公共卫生事件档案应急管理思考

彭佳

摘 要：文章阐释了公共卫生事件档案的特点及管理现状，分析了其存在的问题，提出了遭遇突发事件时公共卫生事件档案应当如何管理的总体思路，为档案部门在公共卫生事件等特殊情况下开展工作提供具体对策。

关键词：疫情防控；公共卫生事件；档案；应急管理

习近平总书记在中共中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，要改革完善重大疫情防控救治體系，要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。[1]同时，新修订的《档案法》也规定：国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制。档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用。[2]档案部门保管着大量档案信息资源，在应对重大突发公共卫生事件方面具有显著优势。

一、 公共卫生事件档案应急管理现状

1. 理论研究现状

目前，专门面向重大疫情防控或突发公共卫生事件的卫生防疫档案信息应急服务研究并不多，学者们关注的焦点主要集中于“突发事件危及档案安全时的抢救转移和安全保护”“收集管理处置突发事件过程中形成的档案”和“卫生防疫档案工作的宏观性研究”，具体内容涉及档案应急管理的体制、机制、法制、评估、预案、保障，突发事件档案的价值、属性及其业务管理，以及卫生防疫档案工作的重要性及其开发利用等，有力推动了相关理论与实践工作的进展。

2. 实践工作现状

2008年10月，国家档案局颁布的《档案工作突发事件应急处置管理办法》是档案系统第一个关于应对突发事件的法规，对有效预防、处理和解决档案工作中的突发事件具有深远意义。2003年“非典”肆虐全国，全国防治非典型肺炎指挥部办公室和国家档案局共同印发《关于做好防治非典型肺炎工作文件材料收集归档工作的通知》，指出“抗击疫情所形成的大量材料是为今后工作查考和研究的真实记录，各地区、各有关部门应认真做好疫情档案的收集工作”，对各地疫情档案的收集具有指导意义。2008年5月，汶川地震后雅安市档案局专门成立“抗灾专题档案收集领导小组”，派出档案工作人员到指挥部协助工作。以上都是档案实践工作中的成功案例，但一直以来，档案工作与应急业务仍缺乏有效的交流与合作，档案信息对应急管理的支持力度仍显不够。

二、 公共卫生事件档案应急管理工作中存在的问题

1. 档案应急管理响应不够及时

新冠肺炎疫情发生以来，党中央和各级地方党委政府作出了及时的响应。2020年1月25日，中共中央决定成立应对疫情工作领导小组，在中共中央政治局常务委员会领导下开展工作。[3]2020年2月7日，国家档案局发布《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》指出：“档案部门要按照各级党委政府的工作安排，为打赢疫情防控阻击战做出档案部门的贡献。”[4]档案系统没有第一时间下发执行相关规范，在突发事件档案应急管理工作中应急响应不够及时。

2. 档案收集方法单一、收集难度大

《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》只对档案部门收集工作提出了整体要求，对疫情防控档案的收集内容、范围、标准等方面没有明确规定。对于公共卫生应急管理这样专业性强的领域，仅凭人工操作或简单数字化处理，难以实现公共卫生应急档案管理紧急性和专业性需求。同时，疫情防控档案资料的收集难度较大。基层医疗机构在新冠肺炎疫情防控中发挥了哨所和关口的重要作用，在发热门诊、预检分诊、集中隔离医学观察、居家隔离医学观察等工作中，产生大量珍贵的卫生防疫资料信息，但由于病毒传染性极强，档案工作人员需要一级防护甚至更高级别的防护才可以进入一线，一些珍贵的救治护理工作画面及文字材料的获取难度很大，这些都使得档案收集工作留有缺憾。

3. 档案应急管理缺乏多方协作支持

新冠肺炎疫情档案的形成具有跨地区、跨部门和跨行业等特点。档案应急管理工作不单是档案部门的工作，更是参与抗疫所有主体的工作，少不了各个系统各个主体的相互配合、互通有无、资源共享。笔者所在基层医疗机构负责辖区内密切接触者集中隔离医学观察工作，此项工作由街道、公安、医疗卫生、交通、信息等多个部门联合开展，但各个业务条口的档案都缺乏统一的整理及协作支持，造成了档案收集一定程度的重复或缺失。

4. 档案应急管理机制尚未健全

在制度建设方面，国家档案局印发的《档案工作突发事件应急处置管理办法》涉及本办法的适用主体、处置预案包括突发事件报告制度、预警机制、应急处置措施等，[5]但是该办法只从总体上提供了指导性的意见，没有结合公共卫生事件档案的特点和类型，系统、具体地提出公共卫生事件档案应急管理机制。笔者所在基层医疗机构在应对突发公共卫生事件时，由于时间紧、工作强度大，大多临时组建档案团队，待任务完成后即解散，公共卫生应急管理决策和科研的专业化要求难以达到，也没有明确的档案突发事件应急管理领导机构，档案行政管理部门和政府相关职能部门的联合机制还没有真正建立。

三、 公共卫生事件档案应急管理工作策略

1. 及时作出响应

《档案工作突发事件应急处置管理办法》指出：“应及时处理和解决档案工作中的突发事件，确保国家档案资源的安全。”[6]在应对重大突发事件时，档案部门应把握好时间节点，抓住最佳时机主动与各部门对接联系，统筹协调。同时，成立疫情档案资料收集领导小组，及时出台相关法律法规。在应对公共卫生事件的过程中应体现“及时、主动、专业”原则。疫情发生时，档案部门应快速回应疫情防控工作的迫切需求，第一时间出台相关管理办法，为相关部门提供疫情防控档案材料。

2. 多途径、广覆盖、全过程收集档案资料

美国危机管理学家斯蒂文·芬克将公共危机的生命周期划分为四个阶段，即潜伏期、暴发期、持续期和解决期。[7]档案部门应在公共卫生事件发生的四个阶段进行全过程档案收集，保证收集的完整性和科学性。收集时应遵循类别宜多不宜少、分工宜统不宜散、范围宜宽不宜窄的原则，尤其是在抗击疫情中科研机构所形成的过程性记录材料，一线医务工作者、基层干部、志愿者为疫情做出贡献和牺牲的先进事迹、人物档案，反映社会抗击疫情的感人事迹、民间抗击疫情的档案材料，新闻媒体客户端和网络新媒体所形成的疫情档案材料等记录，都要积极收集整理归档。笔者所在基层医疗机构积极拓展档案收集渠道，在微信公众号开设抗疫宣传专栏，一边记录战疫信息、进行战疫报道、弘扬正能量，一边征集战疫珍贵档案，保存战疫记忆，充实公共卫生事件档案资料。在收集过程中，档案部门也要充分了解突发事件中管理主体的应急理念、方法、思路，与政府部门、国有和非国有企业或组织、社会团体等主体建立合作，积极协助各有关机构认真做好疫情防控工作所产生各种文件材料收集与整理，确保其完整齐全。

3. 推动档案信息共建共享

公共卫生事件档案来源于各级各类卫生防疫机构，具有多源特征，而且信息形式多样。各级各类卫生防疫机构要实现多元信息的共建共享，可以借鉴其他领域档案资源整合服务形成的经验，做好顶层设计、平台建设和绩效评估。[8]首先，顶层设计是前提。需要强化跨部门的横向协作，深化部门内的纵向联系，形成多元主体信息互动的组织体系和基础机制。[9]其次，平台建设是支撑。建设集管理、技术、资源、服务、运营、维护于一体的综合信息管理平台，赋予集成管理、动态管理、应急管理、社会化管理等功能。既能为平时常态化的业务管理提供服务，又能为“战时”应急状态的应急管理提供危机决策、预警处置、善后评估等支持。最后，绩效评估是保障。运用科学的评估指标、方法和程序，对公共卫生事件档案信息应急服务的组织体系、机构间的协同、行政管理效率以及应急服务成效等多方面进行绩效评定和等级划分，为公共卫生事件档案信息服务能力提升提供全周期的长效保障。建议结合卫生健康工作特点，以“统一领导、预防为主、快速反应、专业处置”为原则，从实际情况出发，利用基层医疗机构在疫情防控实践中的便利条件，建立突发公共卫生事件档案专题数据库，开展战疫专题信息采集工作。

4. 完善应急服务机制

建立完善突发事件档案应急服务机制，需要档案主管部门主动出击，引领跨部门合作，如联合应急管理部等主管部门尽快出台相应指导文件，明確档案应急服务机制的组织、内容、保障等基本要求，推动各行各业行动起来，确保档案应急服务机制高效运转。[10]

注释与参考文献

[1]完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系[N].人民日报，2020-02-15（001）.

[2]国家档案局.中华人民共和国档案法[EB/OL].[2020-07-07].http：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202006/ cfc 8c422e68f4d3aae46389a3c470a5f.shtml.

[3][4]国家档案局.国家档案局关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知[EB/OL].[2020-07-07].http：//www.saac.gov.cn/daj/tzgg/202002/fd8abfed55c54443a 8a71214fbe42e5d.shtml.

[5][6]国家档案局.档案工作突发事件应急处置管理办法[EB/OL].[2020-07-07].http：//www.saac.gov.cn/xxgk/ 2008-08/27/content_13360.htm.

[7]Fink Steve.Crisis Management：Planning for the Inevitable[M].New York：American Management Association.

[8]归吉官.西南边疆民族地区国家综合档案馆特色档案资源整合与服务现状、问题及对策[J].档案学研究，2020（01）：97-103.

[9]袁莉姚，乐野.应急管理中的“数据—资源—应用”情报融合模式探索[J].图书情报工作，2014（23）：26-32.

[10]周峰.建立档案应急服务机制 支撑突发事件应对处置[N].中国档案报，2020-03-16（003）.

3405501908264