立科学家工作室，实行首席科学家负责制，采取“一事一议、按需支持”方式给予经费保障。

四、结语

建设交通运输创新联合体有利于打破现有创新活动的创新资源过于分散、多元主体协同低效、政策壁垒与机制制约等瓶颈，充分发挥新型举国体制在科技创新中的独特优势，聚力突破行业关键核心技术“卡脖子”问题。建议各级交通运输主管部门加快推进交通运输行业创新联合体的高质量建设工作，引导推动行业建设多层级创新联合体，聚焦优势资源，突破关键技术，实现交通运输高水平科技自立自强。