美国学前教育质量评级与提升系统探析

樊晓娇

（广东第二师范学院 学前教育学院，广东 广州 510303）

美国学前教育质量评级与提升系统（Quality Rating and Improvement System，简称QRIS）是迄今为止美国持续时间最长、影响力最深远的学前教育质量评估体系。QRIS 在教学内容设计、家庭参与方式、环境安全与健康等方面对各州学前教育机构进行统一评定，根据评定结果决定联邦政府对各州的教育支持力度，促进各州学前教育的标准化和规范化建设，取得了一定的成就。当前，我国学前教育供给面临地区间发展不平衡、服务机构资质模糊、服务标准缺失、教师专业度不高等问题，考察QRIS建设的历程与现状，对提高我国学前教育服务质量具有一定的借鉴作用。

一 QRIS 的核心理念与构建历程

在QRIS 实施之前，美国学前教育普遍采取保教分离模式，即“保育”事务由公民服务部负责，主要补贴低收入家庭的保育费用，而“教育”事务由教育部主管，主要负责幼儿的幼小衔接课程。为减少保教分离的管理模式导致的各个项目服务与管理部门的重复与冲突，促进各个部门之间的力量协同，以保障与提高早期教育的质量。在新公共管理理念的推动下，美国学前教育开始从分头管理转向整体治理，目的是对不同阶段和地区的教育服务进行整合［1］。为促进市场效率优先与提供公共教育补偿之间的融合尝试，美国联邦政府在20 世纪90年代通过“不让一个孩子掉队法案”“每个学生都成功法案”等重大项目，并设立了“儿童保育与发展固定拨款”项目（Child Care and Development Block Grant），规定各州必须拿出州教育总拨款的9%用于提高早期教育机构的质量，其中最重要的内容之一就是构建各州政府的质量评级与提高系统（QRIS）。2011年，联邦政府推出新的支持项目“力争上游：早期学习挑战”（Race to the Top-Early Learning Challenge，简称ELC），以10 亿美元的预算资助20个州发挥QRIS 在早期保育与教育整合中的功能，特别是为0 岁～3 岁婴幼儿提供服务的支持。近5年来，联邦政府的教育政策展现出明显的自由主义倾向，强调“小政府、大市场”，不断削减联邦教育部的权力，赋予地方政府更大的教育自主权，在早期教育上，政府批准了美国历史上规模最大的资助项目，继续增加对QRIS 的支持。

（一）基于分权与激励的治理

为了打破各地方（州）之间的教育行政壁垒，解决各地方学前教育标准混乱的状况，美国学前教育在20 世纪90年代开始推动基于“分权”与“激励”理念下的教育治理改革。在全美学前教育协会的推动下，各州陆续启动学前教育分权改革，不同州的做法不尽相同，但大体上分成三类：法律分权、行政分权、财政分权。其中，法律分权强制性最明显，在肯塔基州、北卡罗来纳州和田纳西州等，地方议会通过了关于QRIS 的建立、维持以及经费等一系列规定，确保分权不受机构改革或人事变更的影响；行政分权主要是以政府规章的形式确定授权范围，包括管理基础设施设备、促进教师实践的能力与素质标准、课程指南等，行政分权附有时间条款，允许根据条件变化进行改动，比起法律分权更具灵活性；财政分权主要是以教育预算经费打包的办法给予地方经费，由地方对参加QRIS 的教育机构进行二次分配，这种办法主要是在那些教育资金来源不稳定或资金有限的州，帮助这些机构跨越改革障碍，留住优质教师，但所有接受资助的机构都需要定期接受地方教育机构的检查和问责［2］。

在激励方面，改革的目标是以经济手段加速推广各项评估指标的准确传达，为符合标准的教育机构和项目提供相应的资金支持。QRIS 设置了教育项目的评级标准，通过评审员与考察员收集、分析、整合从早期教育机构提供的与标准相关的资料、数据系统的相关资料，对早期教育机构进行评级，评级结果与激励措施挂钩。在不同地方，激励的措施有所不同，但大体上可分为运营补助、家庭奖学金、企业税收减免、教师奖金等［3］。在实践中，各州的财政激励手段不一，一些州为加入QRIS 的机构提供一次性补助，并设置了补助的有效期限，这种方式适用于资金来源不稳定或资金有限的州，但不利于参与机构的持续发展。另一些条件较好的州则选择建立保障性基金，定向补助职员的薪酬奖金和其他事务支出，以帮助机构招聘或者留住高水平教职人员，一些州则规定机构达到某个QRIS 等级才能拿到补贴。事实上，在QRIS 体系中，财政激励是促进早期教育机构改进质量的关键因素，没有财政激励的支持，那些处在经济规模较小地方的教育机构难以维持基本的运营成本，普通家庭也难以负担更为专业的保教人员的薪酬。

（二）QRIS 的初始架构

1998年QRIS 首先在俄克拉何马州试运行，彼时美国在联邦层面已经拥有“开端计划”评估工具，但这类认证对自愿参评机构的要求较高，多数州不具备普及条件，而这些州自身制定的学前教育体系标准又参差不齐，不能满足公众对学前教育的要求，因此QRIS 的最初定位是整合已有的评价体系，构建可实现、可获得的评价体系。具体来说，州政府主要采用三种方法对不同的项目评价标准进行整合。第一，使用工具检查“开端计划项目绩效标准”、各州许可标准、州QRIS 标准这三个标准的重合的内容，在进行QRIS 评级时不再对重合的标准进行评价。第二，基于“开端计划项目绩效标准”与QRIS 标准的重合程度，直接给参与评级的开端计划或早期开端计划的项目较高的评级起点。第三，将QRIS 的部分指标与其他项目指标进行互认，或者直接列出转化等级。早期的QRIS 架构将关注点放在评估信息传播和公开上，强调应向家长、政策制定者、州或社区的领导人、资金提供者等利益相关者主动传播QRIS 的相关信息，通过将服务对象和相关利益者纳入QRIS 系统，激发市场的选择和竞争机制，促使各个学前教育机构不断提升质量［4］。此外，QRIS 作为对教育机构质量水平的问责工具，其设计的补贴与问责挂钩机制，目的在于为不同等级的早期教育机构提供不同力度的财政激励，以激励早期教育机构不断提升早期教育服务质量。

值得一提的是，早期QRIS 的经费来源较为有限，主要依靠联邦儿童保育和发展基金，以及社会组织和私人机构的捐赠，一些州则安排了专项税源支持QRIS 的建立，但总体来说并不充裕。此外，早期各州QRIS 建设中没有专门针对服务于0 岁～3岁幼儿的托育服务评价指标，而只是笼统地归入学龄前教育服务的标准当中。

（三）QRIS 的升级与改进

在运行数年后，QRIS 逐渐发展为一种提高整体学前教育质量的指南，各州开始有意识地引导本地学前教育服务向QRIS 标准靠拢［5］。联邦政府适时推出了推动QRIS 的专项费用（即ELC 计划），目标是将QRIS 改造成为一个高质量学前教育服务整合系统。在ELC 的协助下，各州不仅借助QRIS效度检验的成果进一步完善评级标准，并制定针对0 岁～3 岁幼儿托育机构的独立标准和经费支持，在一些州如北卡罗来纳州、佐治亚州、马萨诸塞州等地，为早期教育机构和高级教职人员而设立的奖励性补助甚至比4 岁～6 岁儿童教育的补助标准还要高，许多州还开始利用QRIS 数据系统作出更科学的QRIS 专业发展培训经费预算、对参评托育机构的经济激励力度等经费管理。此外，州政府还利用新增拨款投入改善城郊边缘地带或农村贫困区的学前教育服务，以北卡罗来纳州为例，在ELC政策实施后，该州在农村与东北贫困县开展了旨在提升地方筹建高质量早期教育机构能力的“改革区”行动，包括为该地区机构雇佣全职幼儿咨询专家、新增数百个按照QRIS 标准建设的托育机构入学名额、为符合资助资格的托育机构提高补贴率，以及为0 岁～3 岁、4 岁～5 岁、5 岁以上不同年龄段儿童提供单独的补助方案，以确保三组儿童获得同等的补贴机会。

在2015年ELC 资助项目结束时，QRIS 在美国多数州已经成为最重要的学前教育服务质量标准，2018年美国两党政策中心（BipartisanPolicyCenter）调研了美国各州在早期教育一体化与治理方面取得的进展，发现美国早期教育整合度排名靠前的10 个州都有全州统一的QRIS 系统协调本州早期保育与教育机构。虽然在2015年后，联邦政府暂停了新增拨款，但美国多个州不但没有终止QRIS 发展，相反却开始了自发探索的新方向，例如华盛顿哥伦比亚特区就通过了《从新生到3 周岁法案》（Birth-to-Three for All DC Act），为地方学前教育机构确立一个基于QRIS 等级排名情况的分级补贴评估机制，作为地区年度预算安排的依据，此外还要求各类托育机构教师工资水平应当与当地小学的同一资格、资历的教师平均工资水平相同，高等教育机构应当与托育机构合作开设婴幼儿早期教育专业等。

回顾QRIS 自创立到成熟的历程，美国学前教育通过这一体系的推广而获得了极大的重视，各州通过逐步完善QRIS 评级系统，实际上已将学前教育评级融入地方教育体系，一些州甚至上升为地方性法规。QRIS 被认为是当前美国最重要的学前教育质量改进工具和促进早期教育系统化建设的重要推动力。

二 当前QRIS 的主要维度与特点

迄今为止，QRIS 共形成了3 个不同层级的标准，即法定最低标准、资助标准和自愿标准。其中，法定标准是所有服务都必须达到的最低要求，也是在美国地方经营学前教育机构必须符合的入门标准。资助标准则指一些符合特定要求才可以获得资助的中等条件，例如“开端计划”或“早期开端计划”中包含的内容。自愿标准则是最高等级的目标，主要是面向需要获得相关项目认证的机构。在内容上，QRIS 针对婴幼儿的特定指标主要有3 大指标：教学、家庭参与、安全与健康。QRIS 评级标准融合了州级政府的《婴幼儿早期学习与发展指南》、NAEYC 认证、开端计划项目标准等早期教育评价内容，不仅对托育机构在教学、家庭参与、安全与健康作了明确的规定，将托育服务内部这三个要素联系起来，还将托育服务系统与早期保育与教育、健康和发展筛查、家庭参与及家庭服务等联系起来。具体到州一级，QRIS 进一步细化为数个不同等级，各州根据QRIS 的等级从低到高排序，部分州将达到国家认证标准的机构列为QRIS 的最高级，为方便公众理解QRIS 等级，一些州使用星级识别系统予以形象化，例如一星为最低等级，五星为最高等级。

（一）面向学前教育课程体系的评级标准

面向课程体系的评级标准主要涉及日常互动与关系、学习环境、发展筛选与评估、课程、有特殊需要的儿童5 个方面（见表1）。这一部分的评级标准具有以下特点：（1）强调托育机构以活动为中心，为还处于感知运动阶段的婴幼儿创设自由自主探索的支持性环境，让其自由自主获取经验、建构知识。（2）以日常教学活动为评价对象，强调婴幼儿应得到可靠的护理、与稳定的成年护理者有积极的互动，特别是针对2 岁以前幼儿处于依恋关系形成的关键期，提出护理的连续性和确保少换护理者原则。（3）尊重幼儿的个体特质，要求教师在集体教养中关照到不同气质类型的幼儿发展需要，适度引导幼儿克服性格弱项。（4）强调教师是专业知识技能过硬的引导者与环境创造者，在角色承担上教师应扮演婴幼儿的引导者与安全丰富环境创造者的角色，通过整合社区的资源与提升自身专业水准，为处境不利的儿童及其家庭提供专业指引。

表1 面向服务供给机构的评级标准

（二）面向家庭参与的评级标准

QRIS 倡导学前教育不仅是教育机构的责任，也是家庭的责任，家庭参与标准体现在应该与家长沟通学生的情况、育儿方法，让家长参与婴儿日常常规的制定等方面（见表2）。从内容上看，QRIS标准规定家长应当与教育机构一起参与婴幼儿日常生活安排的制定，鼓励家长投身教育课程中，同时也要求托育机构有责任向家长普及科学育儿教育、促进父母之间交流育儿经验与获取育儿资源等相关信息。此外，体系还倡导尊重文化差异与幼儿家庭的价值观，在新生入学考察阶段，教育机构应当深入了解家庭文化背景，向教职人员提供不同家庭的语言、习俗、生活方式等基本信息，而教师也应具备包容多元文化价值观的能力，能适应来自不同文化背景的幼儿生活习惯，并定期与家庭进行价值观交流沟通。

表2 QRIS 针对托育机构的家庭参与标准

（三）面向幼儿生活环境质量的评级标准

QRIS 不仅对托育换尿布、挑选玩具、安排婴幼儿睡眠、创设保育环境等环境安全与身体健康提出了明确的要求，还对喂养与膳食作了明确的规定（见表3）。其中，首要问题是遵守发展适宜性原则，要求教育机构应该为婴幼儿提供“发展适宜性的材料”，为只能坐不会爬的婴幼儿提供安全、受保护、不受干扰的场地，让其自由探索。另外，托育机构的教师对婴幼儿有“发展适宜性实践”，除对婴幼儿安全、健康与营养等作出具体的操作规范外，QRIS强调给予托育机构与教师在“发展适宜”的前提下一定的灵活性与变通性。

表3 面向服务供给机构的评级标准

（四）面向教职工准入资格与专业发展的评级标准

QRIS 的标准要求托育机构教师有教养婴幼儿的基本知识与技能，能照顾好婴幼儿并帮助婴幼儿发展学习能力（见表4）。其中，强调教师应具备的条件有：（1）教养婴幼儿的特定的知识与技能，有针对婴幼儿的专业证书与专业学位。（2）接受过婴幼儿成长与发育、急救、与父母与托育机构合作、协助婴幼儿学习双语等方面的培训。（3）以“早期教育指南”为基础促进托育机构教师专业发展，该指南是州政府明确规定早期儿童应该知道（理解）什么、能（能力与技能）做什么的规范文件，是课程、教师职前与在职专业发展、早期教育项目标准、家长教育、监控和评估的基础［6］。

表4 QRIS 针对托育机构的专业发展与教职工资格标准

三 现阶段QRIS 的优势与短板

QRIS 发展至今已成为美国州级层面最重要的学前教育治理工具，在提高机构服务质量、提升教育内容透明化、促进家庭教育参与度、推动地方教育标准化等方面作出了重大贡献。然而，随着近年来联邦政府削减教育开支，对QRIS 的支持力度降低，给以强调财政激励为主的评价系统发展带来了难题，也反映出这套体系固有的短板。

（一）多元化的评价对象

美国学前教育机构类型多样，面向公众群体多有不同，而QRIS 的优势就在于为不同的机构提供基本一致的标准。当前美国各州的QRIS 系统基本涵盖了所有类型的早期教育机构，如开端计划项目、州立园前教育项目、托育中心、家庭托育中心等。在评估过程中，QRIS 不仅对早期教育机构的教师资质与教育、课程、师生互动、物理环境等托育机构内部质量因素进行评价，还关注早期教育机构与家长、社区的合作等外部质量因素。

（二）适度弹性且兼容的标准体系

QRIS 系统的评价指标虽然都包含教学、家庭参与、安全与健康、专业发展与教职工资格等基本指标，但是同一指标的等级标准具有弹性，地方可自行调整。QRIS 评级标准考虑到不同类型的早期教育机构（如托育中心以及家庭托育中心）的差异，在同一标准框架下，对不同类型的教育机构提出有一定差异性的具体标准，以便兼容不同类型的早期教育机构的要求。各州QRIS 系统对不同等级的早期教育机构在同一指标的具体的要求也各不相同，等级越高要求越严。此外，QRIS 要求早期教育机构要照顾到有特殊需要的儿童、优势儿童（如英语学习者或有其他文化背景的儿童）的特殊需要，如要求教职工接受与有特殊需要的婴幼儿相关的培训，包括识别风险和保护性因素的方法，以及向家长推广正面管教的方法；要求教师参加关于促进和支持双语学习者习得两门语言等方面的职前与在职培训。

（三）精准传达的信息公开机制

QRIS 力图确保评级标准、过程和结果不仅透明，而且能精准传达给服务对象。首先，州级QRIS系统通过培训、专家指导的方式帮助参评机构了解整个评估的过程，协助早期教育机构提高服务质量，并帮助其准备相关的评估材料。其次，近年来QRIS 积极建构QRIS 数据系统，研究者可以根据QRIS 的数据评估QRIS 的实施效果，教育服务机构可以根据信息监控或改进本机构服务质量，政策制定者则可以根据这些数据出台更高效的教师专业发展规划。再次，QRIS 会定期向地区适龄家庭开展普及宣传，通过在线公开课、电话沟通、社区团体上门等方式实现精准宣传，提高家庭对评级系统的认知度，并为家庭学前教育选择提供指导服务。

（四）动态化的评价目标

QRIS 始终确保评价目标与学前教育理念和需求相一致，为此会定期开展评价目标动态更新。QRIS 已经实现将质量标准、技术协助、消费者信息公开等子内容与促进儿童发展的目标要素相协调，开展与早期教师专业发展系统、早期教育数据系统、财政补贴系统等同步更新的合作模式［7］。QRIS系统还融合了学术界的力量，邀请学者制定QRIS发展目标，开发与完善评级标准与评价工具，构建早期教育与教师专业发展系统以保障与提高早期教育的质量，开展QRIS 系统效度检验研究［8］。

（五）当前评价系统面临的短板

QRIS 面临的短板主要有三方面：一是联邦政府支持的持续补贴问题，QRIS 系统主要靠财政激励吸引机构参评，联邦政府的ELC 计划支持是促进QRIS 系统广泛普及与发展的最重要因素，随着该计划的完结，多个财政紧张的州将面临体系推广无以为继的难题［9］。二是QRIS 缺乏强制性，目前各州的QRIS 系统基本上是自愿参与，虽然QRIS 系统可以通过财政激励的方法吸引更多的早期教育机构参评，且自愿参评也是尊重托育机构发展自主权的一个重要方式，但考虑到当前学前教育对幼儿发展的重要性，统一的评估体系应当成为普遍接受的标准，但美国教育体系长期保持地方自主的分权特征，这就决定了任何评估体系都无法上升为国家强制要求。三是评估等级的效度验证较难，即难以明确在高等级教育机构接受教育的孩子比在低等级机构接受服务有更好的发展成效，部分针对系统评价的测试表明，QRIS 等级与儿童教育的成果有一定的正向关系，但两个相邻的QRIS 等级的早期教育机构的质量差异通常很小，且所有标准合起来对QRIS 评级的影响并不显著［10］。

四 QRIS 对我国学前教育质量提升的启示

我国学前教育已经进入新一轮发展周期，公众对于学前教育高质量发展的需要日益提升，不仅希望“入园易”，也希望“入好园”，而《中国教育现代化2035》也提出了普及有质量的学前教育的目标。当前，我国学前教育供给的方式多样，既有公立机构，也有公助民办机构，还有大量由市场主体经营的私立机构，不同类型的教育机构在入园条件、收费水平、师资要求、安全健康保障等方面的资质差异很大，地区间的服务水平更是参差不齐，这与美国20 世纪末所面临的学前教育供给混乱发展的状况有一定的相似之处。参考QRIS 对美国学前教育体系整合提升的经验，从以下方面对我国学前教育提出建议。

（一）建立政府引领下的市场和社会供给协同发展机制

学前教育服务是一项基础性的民生工程，应当体现公益属性，但完全依靠政府供给又会造成财政负担过重、不可持续等问题，为此应当形成以政府为引领、多方协同共治的格局。学前教育评价与提升系统的价值不仅在于指标设置本身，也在于协助政府理顺市场、社会力量间的关系，充当公共决策的杠杆作用。美国各州政府不直接干预学术界与市场对早期教育质量的评价，而是利用QRIS 系统等早期教育评价系统发挥引导与监控的职能，增强宏观调控的能力，利用经济激励、设置项目评级标准等手段引导、评价、监督早期教育机构的发展。同时，QRIS 系统还旨在通过消费者教育，为家长提供优质早期教育机构的信息等措施，借助市场化手段，通过优胜劣汰的方法，提高早期教育服务的整体水平。当前我国各地都有若干学前教育发展评估体系，但这些体系更多地运用在公立教育机构，对市场力量和社会力量办园缺乏指导，没有体现评价体系对非公办机构的引领作用，不少幼儿园在办园理念、教学内容上与国家学前教育要求相差较远。应当尽早建立全国学前教育办园评估体系，加强对非公幼儿园发展的规范引导。

（二）以评价体系建设为契机整合地方学前教育资源

长远来看，学前教育质量提升有赖于增量投入，但短期而言整合存量资源见效更快，对财力不充裕地区更具有实践价值。事实上，QRIS 设立的初衷也是对州以下地方的学前教育资源进行盘点和整合，由于美国学前教育采取彻底地方分权的方式，各州在立法、预算、行政决策上拥有高度自主权，因此QRIS 的推广更多依靠地方政府现有资源的重新配制，例如北卡罗来纳州就是采用设置州教育咨询委员会的方式，借助QRIS 的标准，重新理顺地方学前教育部门现有的教育政策与职能分工，并参照QRIS 数据系统构建州级学前教育资源数据库，从师资力量分布、地方补助项目类型、帮扶家庭政策等方面盘点自身资源，构建地方学前教育资源一体化平台。我国学前教育主要实行省负责、县（区）主管的模式，县一级政府是承担学前教育供给的主体，但该级政府在调动资源上能力有限，往往出现县与县之间冷热不均的情况，可以考虑在建立评价体系的过程中在地市级层面对地区资源进行统筹，然后逐步升级至全省资源统筹，提高省以下各地教育资源均衡度。

（三）在指标设计中关注差异文化背景下的幼儿

尊重多元文化背景和关注弱势群体是QRIS 的主要特点。美国家庭中具有非英语文化背景的比例很高，尤其是有色人种家庭，不仅在生活习惯和语言上与白人文化差异很大，最重要的是其平均家庭收入相对较低，对服务机构的补助需求更高。QRIS系统专门为不同文化背景家庭提供了文化融合项目指标，受资助的机构必须展示其在帮助这些幼儿获得社会认同方面作出的努力，这也推动了美国社会在多元文化下的融合共生，避免在其成长过程中出现与主流价值观冲突撕裂的现象。同时，QRIS 系统为保障这些婴幼儿进入高质量的托育机构提供了机构分级补贴、家庭税收抵免等财政支持。我国学前教育评价体系设计应当充分了解不同文化背景的家庭情况，通过评价激励体系鼓励教育机构开展核心价值观教育、爱国主义教育和公民道德教育，鼓励不同文化背景家庭参与教学设计。

（四）以地方立法形式确保服务质量的可持续性

学前教育质量评价是以教育机构自愿参与的方式普及的，事实证明仅以资金激励的方式推广评价体系容易造成服务不可持续的情况。因此在发展后期，地方立法成为评级系统得以持续开展的保障。美国QRIS 在联邦补贴项目结束后一度面临无以为继的状况，地方立法成为系统得以延续的关键，多个州通过地方立法规定教育支出中用于质量评估与提升的比例，一些州甚至将0 岁～3 岁与3岁～6 岁的教育服务进行分别立法，以保障不同阶段教育质量标准的独立性，而那些没有采取立法的州，QRIS日渐式微，改革成果未能持续。我国要推动学前教育高质量发展，除了以资金奖励或补助的方式启动外，还需要考虑在立法层面确认评价体系的必要性。