国家治理视角下政府生态环境审计策略创新

白臣

【摘要】当前环境问题日益突出，使国家对生态环境保护的重视程度不断提升，政府环境审计是强化国家环境治理能力的有效举措。文章围绕国家治理视角下政府生态环境审计的发展展开研究，详尽分析了其当前存在的审计理念较为滞后、审计技术需要优化、法律法规不够健全、国际性环境审计有待强化等问题，并在此基础上深入探讨了改进政府环境审计的具体策略。

【关键词】国家治理；政府生态环境审计

【中图分类号】F239.44

★基金项目：本文受国家社会科学基金重点项目“角色伦理视域下创新社会治理模式研究（14AZX018）”支持。

政府環境审计是国家审计的重要组成部分，是环境管理的有效举措。它的产生是建立在政府的公共受托环境责任基础之上的，随着我国环境战略的不断发展，政府环境审计日益呈现出全新的面貌和格局，尤其在国家治理视角下，绿色发展理念逐步深入人心，政府环境审计的基调和方向也渐次明确。当前尽管政府环境审计的发展尚存在诸多的问题和挑战，但其日益多元的发展路径和整体向上的发展局面已然形成[1]。

一、国家治理视角下政府生态环境审计中存在的问题

（一）审计理念较为滞后，审计范围较为狭窄

政府环境审计职能的有效发挥需要建立在科学先进的理念意识基础之上，由此才能具备对环境审计的正确认知，以认知促进行为的跟进与延展。党和国家历来都非常重视环境问题，并先后出台了一系列的政策法规来明确环境保护的总体思路、目标及关键性的范围和领域。但纵观我国当前政府环境审计的开展状况，尚存在诸多的问题与不足，还应积极对照党和国家的相关要求来不断加以改进和优化[2]。

首先，政府环境审计的诸多理念还较为滞后，相关的责任追究机制等还有待完善，秉持绿色发展观，探寻经济发展与环境保护之间的平衡点要求政府环境审计应由传统重视经济责任审计理念向注重环境责任审计理念转变，传统的环境审计更多关注资金的使用管理，而对环境责任义务则鲜有问津，这种审计理念和模式严重制约了政府环境审计相关效能的发挥。一方面政府对企事业单位等被审计对象的环境行为有监督管理之责，拥有相应的权利。另一方面政府承担着环境保护指导、为社会供给环境公共产品等义务，是保护生态环境、维持生态平衡的责任主体。但很多时候，相关部门在认知层面存在忽视义务责任、强调管制监督的问题，受此影响会导致责任界定追究机制不健全，部门间各司其职、责权不明等状况。如不同的职能部门间权职交叉，致使跨区域的环境问题得不到及时有效的解决，并有可能出现环境信息数据共享性差、存在数据孤岛等问题。

其次，政府环境审计的范围和视阈有待进一步拓展。从当前政府环境审计的开展状况来看，仍以财务审计和合规性审计为重点，更多关注环保资金的使用分配及环保建设项目的推进状况[3]。而对于各类社会组织的捐款、国际环保组织的拨款及环境资源配置等则鲜有关注，审计的开展也多围绕一些单体环保建设项目来进行，如天然林保护工程、京津风沙治理工程等，但综合性强的领域，如海洋环境、农业生态等则较少涉及，环境审计的深度也尚待拓展。为此应加强绩效审计与政策审计的实施，绩效审计应建立科学而完善的评价体系，政策审计应积极推进政策执行情况跟踪审计，从而构建更加立体多元的政府环境审计体系。

（二）审计技术需要优化，审计方法亟待创新

环境审计对环境相关的信息资源有高度的依存性，丰富的信息资源是环境审计得以高效开展的前提和基础。当前数字信息技术日新月异，大数据时代全面来临，环境信息资源由此也变得更为庞大繁芜，这一方面为环境审计开展提供了更多的资源凭据，但同时也对审计方法和模式提出了更高要求。环境审计应与时俱进，积极引入大数据技术和手段来促进审计方法的创新。

首先，大数据等数字信息技术的发展优化了政府环境审计的实施基础，在数字技术的支持下，环境数据日益规范和统一，使原本不同系统间独立运作、交互性差的数据得以整合，表现出更强的关联性，审计工作开展前期的数据整理由此更为便捷高效。此外，不同职能部门，如市场监督、国土等方面的数据实现了全国性的互联互通，这些数据往往更具真实性和客观性，因此能在审计线索的发现中发挥更大的作用。

其次，环境信息资源的全面数字化对环境审计方法和模式提出了更高的要求，传统以人工审计及现场查看为主的审计模式已经无法再适应大数据时代环境审计的要求，这种审计模式存在着诸多的弊端与不足，如由于地理状况的复杂性使审计人员难以开展现场调查，进而导致一些问题线索无法被核实，在完成新时期环境审计的任务时也显得捉襟见肘。新时期的环境审计已不再局限于单体的环保建设项目或某些违规违纪问题的发现，其审计对象、审计范围都有了较大的拓展，这就需要审计机关不断创新优化审计方式，以有效提高审计能力和效率。

（三）法律法规尚需完善，相关内容有待拓展

立足于国家治理的角度来审视当前环境审计法律法规体系建设，会发现其中诸多的问题和短板，比如缺少对公民环境权的宣示，虽然环保法等都已明确规定公民有保护生态环境使之不受损害的责任和义务，但却对公民所具有的环境权较少提及，这种立法阙如的存在，在很大程度上影响了公民环境主体意识的激发，造成了公民环保观念和意识普遍薄弱的状况。此外，在环境会计制度领域，针对会计核算及信息披露方面的制度建设尚不健全，由此则干扰了审计工作的开展，使环境审计在发现问题线索方面受到较大制约，而环境保护本身系统性较强，关系着诸多行业领域，但目前环保法的周延性较差则与环境保护的复杂样态形成了矛盾。在气候资源、微生物资源等诸多环境领域，相关的法律规范尚为空白，这些领域的环境审计也存在无法可依的局面。另外，政府环境审计缺乏实务指引与操作细则，《国家审计准则》虽然对一般性的审计程序等作出了规范，但其尚无针对政府环境审计的细则性条款，专业性准则的缺位使政府环境审计在很多时候会遇到无章可循的问题，如针对河流污染防治的专项资金审计，由于审计对象不只局限于某一省市，存在跨区域的状况，这就给审计工作的协调组织带来了诸多困扰[4]。总之，面对这些复杂性的问题，亟须出台相应的针对性准则来加以引导和规范。

（四）国际性环境审计有待强化，跨境实务合作亟须加强

随着我国综合国力及国际地位的不断提升，我国的环境外交得到了快速发展，面对日益严峻的全球生态环境问题，我国采取深度参与治理的态度，展现出强大的负责任大国形象。我国制定和出台了系列的生态外交政策，由此为国际间环境审计合作的开展创设了良好的条件基础，但就当前的跨境环境审计状况而言，尚存在实务性合作项目较少、国际合作机制不够健全等问题。随着“一带一路”倡议的深入推进，区域性环境日益受到关注和重视，这就对我国参与跨境环境审计提出了迫切的需求。我国在审计合作项目的拓展层面尚待加强，此外对国际环境协议履行情况的审计也应提上日程，这关系着我国在生态环境建设与保护层面的国际形象与地位，同时也展示着我国承担环境国际责任的信心与决心。

二、国家治理视角下推进政府环境审计发展的现实路径

（一）革新政府环境审计的意识理念

首先，应改变传统重视经济责任审计而忽视环境责任审计的理念，加强对环境责任的考量。在经济责任审计过程中，应构建相关的环境责任指标体系，以将环境责任审计贯穿到经济责任审计的各个环节，使经济责任审计结果更加客观公正。传统审计对政府环境责任的关注度较低，新时期的审计工作应立足于推进环保事业的发展而增加环境责任审计的权重，使环保政绩考核落于实处。

其次，审计机关应加强与财政部、统计局等部门的协同联动，依托数字信息技术构建相关的环境信息数据库，不断丰富信息资源，以优化环境责任审计工作开展的条件基础。同时实现对自然资源资产的全方位、动态化管理，此外，应推动责任界定与问责制度的建立，以立法的形式明确责任主体以及问责的流程与方法，在此基础上完善环保政绩考核制度，针对相关的环保政策制定与出台细则化的责任考核规范，以推进环境政策审计的发展，确保政府环境责任审计有法可依、有章可循。审计机关要积极推进审计问责机制的构建，以使审计结果得到合理运用，使政府环境审计发挥其应有的效能与价值，实践中为了突破审计机关自身缺乏处罚权限的局限，审计机关可通过移送处理、构建联合问责机制等举措来强化环境责任的问责[5]。比如可将审计结果和意见移送至上级机关或其他主管部门，并随时关注责任问责追究结果，此外还可与检察院、环境部门等加强联系，依托环境监管平台共同构建一体化的联合问责机制，以此来形成合力使环境审计问责得以高效地推进和落实。

最后，政府环境审计应不断向纵深领域拓展，比如针对环境公共资金的审计，应不只局限于财政资金，而是要将社会捐赠资金、代管资金、国际组织捐款等皆纳入其中，以此使资金审计更加全面而多元，使审计结果能真实反映各类资金的分配使用情况。而针对国有环境资产和国有环境资源的审计，前者应拓展环境资产范围，后者则应将海域、矿产、景点等自然资源、区位资源、气候资源、核资源等都涵盖其内，以此来践行审计全覆盖的理念，全面推进政府环境审计的深入发展。

（二）优化政府环境审计的模式方法

首先，政府环境审计应与时俱进，依托大数据等数字信息技术来实现审计方法和模式的创新。在大数据技术的支持下，数据分析将不再局限于传统审计下较小的样本数据，而是可以对全部的数据实现整合和分析，促使局部数据分析的诸多弊端和缺陷得以避免，审计全覆盖的理念真正得以贯彻。大数据时代的全面数据分析省略了统计抽样程序，无须再通过样本分析和数理统计来估测整体的状况和水平，由此则规避了各种抽样风险，使环境审计的结果更加真实、全面、客观，提高了环境审计的科学性和精确性。与此同时，使用全面数据分析还简化了数据的预处理程序，审计人员无须再花费大量的时间和精力来对数据进行复杂的预处理，直接使用原始的数据使各种数据误差得以规避，也使数据分析结果更加可靠。此外，由于环境审计对信息数据的依赖性较强，大数据技术的广泛应用则使数据的获取和分析更加便捷高效，审计取证也由此更为简洁直观，比如对水质污染与治理的审计，可使用大数据来对相关部门的监测数据进行系统化地分析整合，由此使审计结论获得了强有力的数据支持，结论更加客观而精准。

其次，环境审计对审计现场图片、视频等信息也有较高的需求，此时可利用无人机、地理信息系统（GIS）技术等来更为高效便捷地获取此类环境信息资源。无人机具有使用方便、转场迅捷等优势，利用无人机对审计现场进行航拍可清晰获取大量现场图片，极大地减少了审计人员工作负荷，提高了审计工作的效率与质量。GIS技术及利用相关的软硬件来采集、整合、分析空间地理分布数据的信息技术，利用该技术可实现对地球表层空间各类现象或事件数据的动态性、即时性掌握，其在环境审计中亦大有作为。比如审计人员可通过分析比对土地规划GIS数据、林地保护规划GIS数据等来判断区域内土地利用规划是否合理，是否符合生态环境保护的相关要求。

（三）完善政府环境审计法律法规

首先，应进一步完善审计相关条例，明确政府环境审计的法律规范，使审计机关在行使审计监督权时有法可依、有章可循，从法律层面优化环境审计的发展条件。此外在环境保护法中也应突出强调绿色发展的原则和理念，对国家审计机关的职责作出明确界定，以扫清其开展审计工作的障碍，使权利义务更加清晰[6]。在部门规章方面则应规范环境审计的方法、流程等事宜，以使其实现制度化、规范化发展，各地方也应立足于自身实际不断完善法律法规建设，并有效提高其可操作性与可执行性。

其次，政府环境审计是一项系统性工程，关系到的行业领域非常宽泛，由此就决定了其法规体系的多元性和复杂性。因此，健全政府环境审计法规体系，应使审计法规、环境法规、基建法规等各类型法律法规之间实现融合和统一，避免矛盾冲突的產生。同时，还应加快湿地保护、气候资源、动力资源等新兴环境领域的立法，使这些领域的环境保护和审计有确切的法律法规作为依据。此外，需制定出台细则化的环境审计准则和指南，包括基本准则、行为准则及技术准则等，政府环境审计准则是对国家审计准则的有效补充，它的健全与完善是审计全覆盖理念的实践体现。

（四）加强政府环境审计的跨境协作

首先，国际间合作开展环境审计主要是针对一些需要多国共同面对的环境问题而进行，目前跨境环境审计通常有联合审计、平行审计、协作审计三种模式。联合审计多用于政治经济体制较为接近的国家，它由参与审计的国家共同组成联合审计组，针对某一环境问题开展联合审计，审计方法模式等由联合审计组确定；平行审计则是参审国家独立确立审计策略与方法，然后就同一事项进行同步审计，参审国家之间最后就审计结论进行交流探讨及成果分享；协作审计无论在不同国家审计策略的协调方面，还是审计报告的出具和公布形式方面都介于前述两种审计模式之间，它是一种折中性的模式策略。我国现阶段参与跨境审计主要采用的是后两种模式，针对与周边国家共同关注和面临的海洋环境、大气污染等环境问题展开审计。其次，针对参与的国际环境保护事务、签订的环境国际公约履行状况开展审计。我国历来都非常重视与其他国家一起合作进行生态环境的保护和建设，为此参与了生物多样性、风沙治理等多项国际环保事务，签订了相应的环境协议，针对这些协议的履行状况进行审计，是要审查政府为此而制定出台的政策措施及其落实情况，关注所取得的环境绩效以及相关法律法规体系的完善程度等。

三、结语

社会经济的快速发展一方面极大地丰富了人们的物质生活，提高了人们的生活水准，但另一方面也对生态环境造成了较大的破坏，为此我国提出了绿色发展的观点和理念，加大了对环境的保护力度。政府环境审计的开展是为了更好地保护生态平衡、促进各类自然资源的合理分配、协同推进经济发展与自然保护的有效举措。当前政府环境审计的发展尚面临审计理念较为陈旧、审计方法比较落后等诸多的问题和困境，亟须通过创新升级理念、改进审计方法、完善审计法规、加强跨境协作等方式，实现政府环境审计的全面推进与优化发展。

主要参考文献：

[1]卫萌，张永红.区块链技术在政府环境审计中的应用探析[J].财会通讯，2021（15）：141-145.

[2]蔡春，郑开放，王朋.政府环境审计对企业环境治理的影响研究[J].审计研究，2021（4）：3-13.

[3]王彦东，马一先，乔光华.国家审计能促进区域营商环境优化吗？——基于2008～2016年省级面板数据的证据[J].审计研究，2021（1）：31-39.

[4]韩峰，胡玉珠，陈祖华.国家审计推进经济高质量发展的作用研究：基于地级城市面板数据的空间计量分析[J].审计与经济研究，2020，35（1）：29-40.

[5]蔡春，郑开放，陈晔等.政府环境审计对企业环境责任信息披露的影响研究：基于“三河三湖”环境审计的经验证据[J].审计研究，2019（6）：3-12.

[6]石鈺，王磊.大数据视角下政府环境审计监督全覆盖机制构建思路[J].领导科学，2019（4）：17-19.

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